《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》.docx
《《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》
《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》
立法后评估报告
苏州市市容市政管理局
摘要
《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》（苏府〔2009〕69号，以下简称《办法》）于2009年3月24日在苏州市政府第16次常务会议中讨论通过，自2009年5月24日起施行。
《办法》立法后评估报告开篇介绍了《办法》的立法概况和立法后评估工作概况，然后从合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、立法技术性标准、绩效性标准六个方面展开分析，对《办法》进行全面、客观的评估，并最终形成评估结论，即从总体上看，《办法》实施以来，社会效果显著，制度设计合理，实用性、可操作性较高，但是仍需修改，接着报告从七个方面提出修改意见，诸如对公益性广告重新界定，与同位阶规范性文件的冲突协调、审批流程的细化等。
一、《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》立法概况
为贯彻落实《苏州市提高市民文明素质行动纲要》，切实加大我市各类重大活动的宣传，努力提升城市的整体形象，按照我市实现“两个率先”、实施富民强市战略、全面建成高水平小康社会、促进“三个文明”建设协调发展的总体目标，2008年市区户外公益广告阵地的设置通过努力已全面完成了市委在《苏州市提高市民文明素质行动纲要》提出的市区户外公益广告达到12%，主要道路和窗口地区达到20%的指标要求。
为了充分发挥户外公益广告在社会文化、道德教育、舆论导向等社会主义精神文明建设方面的功能和作用，规范我市户外公益广告的设置和管理，苏州市政府根据国家有关法律法规，结合苏州的具体实际情况，制定了《苏州市市区户外公益广告设置管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》于2009年3月24日在苏州市政府第16次常务会议中讨论通过，属于政府规范性文件。
二、立法后评估工作的基本概况
（一）立法后评估工作的法律依据
《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）第三十四条规定：
“制定机关应当开展规范性文件制定后评估活动。
规范性文件制定后评估的具体办法，按照国家和省有关规定执行。
”
《苏州市规章立法后评估办法》（苏州市人民政府令第98号）第七条规定：
“规章有下列情形之一的，应当进行立法后评估：
（一）事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的，其他规章实施满五年的；
（二）拟废止或者作重大修改的；（三）拟上升为地方性法规的；（四）人大代表、政协委员提出较多意见和建议的；（五）行政复议、行政诉讼反映出较多问题或者公众、新闻媒体提出较多意见和建议的；（六）市人民政府认为需要评估的。
”
第二十八条规定：
“规范性文件或者重大行政决策的后评估工作，可以参照本办法执行。
”
鉴于《办法》实施以来已满三年且涉及公民切身利益，故将其列入本次立法后评估。
（二）立法后评估工作过程
为了对《办法》的实施情况进行全面客观的评价，我局成立了以吴文祥局长为组长的评估领导小组，负责对《办法》立法后评估的领导工作。
为了保证评估结论的客观性、公正性和专业性，我局根据《评估办法》第六条之规定，通过竞争性谈判的方式，聘请江苏简文律师事务所为《办法》立法后评估活动的项目法律顾问，委托专业法律工作者全程参与评估工作。
江苏简文律师事务所在接受评估委托后，制定了评估方案，主要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经费使用和组织保障等。
在《办法》立法后评估实施阶段主要开展以下工作：
1.发布评估公告。
根据《市政府关于印发2012年立法有关工作计划的通知》之要求及《评估办法》第五条之规定，《办法》作为首批进行立法后评估的政府规范性文件之一，由苏州市市容市政管理局负责具体实施评估活动。
2012年3月，我局在局门户网站发布《关于规章和规范性文件立法后评估公开征求意见的公告》，向本市各级国家机关、社会团体、教学研究机构以及其他单位和个人征求意见。
2.开展调查研究，通过多种途径搜集整理评估意见和建议。
我局对《办法》中涉及到的相关群体采取调查问卷、座谈会等形式广泛征集意见。
具体情况如下：
（1）调查问卷。
为了充分做好基础调研工作，广泛听取相关意见，了解不同的社会群体对于《办法》的认知情况及立法建议，有针对性地设计了调查问卷，并组织开展了面向广大群众的立法后评估问卷调查活动。
（2）座谈会。
《办法》涉及的相关社会群体征求意见座谈会是向管理相对人征集意见的又一种形式，我们邀请了苏州市公益性广告主要发布人以及管理者，对于《办法》本身及其社会效果、管理中存在的问题、对今后立法的建议等有关方面征询了建议和意见。
（3）文献调查，包括对与评审对象相关的法律、法规、规章、规范性文件的调查和研究。
3.汇总和分析评估意见和建议，并得出初步结论。
4.召开专家论证会，听取专家对评估报告的意见和建议。
5.召开评估小组讨论会，形成最终的报告文件。
三、立法后评估内容
（一）合法性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，所谓合法性标准即制定的规范性文件是否符合制定权限、制定程序，是否违背上位法的规定。
1.合法性审查的依据
规范性文件制定应遵循《江苏省规范性文件制定和备案规定》以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》。
2.《办法》制定主体和权限是否符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规定。
经审查，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第二款第
（一）项的规定以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》第六条第一款之规定，市人民政府是规范性文件的制定机关，故本《办法》制定主体符合规定。
根据《江苏省广告条例》第二十四条规定：
“县级以上地方人民政府规划部门应当会同工商、城市市容、交通运输、水利、公安等有关部门编制户外广告设置规划，征求广告行业协会和社会公众的意见后，报本级人民政府批准，并向社会公布。
”第二十五条第二款规定：
“城市市容环境卫生行政主管部门负责城市和建制镇的建成区内户外广告设施的设置管理工作。
”第三十三条第一款规定：
“建立和完善公益广告发展促进机制。
”
《江苏省户外广告管理办法》第八条规定：
“公益广告应当与户外广告同步规划，同步实施。
”
根据上述条款，《办法》制定权限符合规定。
3.《办法》制定程序是否符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规定。
经审查，《办法》经2009年3月24日市政府第16次常务会议讨论通过，由苏州市人民政府以政府规范性文件的形式发布，并按照政府信息公开之规定，向社会公布。
故《办法》制定程序符合规定。
4.《办法》立法冲突的审查
（1）《办法》的上位法概况
与《办法》规范客体相近的上位法有：
《中华人民共和国广告法》（１９９４年１０月２７日第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，1995年2月1日起施行）
《广告管理条例》（1987年10月26日国务院颁发，自1987年12月1日起施行）及其施行细则（2004年11月30日中华人民共和国国家工商行政管理总局令第18号公布，2011年12月12日予以修改，2012年1月1日起施行）
《江苏省广告条例》（2010年1月21日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，2010年5月1日起施行）
《江苏省户外广告管理办法》（1997年8月28日江苏省人民政府令第94号发布，自发布之日起施行）
《广告经营许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第16号，自2005年1月1日起施行）
《户外广告登记管理规定》（国家工商行政管理总局令第25号发布，自2006年7月1日起施行）
《苏州市市区户外广告管理办法》（苏州市人民政府令第21号，自2002年3月1日起施行）
（2）《办法》与上位法之间的冲突
一是管理主体的冲突：
《中华人民共和国广告法》第六条规定：
“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。
”
《广告管理条例》第五条规定：
“广告的管理机关是国家工商行政管理机关和地方各级工商行政管理机关。
”
而《办法》第四条规定：
“市容市政行政主管部门是市区户外公益广告设置管理的主管部门，负责对市区户外公益广告的统一规划、统筹安排、规范设置和监督管理工作。
吴中区、相城区、苏州工业园区和苏州高新区市容市政行政主管部门负责本辖区内户外公益广告的统一规划、统筹安排、规范设置和监督管理工作。
”
二是法律定义上的冲突：
《中华人民共和国广告法》第二条第二款规定：
“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。
”
《江苏省户外广告管理办法》第二条：
“本办法所称户外广告，是指利用户外媒体直接或者间接介绍商品或者服务的下列商业广告。
”
《苏州市市区户外广告管理办法》第三条规定：
“本办法所称户外广告，是指利用户外媒体直接或者间接介绍商品或者服务的下列广告。
”
《办法》第二条规定：
“本办法所称的户外公益广告，是指不以宣传商品、服务为目的，具有社会导向性和非盈利性的广告。
”
上述法律法规和规章均将“广告”定义为“商业广告”，与《办法》中所称的“公益性广告”在定义上不同。
但是，《江苏省广告条例》第三十三条第一款规定：
“建立和完善公益广告发展促进机制。
”《江苏省户外广告管理办法》第八条第三款规定：
“公益广告应当与户外广告同步规划，同步实施。
”第二十三条规定：
“户外广告媒体空置时，其所有人或使用人必须代之以公益广告。
”
因此，本《办法》显然与上位法存在法律定义上的冲突。
（3）规范性文件的内容与上位法的冲突
《办法》第十一条规定：
“市区大型户外广告设施不得空置。
鼓励户外广告设施所有人（使用人）在招租期间发布户外公益广告，户外广告招租内容可以与户外公益广告同时发布”。
《苏州市市区户外广告管理办法》第十四条规定：
“受让人在取得户外广告设施（阵地）设置批准文件后3个月内未予以发布的，由市城市管理局、市规划局和苏州工商行政管理局督促其发布，或先发布城市公益广告；超过一年仍未发布的，按照有关规定收回其户外广告设施（阵地）使用权。
”
基于对“广告”存在广义和狭义的不同理解，而在与《办法》存在法律定义上冲突的上位法中关于“广告”的法律定义采取的是狭义理解，因此，如果我们将《办法》中的“广告”的定义等同于《中华人民共和国广告法》等上位法中的“广告”的定义，则必然发生上述管理主体以及定义上的冲突。
鉴于办法中的“公益性广告”的定义明确区别于上述法律法规规章，从广义角度而言，《办法》只是借用了“广告”这一名称。
因此，建议对《办法》中的“公益性广告”的定义重新予以确定，同时，对于《办法》中与上位法冲突的部分进行修改，以保持一致。
（二）合理性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，合理性标准即公平、公正原则是否得到体现；各项管理措施是否必要、适当；法律责任的设定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
通过座谈会和问卷调查，我们认为《办法》在实施以来体现了公平、公正的原则。
但是在实践中，仍存在一些问题。
1.《办法》第十一条规定：
“市区大型户外广告设施不得空置。
鼓励户外广告设施所有人（使用人）在招租期间发布户外公益广告，户外广告招租内容可以与户外公益广告同时发布”。
此条款的立法目的在于希望通过此项规定使公益与商业得到双赢，但是在实际操作中缺乏有效的手段实现该目的。
2.由于《办法》没有对公益性广告资源的建设和均衡性提出比较实用有效的解决办法，因此导致实质上存在公益性广告资源分布不合理的情况，即存在在人流量大、广告效益高的区域，公益性广告的资源紧缺；而在关注度较低的地方公益性广告资源较多的情况。
基于以上分析，我们认为《办法》实施以来总体上合理性较高，但是在制度上仍有改进的要求。
（三）协调性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》，协调性标准即规章与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。
与《办法》同位阶的规范性文件有《苏州市户外广告设置技术规定》（苏规法[2002]5号），其中第十五条规定：
“公益广告立杆式灯箱、落地式灯箱公益广告比例不得小于10％，其他明确为公益广告阵地的不得挪作商业广告。
公安、交通等专用指示牌纳入公益广告阵地统一设置。
”显然《苏州市户外广告设置技术规定》中包含了公益性广告设置的内容和要求，但是《苏州市户外广告设置技术规定》的第二十条第一款规定：
“本规定由苏州市规划局组织实施。
”第二款规定：
“本规定由苏州市规划局应用解释。
”
而《办法》第四条规定：
“市容市政行政主管部门是市区户外公益广告设置管理的主管部门，负责对市区户外公益广告的统一规划、统筹安排、规范设置和监督管理工作。
”
《办法》作为政府规范性文件，《苏州市户外广告设置技术规定》作为政府部门的规范性文件，虽然没有明文规定政府规范性文件和政府部门规范性文件之间法律位阶的高低，但是这两个规范性文件对于户外公益广告的管理主体存在着冲突，显然不妥。
（四）可操作性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，可操作性标准即规定的制度是否切合实际，易于操作；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当、简便。
在召开座谈会听取公益性广告发布人的意见后，归纳总结《办法》在可操作性方面存在着以下几个问题：
1.《办法》第五条规定：
“有关单位需要设置户外公益广告的，应当提前2个月将宣传内容、设计要求和时间安排提供给户外公益广告设置地市容市政行政主管部门。
由市容市政行政主管部门统筹安排。
”但在实际操作中，大量存在急需发布公益性广告的情形，提前2个月的规定太过严苛，因此建议增加紧急应对机制。
2.《办法》第十条规定了公益性广告的基本条件“不得出现与公益宣传内容无关的其它内容或者变相设计、制作商业广告”，但在实际管理中存在审查主体职责不明确和处理手段的缺失的问题，导致可操作性降低。
3.《办法》第十三条规定:
“政府鼓励社会资金赞助户外公益广告的设计、制作和发布，但不得以发布户外公益广告名义发布商业广告。
政府设立户外公益广告奖。
市容市政行政主管部门应当会同宣传、工商和规划等部门每年组织评选，对于设计、制作、发布户外公益广告工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。
”但据座谈会调研情况，该条款自《办法》实施以来从未实际施行过。
分析其原因有三：
一为资金没有落实；二为组织评比制度不完善；三为户外公益广告普遍制作水平不高。
（五）立法技术性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，立法技术性标准即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的正确、有效实施。
就《办法》而言，整体立法技术规范，逻辑结构严密，无影响其正确、有效实施的因素。
只有两点还需进一步明确，一为前文所述“广告”和“公益性广告”的定义问题，二为“户外”的定义尚不明确，《办法》第二条是对“户外公益广告”的定义，但也没有明确“户外”的确切含义，比如地下通道、地铁站内的公益性广告是否属于《办法》中规定的“户外公益广告”。
（六）绩效性标准
根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，绩效性标准即规章是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益是否明显高于规章制定和执行的成本。
1.效益评估方法
（1）调查问卷。
为充分做好基础调研工作，广泛听取各方意见，了解管理方、发布人与受众对《办法》的了解情况及立法建议，有针对性地设计了一份调查问卷。
现根据问卷调查统计数据，主要就以下几项数据进行归纳汇总分析：
被调查人群的结构说明：
公益性广告影响力数据分析：
公益性广告分布数据分析：
对主管机关的意见建议选择：
根据以上图表内容以及问卷调查中其他的数据，得出结论如下：
①《办法》实施以来，公众对公益性广告的关注度较高，近半数被调查人群认为公益性广告得到明显的改善，说明《办法》的社会效益是显著的；
②公众会注意的公益性广告的发布场所大多集中在人流量较大的区域；
③《办法》的知晓程度较低，反映出公益性广告发布工作的参与面较窄，经调研公益性广告发布主要涉及管理方、发布者和产权人，并不与受众也即社会公众产生直接联系。
④被调查人群赞同公益性广告行政主管部门对公益性广告的审查和管理，希望政府主管机关积极管理，包括对公益性广告的审查和违法行为的处罚。
（2）根据苏州市市容市政管理局的统计数据，《办法》制定以来，公益性广告设施稳定增加。
设施种类
立法前的数量
立法后的数量
增加数量
电子显示屏
6
24
18
桥身三面翻广告设施
24
26
2
看板广告设施
5
12
7
灯箱广告设施
无
16
16
（3）座谈会
在通过问卷调查了解社会各界对《办法》实施情况的反馈后，又针对户外公益广告的管理者、发布方、委托方、产权人召开座谈会，着重调研各方在户外公益广告发布工作过程中遇到的问题。
座谈会结论如下：
《办法》实施以来社会效果显著，但是户外公益广告的实际管理部门不明确，缺乏整体规划，资源不足，公益性广告的质量不如商业广告。
四、评估结论及立法建议
（一）评估结论
从总体上看，《办法》实施以来，社会效果是显著的，制度设计合理，实用性、可操作性较高，但是仍需修改。
（二）立法建议
总体建议：
修改。
1．鉴于前文所述存在合法性标准的冲突，对此建议：
《办法》应对“公益性广告”进行明文定义，明确本办法中所称的“公益性广告”不是狭义上的“广告”。
基于该前提，可以解决以下矛盾和尴尬：
（1）解决了明显存在的法律定义上的冲突。
（2）解决管理主体上的冲突：
鉴于上述定义的修正，便不存在与上位法的冲突，对于“公益性广告”的管理主体可不受上位法规定的限制，可以明确规定市容市政管理机关是公益性广告的综合管理部门。
（3）便于引入其他的管理主体。
鉴于公益性广告的特殊性，其内容、形式、价值取向十分重要，对于公益性广告的审查把关也显得非常重要。
而市容市政管理局的“三定方案”并不包括担负宣传口径的职责，最好交由政府宣传部门审核把关。
2.鉴于与《苏州市户外广告设置技术规定》存在冲突，建议政府法制机构协调解决。
3.修改《办法》第十一条规定：
“鼓励户外广告设施所有人（使用人）在招租期间发布户外公益广告”。
4.对于《办法》第五条规定的关于户外公益性广告设置的审批流程应当细化，同时考虑应急性的审批流程。
5.对于《办法》第六条规定的户外公益广告发布的事前审核和事后检查制度，应明确责任主体。
6.鼓励更多更美、更有内涵的公益性广告的制作，必须建立综合的奖励机制，增加各方参与度。
虽然《办法》第十三条已进行相关规定，但由于缺乏资金上的支持，该项规定从未得到实施，因此建议《办法》修改时重申该项规定，同时政府部门应当制定切实可行的方案保证实施。
7.建议在立法上考虑从宏观和微观两个角度进行调整。
从宏观上，建立公益广告的年度整体规划制度；从微观上，考虑如何扩展公益性广告资源的来源。
苏州市市区户外公益广告设置管理办法
第一条为规范户外公益广告的设置与管理，充分发挥户外公益广告在社会主义精神文明建设中的作用，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称的户外公益广告，是指不以宣传商品、服务为目的，具有社会导向性和非盈利性的广告。
第三条本市市区范围内的户外公益广告的设置管理适用本办法。
第四条市市容市政行政主管部门是市区户外公益广告设置管理的主管部门，负责对市区户外公益广告的统一规划、统筹安排、规范设置和监督管理工作。
吴中区、相城区、苏州工业园区和苏州高新区市容市政行政主管部门负责本辖区内户外公益广告的统一规划、统筹安排、规范设置和监督管理工作。
第五条有关单位需要设置户外公益广告的，应当提前2个月将宣传内容、设计要求和时间安排提供给户外公益广告设置地市容市政行政主管部门。
由市容市政行政主管部门统筹安排。
第六条户外公益广告发布实行事前审核和事后检查制度。
户外公益广告画面设计稿由各有关单位加盖公章后送市容市政行政主管部门统筹安排，由户外广告设施所有人（使用人）负责制作发布。
市容市政行政主管部门在户外公益广告发布后，应当进行现场检查。
到期的户外公益广告画面由市容市政行政主管部门组织清理。
第七条市区主要道路和窗口地区户外公益广告数量不得低于户外广告总量的20%；一般道路和地区不得低于12%；大型户外电子显示屏的公益广告插播量不得少于总量的10%。
第八条市区户外公益广告设施由市容市政行政主管部门统一规划后对社会公开招标建设。
户外公益广告设施的建设和日常维护费用从户外广告管理专项经费中列支。
户外公益广告画面的制作成本费由各有关单位承担。
第九条户外公益广告设置应当符合《苏州市城市容貌标准》、《苏州市户外广告设置技术规定》等有关规定。
第十条户外公益广告应当符合下列规定：
（一）符合国家法律、法规、规章、党的方针政策、社会主义精神文明和道德规范要求。
（二）主题鲜明，观点正确，体现社会和公共利益。
（三）语言文字规范，画面色彩协调，设计制作严谨。
（四）不得出现与公益宣传内容无关的其它内容或者变相设计、制作商业广告。
（五）户外广告设施所有人（使用人）应当定期检查和维护户外公益广告设施，保证户外公益广告设施完整、美观、整洁、安全。
第十一条市区大型户外广告设施不得空置。
鼓励户外广告设施所有人（使用人）在招租期间发布户外公益广告，户外广告招租内容可以与户外公益广告同时发布，招租画面应当与户外公益广告的画面、内容相协调，不得影响市容，不得使他人产生歧义。
第十二条户外广告设施所有人（使用人）应当充分体现社会责任感，利用自身资源优势，积极创作、发布户外公益广告。
鼓励各类机构、企事业单位、社团组织和个人设计制作户外公益广告，供广告发布媒体择优选用。
户外公益广告作品的著作权归组织或者委托方所有。
第十三条政府鼓励社会资金赞助户外公益广告的设计、制作和发布，但不得以发布户外公益广告名义发布商业广告。
政府设立户外公益广告奖。
市容市政行政主管部门应当会同宣传、工商和规划等部门每年组织评选，对于设计、制作、发布户外公益广告工作成绩突出的单位和个人给予表彰奖励。
第十四条本办法自2009年5月24日起施行。
升级会员 