洞庭湖流域综合管理体制框架070815.docx

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洞庭湖流域综合管理体制框架070815

洞庭湖流域综合管理体制探讨

余元君

（湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙410007）

1、洞庭湖流域概况

1.1洞庭湖

洞庭湖位于北纬27°39’～29°51’、东经111°19’～113°34’之间，地处长江中游荆江南岸，北面有松滋、太平、藕池、调弦（1958年封堵）四口分泄长江水，西面和南面有湘、资、沅、澧四水汇入，东面有汨罗江和新墙河入湖，水系汇水面积26.3万km2（其中湖南境内20.48万km2），经过洞庭湖调蓄后由岳阳城陵矶注入长江。

当城陵矶水位31.50m时（56黄海基面），洞庭湖湖长143km，最大湖宽30km，平均湖宽17.01km，湖泊面积2625km2；最大水深18.67m，平均水深6.39m，相应蓄水量167×108m3。

洞庭湖是一个洪道型的过水湖泊，是我国最大的调蓄湖泊，天然湖泊面积2625km2（1995年），与天然湖泊相通的洪道面积1418km2，吞吐长江，接纳四水，是长江防洪和调节生态环境的过程中的“胃”和“肾”。

1951～2005年平均年径流量2916亿立方米（相当鄱阳湖的3倍、黄河的5倍、太湖的10倍，比三者总水量还多一半）。

其中来自长江的有951亿立方米，占入湖总水量的32.6%，这些入湖水量主要集中在汛期（5～10月）。

多年平均汛期入湖水量达2240亿立方米，占全年入湖总水量的76.8%，其中汛期长江为920亿立方米，占长江年入湖总量的92%。

洞庭湖多年平均承纳长江枝城以上径流量的22.3%、汛期洪水的30～40%，为长江中下游的防洪保安，特别是对武汉和江汉平原的防洪保安作出了重大贡献。

洞庭湖在调节气候，维护生态，净化污水，沉积泥砂的作用，也是十分明显的。

洞庭湖作为世界上最为重要的湿地之一，有水生植物160多种，鸟类258种，是生物多样性的原发地，是长江生物基因库，具有独特的水文功能，对调节长江流域生态环境具有无法替代的多种功能和价值。

1.2洞庭湖区

洞庭湖区跨湘、鄂两省，包括荆江河段以南，湘、资、沅、澧四水尾闾的广大平原、湖泊水网区，总面积18780km2。

湖南省洞庭湖区总面积15200km2，其中受堤防保护面积11094km2，现有千亩以上堤垸215个，辖常德、益阳、岳阳、长沙、湘潭、株洲等六市的37个县（市、区）。

洞庭湖湖区人口密集，区内总人口1008万，人口密度为全省的2.1倍。

洞庭湖区地势平坦、土地肥沃、气候温和、雨量充沛、物产丰富，是我国有名的鱼米之乡，素有“湖广熟、天下足”的美誉，唐宋以来，洞庭湖区就成为农业商品基地，明清两代粮食生产地位日益突出。

建国以后，洞庭湖区是全国商品粮基地，也是湖南省粮棉经济作物的重要商品生产基地。

2005年统计，粮、棉、油、麻、甘蔗、蚕茧、水产产量（未包括湖北省）分别占湖南省的37.1％、83.9％、40.9％、90.7％、75％、78％、55.8％，与农业有关的加工业，如纺织、食品、造纸分别占全省的45％、52％、55％。

洞庭湖区（行政区划统计）2005年GDP达3055.2亿元，占湖南省的47.2%，在湖南省国民经济发展中具有举足轻重的地位。

洞庭湖区经济区位优势明显。

东临工业实力雄厚的华东经济区,西有自然资源极为丰富的大西南,东西之间存在着巨大的经济发展梯度差；南有外向型加工业发达、经济迅速成长的华南沿海开放地带，北有重化工业完整、煤炭资源极为丰富的华北经济区,南北之间表现出巨大的经济部门结构差。

洞庭湖区北枕长江一级开发轴线，两侧纵京广、枝柳两大铁路动脉，东则通江达海，西则上溯川滇。

随着我国生产力由沿海向内地的逐步推移，洞庭湖区的经济区位将逐渐改善，发展地位日益突出，既可作为国内第一流特大型商品农业基地，又将成为承东启西、北靠南联的枢纽地带。

2、洞庭湖流域综合管理思想的提出

2.1国际流域管理经验

自20世纪30年代美国成立世界上第一个流域综合管理机构——田纳西河流域管理局以来，大多数西方发达国家都已经建立起适合本国具体情况的较为完善的流域管理体制，在流域管理应该管什么、谁来管、如何管，即流域管理的目标、体制、方法等三个重要方面进行有益的探索，并积累了不少成功的经验。

下表简单总结了国际上几个典型流域流域管理模式及其成功的经验与启示。

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表：

国际典型流域管理模式及其经验与启示

管理机构设置与模式

经验与启示

欧洲莱茵河流域

较早实现国际协调管理的河流，百余年来沿岸各国签订了众多的公约、协定和法规，建立了种类繁多的跨国管理机构，发挥组织协调、依法管理作用.1950年建立的“莱茵河国际保护委员会”（ICPR）.开创了国际合作联合治理污染的新模式，ICPR下设监督机构与各种专业组，各国成立相应机构，成效显著.

1．预防为主、源头治理优先，制定严格、明细的规定，规范流域开发行为.

2．注重流域管理措施落实的实时监控与效果评估，及时调整.

3．注重增加城市、农业区的蓄水能力，减少雨水流失.严禁在洪泛平原进行开发和占用河床空间.

4．提出河流生态系统管理新概念，重视河流健康功能，兼顾社会经济因素，利用现代科技的支持.

美国密西西比河流域

多层次多部门的各种机构组织相互配合的流域综合管理，机构众多，包括军队及联邦政府，州政府相关部门代表组成的机构组织，还有非政府组织.各单位分工明确，形成互补关系，避免因工作重复造成矛盾.若干不同层次的协调组织，协调各方的利益.

1．加强法制建设，制定一系列流域管理相关法规，约束流域各利益方的行为.

2．以子流域为单元的全流域综合管理，通过各个机构信息共享及密切合作来实现.

3．重视非工程措施，而不是单纯依靠工程技术.

澳大利亚墨累—达令河流域

建立了有效的组织机构系统，由三个层次组成，第一层为国家一级的部级理事会，为最高决策机构，第二层为部级理事会的执行机构，包括流域委员会及其办公室.第三层为社区咨询委员会，负责理事会和社区之间的双向沟通，强调公众参与流域管理.

1．流域管理的权威应建立在协商机制上，方案制定阶段的充分参与是落实协议的关键.有效的组织机构系统是落实协议的保证.

2．在水分配中，引入新的理论与方法，通过水政策改革土地权与水权分离，提供可贸易的水，形成水市场.

3．流域管理过程的科学化、民主化、透明性与公平性

中国鄱阳湖流域

以省有关部门、地市主要领导参加的“山江湖开发治理委员会”作为流域决策指挥、统筹规划与综合协调机构，定期议事，对重大工程项目进行研究、决策、并协调各行业、地区的行动.各地市、县建立分支机构，形成多层次指挥、协调网络体系.

1．打破条块分割，采用统一指挥、统筹规划与综合协调办法，以流域为单元进行开发治理.

2．治山、治水与治穷、治愚的互动与合力.保证总体规划的实施，引进参与式发展与小额信贷机制，提高流域管理水平.

3．建立政府调控与市场机制相结合的资源管理机制，加强监督、执法.

流域综合管理思想的发展及形成大致经过了以下三个阶段：

（1）19世纪末至20世纪初，欧美国家开始流域水资源利用管理的探索与实践，以求最大限度地开发利用水资源防洪、供水、航运、发电等功能，并开始建立流域一体化管理机构，流域管理由单一开发向多目标开发的思想转变。

（2）20世纪50年代以来，随着流域经济快速发展和人口剧增，人类对流域环境的污染日益加剧，流域管理由综合开发向开发与保护并重转变。

（3）进入20世纪90年代，以流域可持续发展为目标的流域综合管理得到越来越多管理者和科学家的重视。

1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢隆重召开，会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等纲领性文件，明确提出了“可持续发展”的新战略和新理念：

人类应与自然和谐一致、可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间。

人们普遍认识到解决日益严重的人口、资源、环境与发展问题的有效途径是以流域为单元对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统综合管理。

1993年英国Gardiner正式提出以流域可持续发展为目标的流域综合管理理念，使得以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济可持续发展为目标的流域综合管理在澳大利亚、美国、英国等发达国家广泛兴起。

2.2洞庭湖流域管理现状及存在的问题

洞庭湖流域涵盖三口四水，属我国水资源较丰富的地区之一，但存在水资源分配地区差异明显、季节差别较大的特点。

2.2.1洞庭湖流域水资源利用和保护的现状

（1）水资源时空分配不均，洪涝旱灾频繁。

洞庭湖区水网密布，江湖关系复杂，防洪堤线漫长，是闻名全国的治水难点，“万里长江，险在荆江，难在洞庭”。

特殊的自然地理环境和脆弱的防洪治涝体系，决定了洞庭湖区是一个洪涝灾害多发区，建国以来洞庭湖区就有38年发生了不同程度的洪涝灾害，平均1.5年发生一次洪涝灾害。

从大的洪涝灾害情况看，发生频率明显呈上升恶化的趋势，上世纪50～70年代平均每5年发生一次大水灾，80年代3～4年发生一次大水，90年代以来洪水发生更为频繁，尤其是1995～1999年5年中城陵矶莲花塘连续发生了4次超长江防洪控制水位的洪水。

同时，下荆江三处裁弯和长江三峡水库蓄水后，长江入湖水量减少，冬春枯水季节四口河道流量减少甚至断流，长江四口沿岸地区旱灾问题凸现，甚至人畜饮水出现困难。

（2）水资源污染明显，水生态环境恶化。

80年代初期洞庭湖流域尚无三类以下水质的水域，由于经济发展，工农业生产污染、城镇生产生活污水排放等，到1993年就有23.5%为四类水质，2005年Ⅴ类及劣Ⅴ水质河长占到监测河长的16.86％，西洞庭湖水质，汛期和非汛期均为Ⅳ类。

水质污染导致生态环境恶化，自然物种减少。

同时，洞庭湖区现有钉螺面积260多万亩，约占全国的一半。

（3）泥沙淤积严重，湿地面积萎缩。

洞庭湖作为我国唯一的洪道型湖泊，接纳四水，吞吐长江，湖面面积一度超过6000平方公里，由于泥沙淤积和围垦，1949年减少到4350平方公里，1995年只剩下2625平方公里，湖区湿地面积不断萎缩。

2.2.2洞庭湖流域管理存在的主要问题

洞庭湖流域现行管理模式见下图。

该模式下存在的主要问题有：

（1）缺乏流域管理的综合机构。

目前洞庭湖流域水资源及与水相关的资源分地区、分部门的分散管理体制，虽然在分权与制衡中起到了一定效果，但由于权属管理部门与开发利用部门、地方政府与主管部门之间相互关系职责不清，造成了事实上的“多龙管水”又“群龙无首”的局面，水资源与水环境、水资源及相关资源的开发与保护、水质与水量、供水与排水等流域水资源统一管理的有机整体被人为分割。

地方政府为追求地方经济发展，无计划、无节制利用，使水资源浪费、污染严重，并引发许多生态和环境问题；水利、环保、能源、林业、国土资源、建设、交通、市政、规划、农业、卫生、旅游等部门均与水有关，但各部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置。

（2）缺乏流域管理的综合规划。

传统的规划往往都是从工程的角度编制的专业规划，虽然有些规划也被冠以“综合”二字，但仍然是单部门编制、单目标利用，难以适应流域内人口、经济、社会的发展和需求，整体协调资源利用与资源承载力的矛盾，平衡经济发展与生态系统保护之间的目标，以及实现各目标的一整套措施，不仅导致重复性工程建设，并且水资源利用效率下降。

（3）缺乏水资源管理的协调体制。

虽然水资源归国家所有，但实际操作中由地方政府或行业部门行使所有权，享有水资源的使用权和收益权，而我国当前对水资源管理的法律体系大都是部门法，缺乏横向沟通和联系，地方和部门为强化自己的利益，致使法律之间存在冲突和矛盾，增加了执法的难度。

如水利与国土部门对河道采砂权的争夺，均有法可依。

另外在一些领域或空间却又存在管理盲点，如在水环境治理上，“环保部门不下河，水利部门不上岸”的做法，难以从根源遏制水资源污染。

（4）缺乏有效的水资源管理监督、评价机制。

水资源历来被作为典型的公共产品或者说公共资源来对待，从水资源的的分配到最终用水者的消费价格，对水资源管理成效的评估都是由政府确定的。

这种监督、评价体系在很大程度上体现为一种政绩考核，缺乏科学性和系统性，同时也抑制了公众参与水资源管理、保护和监督的积极性。

（5）缺乏公平的利益协调机制。

洞庭湖作为长江流域的一个特殊区域，承担了长江中游160亿m3的蓄洪任务，蓄滞洪区的经济利益和发展权利均受到损害，相应的利益损失却得不到补偿，蓄滞洪区经济发展落后。

此外，蓄滞洪区防洪、安全设施不齐全，造成农民地难种，国家洪难分的尴尬局面。

（6）资金投入不足。

流域管理需要法律、行政、经济、工程、科技等手段支持，经费投入是重要保障。

洞庭湖流域管理资金投入不足，使得中央政府与地方政府、洞庭湖流域与长江流域、流域与区域及部门与整体之间在利益博弈上选择策略不一致，也在一定程度上妨碍了水资源的科学调度和管理。

因此，流域综合管理是西方发达国家经历了对流域水资源开发、污染、保护到协调发展的道路后总结出的行之有效的管理方法，并被世界广泛认同和推广。

而洞庭湖流域水资源的管理也面临同样的问题，借鉴西方发达国家对水资源管理的先进经验，并结合洞庭湖流域的特点，开展洞庭湖流域综合管理，是实现洞庭湖流域水资源开发和保护的最佳途径，是洞庭湖流域治理一项可行和迫切的任务。

3、洞庭湖流域综合管理体制框架

洞庭湖流域综合管理是关于洞庭湖流域资源利用与环境保护管理的组织机构、职责划分和管理制度的总称。

其体制框架如下图：

3.1流域综合管理概述

3.1.1流域综合管理的概念与内涵

流域综合管理是以流域为管理单元，在政府、企业和公众等共同参与下，应用行政、市场、法律等手段，对流域内资源全面实行协调的、有计划的、可持续的管理，促进流域公共福利最大化。

其内涵包括：

（1）流域是资源开发管理与环境保护的最佳单元。

（2）应用综合观点对流域资源、生态、环境开发和保护进行管理，其中综合的观点指流域复合系统的观点；部门间的综合；政府间的综合；政府、企业、公共观点的综合；学科的综合；发展与保护的综合。

（3）流域综合管理是一个统筹兼顾的协调、协商过程。

（4）流域综合管理是一个动态的连续的发展过程。

（5）流域综合管理应用行政、市场和法制手段来进行优化管理。

（6）流域综合管理是“自上而下”、“自下而上”相结合的管理。

流域内资源不仅仅指水资源，包括与水相关的资源。

3.1.2流域综合管理的准则

（1）公共福利最大化原则；

（2）协调发展原则；

（3）环境安全原则；

（4）相互联系与综合原则；

（5）利益公平原则；

（6）代内和代际公平原则；

（7）公开透明原则；

（8）谁污染谁负担原则。

3.1.3流域综合管理实施技术框架

3.1.4流域综合管理模式

由于流域自然、经济、社会及文化差异，国内外各流域综合管理体制的模式也不相同，但大致可分为三类：

（1）流域管理局。

具有多学科特点，权威性具有法律的依据，具有统一规划、开发、利用、保护流域内各种自然资源的广泛权限，担负流域规划与管理的全部功能，负责监测、规划、配置、管理、监督、调控以及实施有关水的决策。

并且还负责实施其它补充法规里出现的有关水、土地、污染控制、环境保护等的政策和规定，如美国田纳西河流域局，西班牙河道联邦等。

（2）流域协调委员会。

主要对流域内水资源开发利用进行规划和协调，不具有实际的管理和控制功能，如斯里兰卡的水资源委员会，澳大利亚Murray-Darling流域委员会，国内的江西省山江湖开发治理委员会等。

（3）综合性流域机构。

负责流域统一治理和水资源统一管理，包括流域数据系统、水文站网建设与水文水情监测预报、防洪、水产、水上休闲、城市生产生活用水及污水处理、农田配水等，如英国泰晤士河水务局。

三种模式在权力上差别较大，但对水资源的统一规划和管理、对水资源和水环境统一管理是相同的。

3.2洞庭湖流域综合管理体制框架

3.2.1洞庭湖流域综合管理的内容

洞庭湖流域综合管理就是以维护洞庭湖健康生态环境为主导，以水资源管理为核心，统筹社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，加强对洞庭湖水土资源的规划、开发利用和保护，运用法律、行政、经济和工程手段，利用现代科学、管理技术，建立和完善洞庭湖流域良好的防洪抗旱减灾体系、资源管理体系和生态环境保护体系，促进人水和谐，维持社会、经济和环境的可持续发展。

洞庭湖流域综合管理的对象不仅应包括洞庭湖水资源与防蓄洪工程、河道湖泊管理，同时还涉及洞庭湖湿地保护、土地利用、污染防治、环境保护等一切涉水事务的管理。

具体而言，洞庭湖流域综合管理内容至少应包括：

（1）洞庭湖流域资源综合利用及发展规划的编制、实施与管理；

（2）洞庭湖流域水资源、水环境监测网络建设及日常监测工作；

（3）洞庭湖流域信息系统建设及日常维护；

（4）洞庭湖流域治理科研与技术推广、合作和交流；

（5）洞庭湖流域防洪工程、蓄洪设施的建设与管理；

（6）洞庭湖流域水资源开发利用管理（如发电、航运、灌溉、供水等）；

（7）洞庭湖流域河道及相关资源（如砂石、洲滩、湿地等）的开发利用管理；

（8）洞庭湖流域蓄滞洪区土地开发利用管理；

（9）流域内城市生产生活供水与排污的统一管理；

（10）流域内农村生产供水与排水统一管理；

（11）流域内水上及周边旅游、休闲项目的管理；

（12）流域内水工程的调度管理；

（13）流域内水纠纷仲裁及处理；

（14）其它涉及水资源利用保护及水环境安全的项目管理。

3.2.2实施洞庭湖流域综合管理的时间路线

洞庭湖流域综合管理的实施范围理论上应与水文地貌一致，但考虑来自行业主管部门、地方政府的压力，可分步实施，先在洞庭湖区进行试验，即以洞庭湖为中心并向上追溯到长江四口全流域，四水尾闾株洲、桃江、桃源、石门城区，新墙河岳阳县城区，汨罗江汨罗市区，该地区汇聚了洞庭湖流域管理中暴露的所有问题。

然后再分别在湘、资、沅、澧等河流推广流域综合管理。

3.2.3洞庭湖流域综合管理的组织机构

流域管理组织机构与管理模式密切相关，成立什么样的机构应先明确采取什么样的管理模式。

《水法》规定采取“流域管理与行政区域管理相结合”的水资源管理模式。

而这种行政区域管理实质就是行政分级负责制，加之现设的中央流域管理机构权威不够，职能弱化，对水资源的管理实际上是地方政府、行业部门处于主导地位的分散管理。

因此，妥善处理流域整体与区域局部、流域综合与行业部门的关系是洞庭湖流域管理政策执行效果的关键。

新组建一个强势的流域管理局去剥夺其它部门、地方政府利益，必将阻力重重（田纳西流域管理局之后亦无成功案例）；对现有部门职能调整，重组一个综合性的流域机构，不是没有可能，但肯定会遭到既得利益部门的强烈反对，并与中央对口部门的衔接上存在障碍（我省许多市县挂牌成立的水务局，实际上并无职能变化）；那么最现实的做法就是，暂不打破利益格局，而在其之上及政府领导之下成立一个协调机构，来平衡整体与局部、综合与行业部门的利益，即“协调委员会”模式，江西鄱阳湖采取的也是这种模式（见下图）。

鉴此，洞庭湖流域管理组织机构的设立原则应该为：

（1）综合。

既能保证地区、行业的既得利益，又能促进流域公共利益最大化，实现流域整体、区域局部、行业部门的多赢。

（2）权威。

具有协调区域分块、行业部门利益的权威性。

（3）效率。

能及时处理流域管理存在的问题。

（4）开放。

能听见不同利益相关者的声音。

（5）精简。

下图为洞庭湖流域管理组织结构图：

在该组织体系中：

洞庭湖流域管理委员会主任委员由省长（或常务副省长）担任，副主任委员由有关分管副省长担任，委员包括有关厅（局）和地市人民政府的代表各一名，原则应是厅（局）长或分管副厅（局）长、市长或分管副市长。

洞庭湖流域管理局作为洞庭湖流域管理委员会的执行机构，是一个常设机构，负责监督、执行流域管理委员会做出的决策、决定。

洞庭湖可持续发展研究会和洞庭湖研究室作为洞庭湖流域管理局的咨询机构，一方面组织洞庭湖可持续发展科研攻关和技术交流，对洞庭湖流域管理提供技术支持，同时对执行效果进行评价和跟踪监测。

洞庭湖流域管理局的地位类似防汛抗旱指挥系统的防汛抗旱办公室，设置可对现有湖南省洞庭湖水利工程管理局（副厅级）职能调整的基础上进行改组。

3.2.4洞庭湖流域综合管理的职能划分

3.2.4.1洞庭湖流域管理委员会

A、职责：

（1）组织编制、审查洞庭湖流域资源综合利用和可持续发展综合规划。

（2）协调部门、区域间冲突矛盾。

（3）组建洞庭湖流域管理局。

（4）制订洞庭湖流域管理法规、政策。

B、工作制度：

（1）例会制度：

每年召开两次工作例会，一是年初（省人大会后），前年工作总结，当年工作布置，吸取人大代表意见调整流域管理工作；二是年中，对年度工作进行中间检查。

（2）现场办公制度：

根据突发事件，组织相关机构现场办公处理。

（3）决策咨询制度：

管理委员会对流域发展的重大决策，应咨询相关领域专家、流域内居民代表意见。

3.2.4.2洞庭湖流域管理局

A、职责：

（1）负责流域管理委员会的日常事务，执行委员会的决策、指示及交办事宜；

（2）监督、检查流域资源综合利用及发展规划的执行情况，审核流域专业规划及子流域、区域综合发展规划；

（3）负责流域水资源、水环境监测网络建设及日常监测工作，定期提出监测报告及管理建议；

（4）负责洞庭湖流域信息系统建设及日常维护，逐步建成洞庭湖流域公众信息共享平台、流域管理技术决策综合平台和决策模型；

（5）负责流域治理科研开发、技术推广、合作与交流；

（6）负责流域管理技术创新与交流；

（7）负责流域水资源调度应急方案的编制及流域防灾、减灾技术指导；

（8）负责流域内防、蓄洪工程设施的建设与管理；

（9）负责流域内水资源开发利用管理的协调工作（如发电、航运、灌溉、供水、旅游休闲等）；

（10）负责流域河道、湖泊内相关资源（如砂石、洲滩、湿地等）的开发利用管理及审查涉河工程的防洪补偿方案；

（11）指导流域蓄滞洪区内土地开发利用规划，负责蓄滞洪区补偿工作；

（12）负责流域内水纠纷仲裁与处理；

（13）负责流域内水利国有资产的运营和监督管理工作；

（14）在管理委员会指导下，负责流域管理补充性法规的起草、协调工作。

B、工作制度

（1）汇报制度：

按月向管理委员会成员提供工作月报，年终提供年度工作报告；管理委员会工作例会期间，向管理委员会提供进行书面和口头工作陈述。

（2）信息公开制度：

及时在公众信息共享平台上向社会披露流域水资源、水环境监测数据及重要事件。

3.2.5洞庭湖流域综合管理制度建设

（1）强化流域综合管理法律地位。

由于现有法律制度涉及流域管理内容不全面，并横向缺乏协调，建议颁布《洞庭湖流域综合管理条例》，明确洞庭湖流域综合管理局的法律地位、管理职责、行政职责和其他权利义务，理顺与行业部门、地方行政区域的关系，维护洞庭湖流域综合管理机构主体的权威性。

（2）规范水行政许可管理。

一是规范水权行使主体，规定洞庭湖流域管理局是代表国家行使洞庭湖水资源所有权的唯一主体，区域地方政府涉水部门和其他用水户向流域管理局申请水权，根据流域管理局许可，负责本地区水资源的开发利用工作，服务本地区经济社会的发展。

二是统一水资源与水环境管理，改变当前取水许可和排污许可、采砂许可等分离发放的制度，由流域综合局统一发放。

（3）完善水环境监督、评价机制。

首先应加强洞庭湖水域水环境监测，并定期向社会公报；其次建立群众举报制度，加强社会监督；更重要的是实施领导干部水环境保护绩效责任制，将水环境和水生态状况纳入地方党政主要领导政绩考核内容中。