中土油气类资源的立法比较.docx

中土油气类资源的立法比较.docx

《中土油气类资源的立法比较.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中土油气类资源的立法比较.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

中土油气类资源的立法比较

中土油气类资源的立法比较——对我国石油法制定的启示

袁华江

2012-02-1709:

49:

36　　　来源：

《西安石油大学学报（社会科学版）》2010年第3期

（北京市博圣律师事务所，北京100020）

　　摘　要：

土库曼斯坦政府于2008年对2005年版的《碳氢化合物资源法》进行了修订，并于2008年正式生效。

目前中国在石油、天然气对外合作领域无专门立法，只有国务院的两个行政法规：

《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，“二条例”已不适应不断发展变化的油气开发形势，中国油气资源立法工作亟待加强。

考查土库曼斯坦新版《碳氢化合物资源法》的主要新规定，结合中国现行油气资源法规，在碳氢类资源适用范围、投资准入、勘探期补偿、环境保护、投资保险等方面进行对比，提出了土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》对中国当前石油、天然气立法的主要启示。

　　关键词：

土库曼斯坦；碳氢化合物；资源法；中国；油气立法；比较；启示

　　中图分类号：

D912.29　　文献标识码：

A　　文章编号：

1008-5645（2010）03-0044-06　

　　作者简介：

袁华江（1972-），男，重庆市人，北京市博圣律师事务所律师，研究方向：

矿业投资法律。

　　0　引　言

　　2006年土库曼斯坦政府通过决议，批准向土库曼斯坦里海大陆架共32个区块发放勘探开发许可证。

为适应新情况并与国际立法一致，2008年土库曼斯坦政府对2005年版的《碳氢化合物资源法》进行了修订，并于2008年8月20日正式生效。

本文结合土库曼斯坦新版《碳氢化合物资源法》的主要规定，就中国、土库曼斯坦两国油气类资源立法进行对比，并提出土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》对中国当前石油、天然气立法的一些启示。

　　1　中土碳氢类资源适用范围对比

　　1.1　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》的适用范围

　　土库曼斯坦是中亚地区重要的天然气生产国，天然气储量排全球第11位，近年来产量增大，但因该国无出海口且管道能力不足，使其出口受限，因此通过立法引导本国包括天然气资源在内的碳氢化合物投资显得十分重要。

这也是土库曼斯坦仅时隔两年就对2005年制定的《碳氢化合物资源法》进行修订的重要原因之一。

　　土库曼斯坦2008年修订、生效的新《碳氢化合物资源法》开篇就明确了该部法律的适用范围：

包括土库曼斯坦所属里海区域勘探、开采碳氢化合物资源以及实施其他石油工程所发生的关系，规定了惠及后代的合理利用碳氢化合物资源和保护土库曼斯坦自然财富的法律原则。

《碳氢化合物资源法》第1条第18款明确规定，天然气包括石油原料伴生气、非伴生气；第27款明确规定，原油包括天然气抽提馏分和液态凝析油。

2008年修订后的新法进一步规定碳氢化合物资源包括原油、天然气以及与之共生或开采的其他组分。

土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》将其伴生类碳氢水合物类等资源一并纳入到其调整范围。

　　1.2　中国碳氢类资源相关法规适用范围

　　目前，中国在石油、天然气对外合作领域无专门立法，只有国务院的两个行政法规：

《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（以下简称“二条例”）。

“二条例”均指出，适用的资源为石油和天然气，其他碳氢类资源尚无统一法律专门规范。

　　中国在2007年的《外商投资产业指导目录》中明确规定：

石油、天然气的风险勘探开发（限于合资、合作），低渗透油气藏（田）的开发（限于合资、合作），海底可燃冰勘探开发（限于合作）属于鼓励类外商投资项目。

但在实际勘探开发中，目前鲜有外资进入新型能源领域。

“二条例”虽经修改，但仍仅限于石油和天然气领域的前期外资风险勘探与后期合作开发模式。

但中国碳氢类资源的开发实践已经走到立法之前。

2008-2009年，由青海煤炭地质105勘探队、中国地质科学矿产资源研究所等共同合作承担的《青藏高原冻土带天然气水合物调查评价》项目，在青海省祁连山南缘永久冻土带成功钻获天然气水合物实物样品，使中国成为世界上第一个在中低纬度冻土区发现天然气水合物的国家，也是继加拿大、美国之后，第三个在陆域通过钻探获得天然气水合物样品的国家。

[1]（P38-40）因此，建议国家相关部门在进行石油和天然气行业立法论证时，充分考虑当前能源领域的新形势，将“二条例”缺失的内容补充到未来的新法中，做到法律与国务院行政法规之间的和谐统一，使新型资源及时得到法律的保护与规范。

　　2　中土碳氢类资源投资准入对比及启示

　　2.1　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》投资准入相关规定

　　土库曼斯坦2008年修订、生效的《碳氢化合物资源法》规定：

“碳氢化合物资源的勘探、开发不仅适用于本国企业，也适用于国外企业，甚至外国自然人也可以进行此类资源的投资（但须在土设立私有企业）。

”新法统一了国内外主体在土库曼斯坦投资碳氢类资源的投资准入标准，集中反映了土库曼斯坦政府希望解决油气出口问题的愿望。

　　新法规定：

外国投资者所分得的碳氢资源产品在出口时，可以免去全部关税和法定费用，但出口管道资源所有权归土库曼斯坦政府所有。

新法还规定，碳氢资源投资的分包人在出口其分得的碳氢资源产品时可免除关税，具有法人资格的分包人只需缴纳所得税。

新法还规定，一旦土库曼斯坦政府与投资者签署合同，确定了投资者的所得税税率，无论土库曼斯坦今后的税率如何变化，投资者的所得税税率在合同期内保持不变。

　　2.2　中国碳氢类资源投资准入规定

　　当前，中国国务院颁布的“二条例”对石油、天然气类矿产资源的投资准入规定有两大基本特点：

首先，行政法规明确规定了中方投资者的范围。

《对外合作开采陆上石油资源条例》第7条、《对外合作开采海洋石油资源条例》第6条分别确定了中国石油天然气总公司与中国海洋石油总公司作为实际负责我国石油合作的全能管理机构。

《对外合作开采陆上石油资源条例》第7条明确地确立了中国石油天然气总公司拥有的职能是专营权；《对外合作开采海洋石油资源条例》第6条则委以中国海洋石油总公司“全面负责”的权利。

在上述体制下，中国国内实际仅有四家国有公司（中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司、陕西延长石油（集团）有限责任公司）拥有碳氢资源的勘探、开发和对外合作资质，其他投资主体则被拒之门外。

其次，在“二条例”背景下，石油、天然气类矿产资源的勘探许可证实行一级管理，由国土资源部颁发，而符合申请条件的投资主体有限。

石油、天然气等碳氢类资源属于国家重要资源，但它的开发也不能脱离市场经济的要求而孤立存在。

世界主要碳氢类资源国大多对该领域资源的开发实行了许可证制度，国内外主体均可合法参与。

尽管石油、天然气等碳氢类资源成矿环境复杂，需要较高的资金和技术投入，但无论在何种地质情况，规定由四家国有公司投资勘探开发不仅不符合矿业投资的市场要求，而且也违背了市场经济竞争机制的要求。

　　2.3　在碳氢类资源领域国际投资合作模式的对比和启示

　　当前石油天然气领域的国际投资合作与开发已经形成四大模式：

一是类似于土库曼斯坦新法规定的许可证制度；二是合资合作经营模式，这种模式当前在中国广泛运用；三是产品分成合同模式；四是服务承包合同方式（合同制方式）。

[2]（P60-61）合同制方式又包括两类：

（1）风险合同：

资源国拥有资源主权和土地所有权，有勘探和生产的经营管理权；外国石油公司只提供勘探资金、技术、承担勘探风险，不掌握产品的分配权，报酬由资源国支付。

在发现有商业价值的产出后，资源国支付给外国石油公司所发生的勘探风险费及报酬，如果没有任何发现，亏损由外国公司自负。

此方式在海上石油勘探被普遍采用。

（2）作业承包合同系非风险服务合同，是为某项作业或工程实施难度较大时采用的一种方式。

例如，对某一海域进行地球物理勘探；为了保持油田产量，在需要解决一些关键性技术问题的时侯，例如钻井、铺设油管、设计开发方案、建设平台、资料分析处理、技术人员的培训等，多采用这种方式。

按照这种方式，外国公司只提供技术劳务，不承担任何风险，只要完成合同规定的义务就获得一定报酬，当然一般需要缴纳法人税。

　　近年来，服务承包合同方式正在被资源国大量采用。

2009年6月，伊拉克政府宣布：

中国石油天然气集团公司和英国BP公司中标伊拉克的鲁迈拉油田的作业权。

在该项目中，伊政府与外方签订的合作模式正是“服务承包合同”。

对东道国而言，这种模式不仅可以控制资源，而且可以较低成本引进外国公司的投资、技术和管理经验。

在许可证准入制的背景下，土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》第21条规定了包括风险服务合同在内的四种合作模式。

目前，中国已经启动石油天然气的立法论证，笔者建议应充分考虑多种国际投资合作模式的综合运用，借鉴国际成功经验，鼓励多元投资主体对碳氢类资源的勘探开发。

　　3　关于勘探期补偿的对比及启示

　　土库曼斯坦的《碳氢化合物资源法》第25条第3款规定：

“如果（投资者）在勘探许可证的有效期或者其延长后的有效期过期后，仍然没有发现工业油气田，那么承包人（投资者）无权获得损耗补偿，同时勘探许可证有效期和合同随之终止。

”这一规定体现了矿业资本领域的国际惯例。

矿产资源的商品属性，不仅体现在人为的法制层面，其价值更多地体现在地质勘探主体的物化劳动和耗费构成，其市场定价不同于普通商品的定价方法。

如果勘探的劳动成本和资金投入过大，而矿产资源的储量和工业品位达不到预期，加之交通、地理位置的限制，那么矿产资源的开发将得不偿失。

　　我国“二条例”均是采取中外合作方式开采油气资源，《对外合作开采陆上石油资源条例》第13条、《对外合作开采海洋石油资源条例》第8条都明确要求合作开采得以实质性开展具有一个前提条件：

外资方必须承担前期全部勘探风险；唯发现商业性油（气）田后，才能与中方实质性地开展合作。

在这一规定下，外国企业须发现具有商业开发价值的油气田后，才能进行中外合作开发，外方才能回收投资、取得前期独资风险勘探的补偿和应有收益。

补偿如果不能以勘探获得成果为前提，则不符合“无成果，无勘探补偿”的国际矿业投资惯例和公平原则。

在这方面，中国可以借鉴土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》规定的勘探补偿原则，在立法中确立“无成果，无勘探补偿”制度。

　　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》规定获得勘探许可证只能进行勘探，在取得勘探成果后需另行申请采矿许可证。

这与其无成果、无勘探补偿的原则是一致的。

中国《矿产资源法》规定，勘探权人有权优先取得勘探区域所探明资源的采矿权。

这实际上间接地明确了优先权的取得必须建立在完成法定最低勘探投入，并实际取得勘探成果的基础之上，否则优先权就无从谈起，这也是无成果、无补偿原则的间接体现。

　　4　关于环境保护相关规定对比及启示

　　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》第23条第1款规定：

“有关石油工程的环境保护、矿产保护以及涉及居民安全和健康的条款由委员会与有关职能部门协商确定。

”第33条规定了投资者必须严守环保与资源安全义务，确保居民的生活不受勘探开采影响，不得污染河流、湖泊、灌溉、海洋，并负有清除和解释义务。

第八章用了整章的篇幅规定了生态投资的法律要求：

投资者在工程实施过程中违反土库曼斯坦国家的法律，包括资源保护、环境保护和劳动安全等方面的法律，将暂停其许可证效力，直至终止。

虽然2008年新法规定的许可证总有效期比2005年的法律多了10年，但新法的规定对违反生态法律而被暂停许可证效力的期间仍要计算在有效期之内。

　　中国政府部门曾发布系列维护生态采矿的部门规章，但缺乏法律层级的规定。

2009年3月，《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》①对中国生效。

航行于中国沿海水域的1000总吨以上的船舶，均须办理强制性油污保险。

国际航行油船属于适用船舶，海上采油运用专用船舶运输将必须遵循公约的规定。

　　与国际环保形势接轨是中国立法应选择的价值取向。

适度运用法律措施干预矿业环保，维护生态采矿是世界主要资源国家普遍运用的方式。

国务院颁布的“二条例”均只在第22条进行了禁止性表述，无任何违反条例或其他环保法律规定后的法律责任规定，也没有明确民事经济责任。

从立法层面审视，条例原本可以指引适用环境污染赔偿法律法规，但“二条例”虽经过两次修订，却仍没有指引性规定。

根据中国《合同法》规定，判定合同效力的法律依据只能是法律和行政法规。

因此，在中国石油天然气立法中，将这些散见于若干行政规范性文件的环保规定统一纳入法律中是一件迫在眉睫的任务。

　　5　关于投资保险相关规定对比和启示

　　5.1　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》关于投资保险的规定

　　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》第55条明确规定：

承包人在实施石油工程时有义务办理和续签下列保险：

（1）承包人用于或者将用于石油工程的设施、设备、建筑物和其他财产的财产“综合”险；

（2）碳氢化合物资源及其伴生产物在由承包人转交给委员会（属于委员会的产品份额）或其他主体之前的资源意外损失险；（3）预防和消除合同区域内外的水、空气、地表、地下和深层土壤等环境污染的治污投资险；（4）针对石油工程的实施直接或间接导致财产损失和人员伤亡（包括第三方）的“全责”险；（5）在合同区域内因钻井事故导致的钻井控制和二次钻井的钻井控制险；（6）应约参与石油工程作业的承包人合作伙伴及其他人的“人身意外伤害”险；（7）土库曼斯坦法律规定的强制险；（8）承包人依据石油工程国际惯例需办理的其他保险。

　　外国企业赴东道国进行资源勘查开采投资，在合资合作经营期满后，东道国法律一般都规定外国投资者有权先行回收投资，但合作期间的固定资产在许可证期满后都归东道国或其指定公司所有（常为国有公司）。

因此在外国资本进行投资期间，运用保险工具不仅可以维护本国利益，还可以增加本国保险行业的市场份额与保险收入。

土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》关于保险的规定不仅惠及投资者，也对合作期满本国接受资产提供了一定的金融保障。

　　5.2　中国油气投资保险相关规定及启示

　　从国际金融与投资的惯例看，本国投保原则通常限于在本国有住所的法人或其他组织。

土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》一方面规定外国自然人可以投资；另一方面又规定外国自然人必须在土库曼斯坦设立私有企业。

　　中国《外资企业法》第16条虽然也规定了：

外资企业的各项保险应向中国境内的保险公司投保。

但国务院“二条例”在规定只有四家国有公司准入的同时，又规定了唯一的投资模式——合作投资。

因此，在我国陆上和海洋油气勘探开采不适用《外资企业法》第16条，因该法第2条规定：

本法所称外资企业是指依照中国有关法律在中国境内设立的全部资本由外国投资者投资的企业，不包括外国的企业和其他经济组织在中国境内的分支机构。

即该法只适用于外资全资企业。

　　中国现行油气合作开采面临的一个现实问题是：

中外石油合作项目一般由中方石油公司与境外机构签订《陆上石油合作开采合同》，并报商务部批准，商务部对石油合作项目下发批复文件（批准证书）。

证书批准的是双方签订的“石油合同”，非中外合作企业设立审批[3]，这使实际的合作开采不具有原本应当具备的组织结构、投资总额、工商注册等中外合作企业的基本要件（下称：

中外石油合作项目模式）。

更重要的是，我国《中外合作经营企业法》也无针对石油合作项目管理的专项具体规定。

　　上述合作开采无法人机构，矿产开发也未办理营业执照，这种松散的模式也不是我国法律规定的“其他组织”。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条对“其他组织”进行了界定，“其他组织”应当具备以下法律特征：

依法设立，具有合法性；拥有一定的财产和经费。

财产或经费是“其他组织”开展活动的物质基础，使其具有相对稳定性，能以此承担责任；经登记并领取营业执照或社会团体登记证；有自己的名称、组织机构和场所；具有诉讼主体资格。

　　中外石油合作项目模式在“二条例”背景下产生和得以实践运用，却在强制保险方面规避了法律的要求。

根据中国《民事诉讼法》：

在中国境内履行的中外合资经营企业合同、中外合作经营企业合同、中外合作勘探开发自然资源合同的当事人不能选择其他国家或地区的法律，只能适用中国法律。

《中外合作经营企业法》第18条规定：

合作企业的各项保险应当向中国境内的保险机构投保。

2009年新修订的《保险法》第7条规定：

在中华人民共和国境内的法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内的保险公司投保。

如果在油气的合作开采中，外方不设立合作企业，而采取上述非法人、非组织机构的项目方式进行投资，就无从要求外方遵循中国的《保险法》、《中外合作经营企业法》。

此外，国务院“二条例”未明确规定外方合作者须对合作期间的资产担负投保的义务，但却规定了外方资产在外方投资得到补偿后归属中方，与土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》相比，中国的立法显然已经滞后。

因此，在鼓励外商投资油气矿产的同时，应借鉴国际直接投资中的保险保障措施，在中国碳氢资源立法中明确规定外方无论以何种形式与中方合作，均须担负投保的义务。

　　6　中土碳氢类资源法规的一个共同点及启示

　　土库曼斯坦《碳氢化合物资源法》第54条第2款规定：

承包人按合同实施工程时所获得的地质、地球物理、地球化学、生态等信息及其注解信息和由此衍生的数据，有关油气储量的资料和岩石、矿石样品，包括岩心和地层液体样品，全都属于土库曼斯坦政府内阁所有。

这些信息不包括承包人的财产所有权和商业秘密。

中国国务院颁布的“二条例”则分别在第21条、第24条作了相同规定。

　　中国立法机关在考虑碳氢化合物类资源立法时，应利用合资合作建立东道国地质资料，并利用管理系统查询，这也是当今地质知识产权的国际惯例。

目前中国的矿业权二级市场已经充分重视实物地质资料的检验，发挥实物地质资料信息资源的服务作用必须借助于立法支持。

地质学家张炳熹教授在《地质工作中的生产和科研》（1994年）一文中对地质勘查的性质进行了科学总结：

“地质工作本身是科学研究性质的，但它当前有大量的为生产任务服务的工作，因而也具有生产性。

在市场经济逐步发展的条件下，生产性任务无疑地要大大增加，……只有加强研究，才能在竞争中立于不败之地。

”[4]（P3）。

　　地质勘查活动本质上是一种智力劳动成果的生产活动，地勘成果是人类智力活动的成果。

中国石油天然气立法应确立地质资料在中外投资合作中的归属，与国际惯例接轨。

　　[参考文献]

　　[1]　顾问君.可燃冰：

人类的福音还是禁果?

[J].观察与思考，2009，（22）.

　　[2]　王革.对外合作开采海洋石油资源的法律问题[J].政法论坛，1983，

（1）.

　　[3]　国家外汇管理局辽宁省分局课题组.如何解决资源型城市中外石油合作项目外汇管理问题[N].金融时报，2008-07-28.

　　[4]　张炳熹.地质工作中的生产与科研[J].中国地质，1994，（8）.

　　（责任编辑　张亘稼）

　　注释：

　　①关于国际海事组织《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》生效的公告中，公约第7条不适用于中国内河航行船舶；暂不适用于香港特区。

TheComparisonofLegislationsontheOil-GasResourcebetweenChinaandTurkmenistan—EnlightenmentontheEstablishmentofOurNationalPetroleumLaw

YUANHuajiang

（BeijingBoshengLawFirm，Beijing，100020，China）

　　Abstract：

Turkmenistangovernmentrevisedthe2005version"LawofHydrocarbonsResources"in2008，whichformallycameineffectin2008.However，Chinahasnospecificlawsatpresentinthefieldsofcooperatingwithforeignersexcepttwoadministrativeregulations：

"RegulationsontheChinese-ForeignCooperationinExploitingContinentalPetroleumResources"and"RegulationsontheChinese-ForeignCooperationinExploitingOffshorePetroleumResources".Bothregulationshavebeenunabletoadapttotheconstantlychangingsituationofoil-gasexploitation，soitisnecessarytostrengthenthelegislationofChineseoil-gasresources.WiththeexaminationofTurkmenistans'newversionof"LawofHydrocarbonsResources"，combinedwithChinesepresentregulationsofoil-gasresources，thecomparisonhasbeenconductedfromtheaspectsliketheappliedscopeofhydrocarbonresources，investmentaccesssystem，compensationofexploitingperiod，environmentprotection，investmentinsuranceandsoon.Atlas，titispresentedthatTurkmenistans'"LawofHydrocarbonsResources"hassomekeyenlightenmentsonthelegislationofChinapetroleumandnaturalgasatpresent.

　　Keywords：

Turkmenistan；hydrocarbon；lawofresources；China；legislationofoilandgas；compari-son；enlightenment