关于首封法院优先债权法院轮候查封法院在执行阶段处置及分配财产规定的解读.docx
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关于首封法院优先债权法院轮候查封法院在执行阶段处置及分配财产规定的解读
关于首封法院、优先债权法院、轮候查封法院在执行阶段处置及分配财产规定的解读
一、首封法院、优先债权法院、轮候法院间关于查封财产处置权的协调
一般而言，首先采取财产保全措施的法院（下称“首封法院”）将首先进入执行程序。
但当优先债权法院、轮候查封法院（已进入执行的轮候查封法院下称“轮候法院”）亦在首封法院进入执行程序前后陆续进入执行程序时，为保障执行顺利进行，同时适当平衡首封债权的首封利益，《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复（2015）》（下称“《批复》”）、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定（2016）》（下称“《保全规定》”）分别规定了首封法院向优先债权法院或轮候法院移送查封财产处置权的不同情况。
（一）首封法院与优先债权执行法院间关于查封财产处置权的协调
当查封的财产为非争议标的时，若首封法院率先取得生效法律文书，则该法院作为首封法院直接进入执行程序。
在此种情况下，若首封法院一直不对查封财产做出处理，根据《批复》第一条的规定，在执行过程中，首先查封之日起已超过60日的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
这里存在两个问题，即《批复》对该条的适用设立了一个前提，需在“执行过程中”探讨移送的问题，那么，对该条规定中60日期间应当自保全查封时起算，还是自保全查封转为执行查封时起算？
如果首封法院一直未取得生效法律文书且未进入执行程序，优先债权执行法院是否仍有权依据《批复》请求查封财产移送执行？
对于第一个问题，首先，最高人民法院在之后公布的《保全规定》中确立了查封期间连续计算的原则。
《保全规定》第十七条规定，“诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。
自动转为诉讼、仲裁中的保全措施或者执行中的查封、扣押、冻结措施的，期限连续计算”。
其次，在中国工商银行股份有限公司海口新华支行申请执行案执行协调一案中，最高人民法院在适用《批复》进行查封财产移送执行协调时，也明确了“首先查封包括诉讼保全过程中的查封”。
1因此，此处关于“执行过程中”的表述可以做以下解读，即：
首封法院与优先债权法院均已进入执行程序，查封财产处置权的移送需在执行过程中进行。
但是，对“执行过程中”的上述解读引发接下来的第二个问题。
实际上，《批复》不直接调整未进入执行程序的首封法院与已进入执行程序的优先债权法院之间关于移送执行的问题，笔者认为，未做规定的一个重要原因在于：
此时首封法院因未取得生效法律文书或未进入执行程序，无权对查封财产直接做出处理，因此也就没有讨论处置权转移的前提。
但是，实践中如果首封法院在查封财产后的60天内甚至更久的时间内一直未进入执行，那么如何保障已经进入执行程序的优先债权人的权利？
在《批复》出台后，最高人民法院执行局负责人曾对此做出进一步说明，其认为“当优先债权执行法院商请移送时，如果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送。
”2
笔者认为，以上解释与《批复》中的关于移送的基本思路是一致的，即当首封法院进入执行时优先债权执行法院在一定条件下得以商请查封财产的移送执行，那么当首封法院尚未进入执行程序时，则更应当赋予优先债权执行法院请求处置查封财产的权利；同时，由于首封法院对应债权尚未进入执行程序，因此亦无需受到《批复》关于60天的期限的限制。
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（二）首封法院与已进入执行程序的轮候法院间关于查封财产处置权的协调
关于首封法院与轮候法院查封财产处置权的协调主要见于《保全规定》第二十一条，即“保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。
”
上述规定协调了未进入执行程序的首封法院（即保全法院）与轮候法院间的处置权。
但当首封法院已进入执行程序时，笔者认为轮候法院无权商请移送执行。
首先，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（下称“《民诉法解释》”）、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》及《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》相关规定，首先查封法院取得处分查封财产的权利，而轮候期间不产生查封效力，轮候法院一般无权对该财产直接进行处分。
根据上述规定，在首封法院与轮候法院均进入执行程序的情况下，无论首封法院是否积极地采取拍卖、变卖等措施，此时轮候法院对查封财产都是无权进行处分的，因此也就没有必要进一步讨论处置权移送的问题，而此时若参照《保全规定》进行移送，则容易使进入执行程序的首封法院的处置权得不到充分保障。
其次，从该《保全规定》相关条文变化也可看出，最高人民法院正式发布的《保全规定》亦未明确赋予轮候法院商请移送的权利。
《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定（征求意见稿）》（下称“《规定（征求意见稿）》”）4第十八条中，轮候法院商请移送执行的条件为：
首先采取保全措施的法院消极执行，超过三个月未处分的，或债权人无正当理由，超过三个月未申请人民强制执行的；而在正式发布的《保全规定》第二十一条中，轮候法院商请移送执行的条件变为：
保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的。
可以看出，正式文稿中关于“保全法院”的表述取代了征求意见稿中“首先采取保全措施的法院”的表述，而“采取措施后一年未处分”的表述亦取代了“法院消极执行”的表述，以上修改明确排除了被商请移送法院包括进入执行阶段的首封法院的情况。
然而，在适用《保全规定》第二十一条的情况下，由于实践中很多法院都无法自采取保全措施后1年内做出生效裁决，此时首封债权的首封利益又该如何保障？
笔者认为，因轮候法院优先于首封法院进入执行程序，因此《保全规定》第二十一条主要鼓励债权人积极申请执行并保障优先进入执行程序法院的处置权，而对于首封债权的首封利益，则在最终分配执行财产时予以考虑。
二、财产分配过程中对首封法院、优先债权法院、轮候法院清偿顺序的协调
（一）当被执行人财产足以清偿时，在处置权移送情况下对首封债权的保护
根据《批复》及《保全规定》，由于首封法院未能率先进入执行程序或消极执行，财产处置权发生以下转移：
一是从首封法院（无论是否已进入执行程序）转移至优先债权法院（已进入执行程序），二是从首封法院（尚未进入执行程序）转移至轮候法院（已进入执行程序）。
在第一种情况下，《批复》第三条第3款规定，“首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。
”因此，虽然优先债权法院处置了查封财产，但清偿时亦应按照清偿顺位为首封法院预留份额，以保障首封债权的利益。
然而，对于第二种情况，《保全规定》中并没有要求轮候法院为首封法院预留份额。
参考《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）（1998）》（下称“《执行规定》”）第88条，担保债权的受偿顺位位于普通债权之前，而普通债权则依据采取执行措施的先后顺序受偿，笔者认为，在优先债权法院需要为首封法院预留份额的情况下，轮候法院的地位应劣于优先债权法院，其亦应参考上述规定为首封法院预留份额（但需注意，该规定是针对“首先采取执行措施”的债权而非对“诉讼中首先采取保全措施”的债权做出的，因此仅具有借鉴意义）。
5同时，做此预留的意义还在于，在适用《保全规定》将处置权移送轮候法院时，首封利益在分配财产可以得到相应的保障。
此外，对于被执行人财产是否足以清偿所有债务并不明确的情况下，法院通常会将会参考《执行规定》第88条，按照查封先后顺序分配被执行的财产。
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（二）当被执行人财产不足清偿时，不同情况下对首封债权的保护
当被执行人财产不足清偿时，各个债权的清偿顺位变得尤为重要。
此时，首封债权因积极采取了财产保全措施，享有一定的首封利益；担保债权享有法定的优先受偿权；而轮候查封的普通债权也可能因为最先进入执行程序而在执行阶段享有处置查封财产的权利。
《执行规定》及《民诉法解释》均对被执行人财产不足清偿的情况做出区分，当被执行人为企业法人时或被执行人为公民、其他组织时，上述规定对首封债权的保护力度是不同的。
1、被执行人为企业法人的
当企业法人的财产不足以清偿债务的，从执行的角度看，执行程序无法顺利进行。
但是，实践中申请执行人及被执行人均对“执行转破产”存有一定顾虑而不愿主动申请进入破产程序：
对于申请执行人而言，其希望通过执行程序尽快实现债权，并担心进入破产程序后降低受偿率、拖延受偿时间；对于被申请执行人而言，其担心进入破产程序后将面临所有债权的清偿。
因此，为敦促当事人启动破产程序、挽救破产企业、充分实现各方利益，《民诉法解释》在《执行规定》的基础上就被执行人为企业法人时的执行问题做出进一步规定，其中从两个方面保障了“移送破产”制度的实现。
首先，在启动程序上，除《中华人民共和国企业破产法》（下称“《破产法》”）第七条规定的依申请启动破产程序外，《民诉法解释》第五百一十三条确立了执行法院在征得当事人同意基础上移送破产的制度。
该制度一方面使得执行法院能够充分利用其对被执行人公司财产状况的信息优势，另一方面也使执行程序与破产程序之间的衔接更为通畅。
其次，当事人不同意移送破产或破产法院经审核不受理破产案件的，执行法院仍应继续执行。
根据《民诉法解释》第五百一十六条的规定，执行法院清偿财产的先后顺序为：
执行费用、优先受偿债权、普通债权（按照财产保全和执行中查封顺序清偿）。
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然而，此处立法者的本意并不是对首封债权的清偿给予优待，第五百一十六条关于“普通债权按照查封顺序清偿”的规定其主要目的是为“倒逼”不能受偿的轮候债权人主动申请破产，从而保证“移送破产”制度得以顺利实现。
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2、被执行人为公民、其他组织的
当被执行人为公民或其他组织时，由于无法向企业一样申请破产，《执行规定》及《民诉法解释》确立了“参与分配”制度：
对于取得执行依据的普通债权人，其可以在执行程序开始后申请参与分配；对于优先债权人，其可以随时加入执行程序主张权利，而无需以取得生效法律文书为前提。
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关于各方参与分配后的清偿顺序，《民诉法解释》第五百一十条规定的先后顺序为：
执行费用、优先受偿债权、普通债权（原则上按比例受偿）。
不同于被执行人为企业法人的情况，此处并没有为首封债权设立优先受偿权。
这样做的原因在于，一方面公民和其他组织不存在需要依申请或同意而启动破产的情况，另一方面法律上也没有为首封债权设立法定优先权的基础。
但是，考虑到首封债权利益保护的问题，该条规定了“原则上比例受偿”的原则，留给专门的司法解释以进一步解释说明的空间。
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“原则上按比例受偿”具体如何适用？
目前司法实践中存在不同观点。
一种观点认为首封债权可以适当多分。
在《民诉法解释》颁布并实施前，《浙江省高级人民法院执行局关于印发<关于多个债权人对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答>的通知》（浙高法执〔2012〕5号）第一条第（十三）项规定，“《浙江省高级人民法院关于在立案和审判中兼顾案件执行问题座谈会纪要》（浙高法[2009]116号）第三条第（四）项规定首先申请财产保全并成功保全债务人财产的债权人在参与该财产变价所得价款的分配时，可适当多分，但最高不得超过20％（即1：
1．2的系数）。
”
起草《民诉法解释》时，也有学者提出应参照20%的比例适当给首封债权多分，然而最终公布的正式文本没有采纳上述观点。
但在《民诉法解释》实施后，仍有法院认为在适用“原则上按比例受偿”时，可以对首封债权适当多分。
《重庆市高级人民法院关于执行工作适用法律若干问题的解答
（一）》（渝高法〔2016〕63号）第五条第（七）款规定，“有以下情形之一的普通债权，人民法院应根据案件具体情况，在保证参与分配债权都有受偿的前提下，可适当予以多分，多分部分的金额不得超过待分配财产的20%且不高于该债权总额，未受偿部分的债权按普通债权比例受偿。
（1）依债权人提供的财产线索，首先申请查封、扣押、冻结并有效采取措施的债权，但人民法院依职权查封的除外……”
另一种观点认为普通债权都应按比例受偿，而不给首封债权以优待。
在王业建与方芳执行分配方案异议一案中，江苏省宿迁市中级人民法院适用《民诉法解释》第五百一十条的规定，认为首先查封并不享有优先受偿的权利，其应与其他普通债权处于同一受偿顺序。
最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复
《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》已于2015年12月16日由最高人民法院审判委员会第1672次会议通过，现予公布，自2016年4月14日起施行。
最高人民法院
2016年4月12日
法释〔2016〕6号
福建省高级人民法院：
你院《关于解决法院首封处分权与债权人行使优先受偿债权冲突问题的请示》（闽高法〔2015〕261号）收悉。
经研究，批复如下：
一、执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。
但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。
二、优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的，应当出具商请移送执行函，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。
首先查封法院应当在收到优先债权执行法院商请移送执行函之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人。
移送执行函应当载明将查封财产移送执行及首先查封债权的相关情况等内容。
三、财产移送执行后，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续。
优先债权执行法院对移送的财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首先查封法院。
首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。
四、首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。
共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。
此复。
最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定
（2016年10月17日最高人民法院审判委员会第1696次会议通过，自2016年12月1日起施行）
法释〔2016〕22号
中华人民共和国最高人民法院公告
《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》已于2016年10月17日由最高人民法院审判委员会第1696次会议通过，现予公布，自2016年12月1日起施行。
最高人民法院
2016年11月7日
为依法保护当事人、利害关系人的合法权益，规范人民法院办理财产保全案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合审判、执行实践，制定本规定。
第一条当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提交申请书，并提供相关证据材料。
申请书应当载明下列事项：
（一）申请保全人与被保全人的身份、送达地址、联系方式
（二）请求事项和所根据的事实与理由；
（三）请求保全数额或者争议标的；
（四）明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索；
（五）为财产保全提供担保的财产信息或资信证明，或者不需要提供担保的理由；
（六）其他需要载明的事项。
法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，应当写明生效法律文书的制作机关、文号和主要内容，并附生效法律文书副本。
第二条人民法院进行财产保全，由立案、审判机构作出裁定，一般应当移送执行机构实施。
第三条仲裁过程中，当事人申请财产保全的，应当通过仲裁机构向人民法院提交申请书及仲裁案件受理通知书等相关材料。
人民法院裁定采取保全措施或者裁定驳回申请的，应当将裁定书送达当事人，并通知仲裁机构。
第四条人民法院接受财产保全申请后，应当在五日内作出裁定；需要提供担保的，应当在提供担保后五日内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当在五日内开始执行。
对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。
第五条人民法院依照民事诉讼法第一百条规定责令申请保全人提供财产保全担保的，担保数额不超过请求保全数额的百分之三十；申请保全的财产系争议标的的，担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。
利害关系人申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保；情况特殊的，人民法院可以酌情处理。
财产保全期间，申请保全人提供的担保不足以赔偿可能给被保全人造成的损失的，人民法院可以责令其追加相应的担保；拒不追加的，可以裁定解除或者部分解除保全。
第六条申请保全人或第三人为财产保全提供财产担保的，应当向人民法院出具担保书。
担保书应当载明担保人、担保方式、担保范围、担保财产及其价值、担保责任承担等内容，并附相关证据材料。
第三人为财产保全提供保证担保的，应当向人民法院提交保证书。
保证书应当载明保证人、保证方式、保证范围、保证责任承担等内容，并附相关证据材料。
对财产保全担保，人民法院经审查，认为违反物权法、担保法、公司法等有关法律禁止性规定的，应当责令申请保全人在指定期限内提供其他担保；逾期未提供的，裁定驳回申请。
第七条保险人以其与申请保全人签订财产保全责任险合同的方式为财产保全提供担保的，应当向人民法院出具担保书。
担保书应当载明，因申请财产保全错误，由保险人赔偿被保全人因保全所遭受的损失等内容，并附相关证据材料。
第八条金融监管部门批准设立的金融机构以独立保函形式为财产保全提供担保的，人民法院应当依法准许。
第九条当事人在诉讼中申请财产保全，有下列情形之一的，人民法院可以不要求提供担保：
（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬、工伤赔偿、交通事故人身损害赔偿的；
（二）婚姻家庭纠纷案件中遭遇家庭暴力且经济困难的；
（三）人民检察院提起的公益诉讼涉及损害赔偿的；
（四）因见义勇为遭受侵害请求损害赔偿的；
（五）案件事实清楚、权利义务关系明确，发生保全错误可能性较小的；
（六）申请保全人为商业银行、保险公司等由金融监管部门批准设立的具有独立偿付债务能力的金融机构及其分支机构的。
法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，人民法院可以不要求提供担保。
第十条当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提供明确的被保全财产信息。
当事人在诉讼中申请财产保全，确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息，但提供了具体财产线索的，人民法院可以依法裁定采取财产保全措施。
第十一条人民法院依照本规定第十条第二款规定作出保全裁定的，在该裁定执行过程中，申请保全人可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院，书面申请通过该系统查询被保全人的财产。
申请保全人提出查询申请的，执行法院可以利用网络执行查控系统，对裁定保全的财产或者保全数额范围内的财产进行查询，并采取相应的查封、扣押、冻结措施。
人民法院利用网络执行查控系统未查询到可供保全财产的，应当书面告知申请保全人。
第十二条人民法院对查询到的被保全人财产信息，应当依法保密。
除依法保全的财产外，不得泄露被保全人其他财产信息，也不得在财产保全、强制执行以外使用相关信息。
第十三条被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。
人民法院对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。
第十四条被保全财产系机动车、航空器等特殊动产的，除被保全人下落不明的以外，人民法院应当责令被保全人书面报告该动产的权属和占有、使用等情况，并予以核实。
第十五条人民法院应当依据财产保全裁定采取相应的查封、扣押、冻结措施。
可供保全的土地、房屋等不动产的整体价值明显高于保全裁定载明金额的，人民法院应当对该不动产的相应价值部分采取查封、扣押、冻结措施，但该不动产在使用上不可分或者分割会严重减损其价值的除外。
对银行账户内资金采取冻结措施的，人民法院应当明确具体的冻结数额。
第十六条人民法院在财产保全中采取查封、扣押、冻结措施，需要有关单位协助办理登记手续的，有关单位应当在裁定书和协助执行通知书送达后立即办理。
针对同一财产有多个裁定书和协助执行通知书的，应当按照送达的时间先后办理登记手续。
第十七条利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。
依前款规定，自动转为诉讼、仲裁中的保全措施或者执行中的查封、扣押、冻结措施的，期限连续计算，人民法院无需重新制作裁定书。
第十八条申请保全人申请续行财产保全的，应当在保全期限届满七日前向人民法院提出；逾期申请或者不申请的，自行承担不能续行保全的法律后果。
人民法院进行财产保全时，应当书面告知申请保全人明确的保全期限届满日以及前款有关申请续行保全的事项。
第十九条再审审查期间，债务人申请保全生效法律文书确定给付的财产的，人民法院不予受理。
再审审理期间，原生效法律文书中止执行，当事人申请财产保全的，人民法院应当受理。
第二十条财产保全期间，被保全人请求对被保全财产自行处分，人民法院经审查，认为不损害申请保全人和其他执行债权人合法权益的，可以准许，但应当监督被保全人按照合理价格在指定期限内处分，并控制相应价款。
被保全人请求对作为争议标的的被保全财产自行处分的，须经申请保全人同意。
人民法院准许被保全人自行处分被保全财产的，应当通知申请保全人；申请保全人不同意的，可以依照民事诉讼法第二百二十五条规定提出异议。
第二十一条保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。
但司法解释另有特别规定的，适用其规定。
保全法院与在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院就移送被保全财产发生争议的，可以逐级报请共同的上级法院指定该财产的执行法院。
共同的上级法院应当根据被保全财产的种类及所在地、各债权数额与被保全财产价值之间的关系等案件具体情况指定执行法院，并督促其在指定期限内处分被保全财产。
第二十二条财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。
被保全人请求对作为争议标的的财产解除保全的，须经申请保全人同意。
第二十三条人民法院采取财产保全措施后，有下列情形之一的，申请保全人应当及时申请解除保全：
（一）采取诉前财产保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的；
（二）仲裁机构不予受理仲裁申请、准许撤回仲裁申请或者按撤回仲裁申请处理的；
（三）仲裁申请或者请求被仲裁裁决驳回的；
（四）其他人民法院对起诉不予受理、准许撤诉或者按撤诉处理的；
（五）起诉或者诉讼请求被其他人民法院生效裁
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