威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示.docx

威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示.docx

《威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示.docx（14页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示

威海工业新区蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示

内容摘要：

我国各地城镇均出现了城镇经济专业化程度低、人口承载力弱、功能不全、生态环境压力大、城乡发展不协调等诸多问题。

威海工业新区蔄山镇通过加强城镇发展规划、转变执政理念、完善管理体制、创新社会管理机制、加强党建工作、提高社会凝聚力等举措，走出了一条经济高效、环境友好、镇村统筹、社会和谐的民生型城镇化发展新道路。

   关键词：

城镇化，发展模式，经验

   改革开放以来，我国经济持续快速发展，城镇化程度也不断提高，城镇人口占全国人口的比重从1978年的17.92%提高到2010年的49.68%。

城镇化是经济特别是工业经济发展的结果，也是经济持续高速增长的重要推动因素。

但在快速城镇化过程中，各地城镇均出现了城镇经济专业化程度低、人口承载力弱、功能不全、生态环境压力大、城乡发展不协调等诸多问题。

山东省威海市蔄山镇多年来坚持科学发展观，在科学规划基础上，转变执政理念，将改善民生作为施政核心，通过加强城镇管理、完善社会管理机制、加强基层党组织建设和文化建设工作，提升了政府执政能力，提高了社会凝聚力，有效克服了城镇化进程中集聚的诸多问题，实现了经济社会和谐发展，走出了一条经济高效、环境友好、镇村统筹、社会和谐的民生型城镇化发展新道路。

蔄山镇民生型城镇化模式的成功经验，对加快我国城镇化进程、促进经济社会和谐发展具有重要的启示意义。

   一、我国城镇化发展过程中存在的主要问题

   改革开放以来，我国城镇化快速发展，城镇人口占总人口比重从1978年的17.92%提高到2010年的49.68%。

但与世界平均水平和同等发展程度国家相比，我国城镇化程度相对偏低，各地城镇发展过程中普遍存在水平不高、城镇功能不完善、对外辐射能力弱、内部空间布局不合理、生态环境建设滞后、城乡差距大等问题。

（一）我国城镇化发展程度落后于经济发展水平

   按购买力平价计算，2010年我国人均GDP为7535.5国际元，已高于中等收入国家平均水平（6812.68国际元），仍低于中等偏高收入国家水平（10008.99国际元）。

2010年我国城镇人口占总人口比重为49.68%，低于2009年全球平均水平（50.33%），仅略高于2009年中等收入国家的平均水平（48.01%），大幅度低于2009年中等偏高收入国家的城镇化水平（74.9%）。

   考虑到计入城镇常住人口的大量农民工并未真正落户城镇，我国城镇化程度（城镇常住人口占总人口比重）有较大虚高成分。

按户籍登记计算，2009年我国非农业人口占总人口比重为33.77%，比城镇常住人口占比低12.82个百分点，即有17157.2万人是农村户籍人口常住城镇。

受住房和现行社会保障制度制约，这部分农村户籍常住城镇人员有相当数量并未真正融入城镇。

从城镇户籍人口占比看，我国实际城镇化程度远低于与中国人均实际收入大体相当国家55%的平均水平，也大幅度低于2009年中等收入国家48.01%的平均水平。

图11980～2010年中国及全球不同收入国家人均GDP发展状况

图21990～2010年中国及全球不同收入国家城镇人口占比

图31997～2009年我国非农业人口和城镇人口占总人口比重变化情况

（二）我国城镇化以粗放式规模扩张为主，土地利用效率和承载力不断下降

   1990年以来我国城市规模快速扩张，但城市发展粗放，土地利用效率和人口承载力不断下降。

我国城市建成区面积和建设用地面积分别从1990年的12856平方公里和11608.3平方公里扩大到2009年的38107.26平方公里和38726.92平方公里，分别增长2.96倍和3.34倍，同期城镇常住人口规模仅从1990年的30195万人增加到2009年的62186万人，增长1.35倍。

由于城市规模的扩张幅度远大于城镇常住人口规模增加幅度，城市人口密度不断下降，城市建成区面积和建设用地面积的人口承载力分别从1990年的23487.1人/平方公里和26011.6人/平方公里降为2009年的16318.7人/平方公里和16057.6人/平方公里。

与发达国家城市人口密度相比，我国城市人口承载力和土地利用效率偏低。

表11990～2009年我国城市发展状况

指标

1990

1995

2000

2008

2009

建成区面积（平方公里）

12856

19264

22439

36295.3

38107.26

城市建设用地面积（平方公里）

11608.3

22064

22113.7

39140.46

38726.92

城镇常住人口（百万人）

301.950

351.740

459.060

606.670

621.860

常住人口与建成区面积比率（人/平方公里）

23487.1

18258.9

20458.1

16714.8

16318.7

常住人口与建设用地面积比率（人/平方公里）

26011.6

15941.8

20759.1

15499.8

16057.6

   资料来源：

根据2010年《中国统计年鉴》提供数据计算。

   （三）我国城市基础设施建设滞后，功能不完善

   在我国城市规模快速扩张的过程中，城市基础设施也得到较快发展，但部分基础设施建设明显滞后于城市规模扩张。

比较1990年以来的城市市政建设和城市规模扩张数据可以看到，我国城镇化发展过程中城镇居民用水普及率、燃气普及率、集中供热和人均城市园林绿化面积得到大幅度提高，但城市道路建设、公共交通以及生活垃圾与粪便清运发展相对滞后，导致城市交通拥堵、部分区域环境卫生问题严重。

特别是在城乡结合部的城郊地区，受城市快速、无序扩张影响，城区与农村区域犬牙交错，但受城乡二元经济体制制约，城区与乡村基础设施建设分归城区和当地农村负责，乡村基础设施建设大幅度落后于城区，特别是其中的“城中村”，落后的基础设施建设使其成为城市环境卫生和社会治安的死角，不仅影响市容，而且更严重的是可能会对整个城市发展带来很大的威胁。

表21990～2009年我国城市基础设施建设发展状况

指标

1990

1995

2000

2008

2009

用水普及率（%）

48

58.7

63.9

94.73

96.12

燃气普及率（%）

19.1

34.3

45.4

89.55

91.41

集中供热面积（亿平方米）

2.1

6.5

11.1

34.9

38.0

建成区集中供热比率

（平方米/平方公里）

1.6

3.4

4.9

9.6

10.0

年末实有道路长度（万公里）

9.5

13.0

16.0

26.0

26.9

每万人拥有道路长度（公里）

3.1

3.7

3.5

4.3

4.3

城市建成区道路密度

（公里/平方公里）

7.4

6.7

7.1

7.2

7.1

城市排水管道长度（万公里）

5.8

11.0

14.2

31.5

34.4

城市排水管道密度

（公里/平方公里）

4.5

5.7

6.3

8.7

9.0

年末公共交通运营数（万辆）

6.2

13.7

22.6

37.2

37.1

每万人拥有公交车辆（标台）

2.1

3.9

4.9

6.1

6.0

建成区公交车辆密度

（辆/平方公里）

4.8

7.1

10.1

10.2

9.7

城市园林绿地面积（万公顷）

47.5

67.8

86.5

174.7

199.3

人均园林绿地面积（平方米）

15.7

19.3

18.8

28.8

32.1

生活垃圾清运量（万吨）

6767.0

10671.0

11818.9

15437.7

15733.7

粪便清运量（万吨）

2385.0

3066.0

2829.0

2330.7

2141.0

   资料来源：

根据2010年《中国统计年鉴》提供数据计算，人均指标均按城镇常住人口计算。

   （四）城市污染严重，生态环境恶化

   工业化是城镇化的基础，我国大部分城市的快速扩张均是建立在工业快速发展基础上。

由于工业污染和乘用车大量增加带来的生活污染加重，加之治理污染投资相对不足、城市配套设施建设滞后，我国城市污染严重，城市生态环境趋于恶化。

据统计，在全国287个地级以上城市中，2009年工业固体废物综合利用率高于90%的城市只有142个，介于50%到90%之间的城市有104个，有41个城市工业固体废物利用率低于50%。

从城市工业固体废物综合利用率的发展动态看，2003年到2009年期间有64个城市的工业固体废物综合利用率出现不同程度的下降。

2009年全国30个省、市、自治区（无西藏数据）城市生活垃圾无害化处理比率只有71.39%，其中比率超过90%的省市只有北京、浙江、重庆、天津、福建、江苏、山东等7个省市，宁夏、吉林、甘肃、黑龙江4省（自治区）城市生活垃圾的无害化处理比率只有30%到40%，其他19个省市城市生活垃圾无害化处理比率介于40%到87%之间。

从发展动态看，2003年到2009年期间青海、吉林、海南、湖北、甘肃5省城市生活垃圾无害化处理比率出现不同程度下降。

从国际比较看，2008年全球60个主要城市空气总悬浮颗粒物平均水平为38.87微克/立方米，日本、欧美发达国家城市空气总悬浮颗粒物平均水平为23.36微克/立方米，亚洲、拉美等新兴国家城市空气总悬浮颗粒物平均水平为52.75微克/立方米，北京、上海、天津三大城市空气总悬浮颗粒物分别为90微克/立方米、74微克/立方米和124微克/立方米。

2009年我国环境治理较好的省会城市空气可吸入颗粒物平均水平为95.22微克/立方米，远高于亚洲、拉美等新兴国家城市空气总悬浮颗粒物平均水平。

图42008年发达国家主要城市空气总悬浮颗粒物平均水平

   资料来源：

2009年《国际统计年鉴》，中国统计出版社。

图52008年新兴国家主要城市空气总悬浮颗粒物平均水平

   资料来源：

2009年《国际统计年鉴》，中国统计出版社。

图62009年我国直辖市和省会城市空气可吸入颗粒物水平

   资料来源：

2010年《中国统计年鉴》。

   （五）城乡发展差距不断扩大

   我国是典型的城乡二元经济，随着工业化和城镇化的快速发展，我国城乡居民在收入、社会保障、基础设施建设和公共服务水平等方面的差距也不断扩大。

如城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比率从1985年的1.86倍提高到2010年的3.22倍。

城镇居民可享受到基本养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等比较完善的社会保障服务，各种保障基本达到应保尽保的程度；农村居民仅有新型合作医疗、最低生活保障，新型农村养老保险仅在部分地区试点，保障水平与城镇居民存在巨大差距，如在城乡居民收入中，2007年到2010年城镇居民的转移性收入相当于农村居民转移性收入的10.3倍。

农村自我筹资能力弱，政府基础设施建设投资偏重于城市，导致基础设施建设远落后于城市，特别是农村环境卫生投资基本处于空白状态，导致农村面源污染和点污染严重。

   （六）城镇化快速发展过程中集聚了大量社会矛盾

   我国城市的粗放式规模扩张导致城市建设用地逐年增加，在征地、拆迁、旧村与旧城改造过程中，各地均存在有法不依、执法不严、工作方法简单粗暴等问题，造成了一些社会矛盾，征地、拆迁与旧村旧城改造引发的群体事件时有发生，成为重要的社会不稳定根源之一。

   此外，虽然我国很早就提出了“小城镇、大战略”的城镇化发展思路，但实践中各地偏重于发展大中城市，对小城镇发展重视不够，许多小城镇基础设施差、城镇功能弱、城镇建设质量不高的问题日渐突出。

图71985～2010年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比率

   二、蔄山镇民生型城镇化模式的主要特点与成效

   蔄山镇地处山东半岛蓝色经济区的核心区域——威海工业新区，镇域总面积111平方公里，辖65个行政村。

经过三十余年的发展，蔄山镇从一个穷乡僻壤成长为全国著名的小城镇，走出了一条经济高效、环境友好、镇村统筹、社会和谐的民生型城镇化发展新道路，先后被评为全国首批小城镇建设示范镇、试点镇，首届中国投资环境300佳，全国乡镇企业示范区，全国乡镇企业出口创汇管理先进单位，山东省第一个国家卫生镇，全国重点镇，全国千强镇，首批全国环境优美镇，山东省唯一一个全国十大园林镇、中国绿色名镇，还荣获了山东省双文明建设明星镇，齐鲁之星，山东省首批中心镇、小康乡镇、环境优美镇、文明镇和山东十大名镇、山东最具投资价值的地方等荣誉称号。

蔄山镇民生型城镇化模式成功克服了我国城镇化进程中存在的诸多问题，实现了经济社会的可持续和谐发展。

这一模式具有以下六个突出特点：

（一）抓住国内产业发展的重大机遇，打造“高、精、专”产业龙头，为经济社会可持续发展奠定坚实基础

   工业化是城镇化的基础。

改革开放初期，蔄山镇工业基础薄弱，当时全镇仅有几个手工作坊式的镇办小厂。

上世纪80年代中后期，全国乡镇企业进入快速发展期，蔄山镇也确立了“工业立镇、工业兴镇”的发展思路，通过外引内联，发展了一大批中小型企业。

上世纪90年代中期，蔄山镇抓住世界加工工业向中国转移、外向型经济快速发展的历史机遇，率先建立了山东第一条中外合资一条街（中韩路）和全国第一个仿真式韩国工业园，引进了大批韩资企业。

1997年亚洲金融危机之后，经过几年产业结构调整，我国经济进入新的重化工业化阶段，蔄山镇再次抓住国内产业结构升级的历史机遇，借助资本市场和利用外资，培育、引进了一批技术水平高、专业化程度高的行业龙头企业，形成了工具、电子、机械、轻工、通讯、医药、工程塑料等12大行业、110多个系列、1000多个花色品种的新兴工业体系，大幅度提升了经济社会的可持续发展能力。

2010年全镇共有各类企业318家，其中外商投资企业108家，威达机械、威力工具、韩国乐扣塑胶、韩国777金属、韩国基因司电子等5家企业世界同行业排名第一。

2008年国际金融危机发生后，国内经济受到重大冲击，但蔄山镇工业依然保持快速增长，2007年到2010年期间工业企业销售收入从52亿元增加到87亿元、年均增长18.7%。

2011年1～5月份，全镇完成工业主营业务收入46.9亿元，同比增长18.1%；完成外贸进出口额1.1亿美元，同比增长25.4%；实现两税税收1亿元，同比增长54%；完成财政总收入1.32亿元，同比增长17%。

（二）大力发展第三产业，创造充分就业机会

   第三产业包括生产性服务业和生活服务业，工业发展需要生产性服务业同步发展，也需要生活服务业同步发展以提供全方位的配套服务。

第三产业也是解决低技能劳动力就业的主要渠道。

蔄山镇在大力发展工业的同时，也着力发展生产性服务业和生活服务业，在配套服务工业发展的同时，创造了大量就业机会，不仅解决了当地农村富余劳动力就业问题，也吸纳大量外来人员就业。

目前，蔄山镇已建立了比较完善的人流、物流、资金流、信息流和商流服务体系，商贸、餐饮、娱乐、交通、通讯等第三产业的繁荣发展，已拥有各类商铺1000多家，从业人员7000多人。

工业和服务业同步发展创造了大量就业机会，全镇青壮年劳力几乎都在镇区务工经商，外来打工人员达到2万多人。

   （三）不断加强基础设施建设，全面完善、提升城镇功能

   城镇是经济社会发展的重要载体，城镇的活力及其可持续发展能力不仅取决于工业和服务业的发展水平与发展能力，更取决于基础设施的配套水平。

我国许多小城镇在一度繁荣之后趋于破败，重要原因之一是基础设施建设投入不足。

蔄山镇在大力发展工业和服务业的同时，一直比较注重基础设施建设投入，近年来累计投入20多亿元全面加强基础设施建设，实施了30多项大型工程，使城镇功能日益完善。

其中在道路工程建设方面，已形成了十一纵十三横的道路交通网，道路总长167公里，总硬化面积270万平方米，主干道宽度均在30米以上，道路配套设施完善。

在水电工程方面，投资3亿元建设了威海净水厂，为整个威海地区供水，日供水量达到20万立方米，全部经过机械净化达到了国家饮用水标准；投资9000万元、铺设地下主管网及分支管网56公里，建成统一排污工程，镇区年内将实现真正意义的雨污分流。

投资5000万元建成110千伏变电站，完善整个镇区供电网络。

在气暖工程方面，投资1.1亿元进行了供暖工程建设，铺设地下主管道18公里、支管网40公里，服务面积达70万平方米，将镇区全部纳入供暖范围；投资8000万元、铺设地下长输管线42公里、中低压管网56公里，进行供气工程建设，日可输送天然气30万立方米，可满足1.2万户居民燃气需要。

在校园工程建设方面，2010年投资1.2亿元开工建设容纳学生6000人的威海市最大镇属中心学校，解决了当地居民和外来务工子女就学问题；建设了威海全日制综合性外国语进修学院，为企业发展培育后备人才。

此外，还引资2亿元打造蔄山文化商贸中心、引资3000万元建设农贸产品交易中心，进一步提升蔄山镇的商务服务水平和服务质量。

   （四）高度重视环境保护，创建宜居园林城镇

   威海市是全国著名的滨海旅游城市，环境优美，气候宜人。

地处威海工业新区的蔄山镇以工业起家，在保持工业快速发展的同时，需要维护威海市优美、宜人的自然环境，节能减排的压力远大于其他城镇。

蔄山镇党委、政府一直将节能减排、保护自然环境放在经济社会发展的首位，通过加快产业结构调整、加强技术创新、加大环境治理投入，使工业废水排放达标率、工业废气处理率、工业固体废物综合治理率、镇区生活垃圾无害化处理率全部达到100%。

   在工业与城镇生活做到零污染与零排放的同时，为提升城镇品位、优化人居环境，近年来蔄山镇党委、政府在全镇区域内实施了“绿化、亮化、净化”美化工程，投资3600万元对镇域内山马河和高格河进行整治，新增绿化面积13.6万平方米，形成水面17万平方米，两河流域也成为环绕镇区的立体景观带；投资3400万元对28个村进行环境综合整治，基本清除了被治理村庄的农村面源污染问题；投资1200万元铺设人行道彩板20万平方米、植树6万多株、新上高杆路灯灯箱2000余盏，对镇域道路进行亮化美化。

全镇环境保护建设基本实现了“城在绿中，人在画中”的建设目标，全镇拥有林地11065亩，草地3722亩，山岚3600亩，全镇林木覆盖率达46%，人均绿地面积37.99平方米。

   人居环境的高质量和城镇品位的全面提升，使蔄山镇成为全国著名的“宜居、宜业”小城镇，2008年蔄山镇从全国2万多个乡镇中脱颖而出，被评为全国十大园林镇之一。

   （五）创建村企合作新模式，在旧村改造中实现多方共赢

   在我国城镇化进程中，“城中村”和“旧村”改造涉及多方面利益，是社会矛盾的焦点和群体事件的突发点。

蔄山镇通过创建村企合作模式，成功化解了旧村改造过程中的多方面矛盾，实现了村民、企业和政府多方共赢。

2009年以来，镇政府积极引导龙头企业在农村城镇化建设中争当“龙头”，在南刘章村和东道头村旧村改造中分别引入当地龙头企业威达集团和万发房地产企业集团，通过旧村和企业合作共同完成旧村改造。

龙头企业参与旧村改造，极大的保障了村民的合法权益，解决他们的后顾之忧。

比如在南刘章村改造过程中，威达集团一期工程投资9000万元建设了11栋住宅楼和1所幼儿园，总建筑面积达33820平方米；南刘章村村民在得到威海市规定的拆迁补偿后，就业问题、社会保障问题均得到妥善解决，南刘章村已先后有200多人进入威达集团公司工作，人均年收入达到4万元，村里还为村民统一办理养老保险，每人每年发放粮油补贴和养老金4400多元，确保村民生活无忧，真正实现了农民得实惠、企业得市场、发展得空间、政府得民心的多方共赢结果。

   （六）加大新农村建设投入，实现镇村一体化协同发展

   缩小城乡发展差距、实现城乡一体化协同发展，是我国经济社会发展的战略目标。

近年来我国城乡发展差距也不断扩大，特别是城乡基础设施建设和公共服务差距日益突出。

缩小城乡发展差距，不仅仅是缩小城乡收入差距，更重要的是缩小城乡基础设施建设和公共服务差距。

2008年以来，在威海市政府的统一部署与支持下，蔄山镇以农村环境综合整治为切入点，全面推行镇村一体化建设，加大对农村建设投入力度，彻底改变了农村“脏乱差”的村容村貌和生活环境，使农村居民生活质量得到质的提升。

2008年到2011年，蔄山镇先后投资3400万元对东马格、西床等28个村进行整治，共清理“三大堆”（草堆、粪堆、垃圾堆）11700堆，拆除禽畜圈及各类违章建筑6000处，平整道路11万平米，硬化主、次街道43万平方米，浆砌水渠10万余米，安装路灯400余盏，栽植各类绿化苗木7万多棵，达到了“四季常青、三季有花、秋季有果、绿荫覆盖、鸟语花香”的目标，2012年将完成全部65个村的环境综合整治工作。

农村环境综合整治不仅整治了农村“脏乱差”问题，生活环境的改善也改变了村民的精神面貌，邻里关系更为和谐，群众满意度大幅度提高，社会凝聚力大幅度提升。

   三、蔄山镇民生型城镇化模式的经验与启示

   蔄山镇是威海市经济发达的城镇，但不是全国最富裕的城镇，2010年农村居民人均纯收入10575元，低于北京市、天津市、上海市等地市农村居民人均收入水平，在全国排名仅仅处于中上水平。

蔄山镇能够晋身全国十大园林镇，将整个城镇建设成经济高效、环境友好、镇村统筹、社会和谐的新型小城镇，是蔄山人长期奋斗的结果，但关键在于地方政府能够长期坚持科学发展观，以科学规划引领城镇化，树立并坚持以改善民生为核心的执政理念，其成功经验对其他地区小城镇建设具有重要借鉴意义。

（一）坚持科学发展观，以科学规划引领城镇化

   科学的规划是城镇有序健康发展的灵魂。

与全国城镇发展的历史类似，蔄山镇在发展初期的上世纪80年代没有城镇规划，城镇建设处于自由膨胀状态，但蔄山镇很早就认识到城镇自由扩张的危害，从上世纪90年代起开始进行城镇发展规划，此后根据外部发展环境的改变和不同发展阶段的需要，多次对城镇总体规划进行优化、升级，逐步确立了“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的镇区规划、建设与管理原则。

科学的规划为蔄山镇城镇化的规范发展提供了制度保障。

   上世纪90年代蔄山镇就聘请山东省规划设计院对城镇发展进行了总体规划和设计，确立了蔄山镇建设现代化小城镇的蓝图，镇驻地近期总规划面积6.9平方公里，远期控制在20平方公里。

2001年，原文登市北郊镇并入蔄山镇，区划调整后又聘请上海同济大学对镇区重新进行详细规划。

2003年，根据形势发展需要，再次聘请山东城镇规划建筑设计院编制了《蔄山镇总体规划（2004～2020）》和《蔄山镇（2004～2020）环境规划》，聘请山东省城乡规划院编制了《蔄山镇控制性详细规划》，使镇区规划面积达10平方公里。

2008年，蔄山镇划入威海工业新区，规划面积由原来的10平方公里扩展到39平方公里，建成区面积由原来的4平方公里扩展到14平方公里。

2011年，围绕拓宽城镇发展空间、构筑现代化小城镇框架的发展思路，蔄山镇以完善城镇功能、提升城镇品味、构建和谐舒适人居环境为目标，聘请同济大学对镇域总体规划进行了新一轮修编。

持续不断的规划修编，有力促进了蔄山经济社会的科学规范发展，推动着蔄山城镇建设不断向更高层次迈进。

（二）树立和坚持以改善民生为核心的执政理念

   改革开放以来，我国经济持续高速增长，地方政府在这一发展过程中居功至伟。

但许多地方政府过于偏重GDP和经济增长，对环境保护和民生问题重视不够，导致经济社会发展不协调。

蔄山镇在实现经济持续快速发展的同时，能够保持住优美、宜人的生态环境，较好地处理民生问题，关键在于地方政府