剖析政府机构改革典型案例.docx
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剖析政府机构改革典型案例
中南财经政法大学“博文杯”
实证创新基金项目
剖析政府机构改革典型案例
——随州市“大部制”改革之路
王洁盛宏伟张中华朱丹王志鑫
摘要：
国务院“大部制”改革已进行半年了，各级地方政府也将开始部门改革。
随州市“大部制”改革自2000年开始已有8年历史，通过研究随州“大部制”改革，可以为地方各级政府改革提供经验和教训。
我们通过调查发现随州“大部制”改革过程中主要存在强势部门“改不动”，内外部压力重重，没有健全的制度保障等问题。
调研结果给我们的思考是：
一、改革是一个过程，不可能一蹴而就；二、改革过程中要注重部门间的协调；三、职权集中后要解决好权利监督问题；四、机构合并、设立要有科学论证、决策过程。
关键词：
随州大部制权利利益监督
Abstract:
The“bigsystem”reformoftheStateCouncilhasbeencarriedoutforahalfyear,andalllevelsofLocalauthoritywillalsostartthedepartmentreform.The“bigsystem”reformofSuizhoustartedfrom2000andalreadyhasahistoryof8years.TheresearchofSuizhou“bigsystem”reformwillprovidesexperienceandlessonforalllevelsofthelocalgovernment.Throughtheinvestigation,wefoundthatinthereformprocesssomestrongdepartment“remainunchanged”.Andtheinternalandexternalpressurespileup,andthereisn’tanyperfectsafeguardsystem.Whattheinvestigationandstudyresultgivesusis:
thereformisaprocess,anditisimpossibletogetitdoneatastroke.Andinthereformprocessweshouldpaygreatattentiontothecoordinationamongdepartments.What’smore,aftertheauthoritycentralismwemustsolvetherightsurveillanceproblem.Aboveall,themergerandsettingupoforganizationsmusthaveascientificexaminationanddecision-makingprocess.
keyword:
Suizhou,“bigsystem”reform,Right,Benefit,Surveillance
一、前言
十届二次会议审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，第五次行政管理体制改革正式开始。
2008年3月15日，十一届全国人大第一次会议经过表决，通过了国务院机构改革方案。
行政管理体制改革成为中国一大热题。
这次改革涉及调整变动的机构共15个，是为了谋求形成“宽职能、大部门”的政府组织机构和体制结构，使其逐渐实现向大交通、大农业、大科技管理方式的过渡。
从2000年开始，湖北省随州市以升格为地级市为契机，在初建时经济基础状况较弱，改革成本较低，行政包袱较轻的天然条件下开始了精简机构的“大部制”改革。
2000年6月出台的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，其基本思路很清晰，就是“合并同类项”：
该方案主要强调了用三大原则“合并同类项”：
职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。
内设机构设置时，也不搞“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，原来配备的文印员等工勤岗位全由机关干部兼任，财务全部集中到市财会核算中心管理，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。
全市七成多科室仅设一人，自己管自己。
在这个方案的指导下，随州开始了“大部制”改革。
经过严格有效的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。
随之而来的是随州市政府工作效率的大幅度提高和政府机构精简带来的种种便利。
如今，随州市的大部制改革已历经八年。
随州市八年的改革，有得有失，一路坎坷。
八年来，随州市趟着 “小政府，大社会”的路子，严格控制编制，合并机构设置。
行政编制比地级市前精减435人，财政供养系数低于全省平均水平。
前随州市市长李红云在接受采访时曾用一句“改革试行八年以后，我们深切的感受到了大部门制的优越性。
大部门制一方面节省财力，关键是运行灵活，运转有效，是一个效率非常高的模式，所以我们把它坚持到现在。
”来表达在改革中他对大部制的真切感受。
随州的大部制改革并不是一帆风顺的。
在改革中也曾遇到了很多困难和阻力。
如今，机构数量也由最初的55个退回到了64个。
但随州市毕竟将大部制改革坚持至今。
到底是怎样的信念和何种措施，使随州市的大部制改革一路乘风破浪坚持到现在？
又是怎样的机构设置和制度建设使随州的大部门制得以顺利而又良好地运行？
我们带着这些疑惑开始了这次调查。
二、改革历程
（一）改革背景
随州早在1986年就申请与湖北荆门、鄂州一起升级为地级市，但未成功。
2000年，国家第四次政府机构改革如火如荼进行，市、县、乡机构改革全面启动。
随州再次适时提出升格为地级市的请求，同年6月25日，获得国务院批准。
随州市进行大部制改革是一种自觉行为。
随州升格为地级市，在原来省管市的基础上组建机构。
升格以后，广水市按由随州代管的县级市运行，随州市一个市里面的编制则划分为两块，一个是地级市随州，一个是随州的曾都区。
当时刚刚升格的随州市面临两个主要困难：
1、公务员编制受限制。
当时省委领导强调升格以后不增加编制，保持一种高效的运行机制。
由于公务员的编制受到严格限制，按照原来地级市的组织架构来组建机构显然是不现实的。
这就要求随州市在政府组织架构上做一些新的尝试。
时任省委书记的俞正声同志也有意在这方面做一些尝试，因而给予了大力支持。
2、财政吃紧，财力短缺。
作为一个刚刚升格的地级市，基础设施建设、各项配套措施以及方方面面的改革无疑都需要大量的财政资金，而随州市2000年的财政收入只有5.85亿元，财政资金短缺。
在这种时代与社会背景下，大部制改革呼之欲出。
随州临时组建的领导班子，经过商量后提交了《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》。
在充分考虑到随州底子薄、经济基础较差，所管理的行政区划比较少的实际情况后，方案的主要核心确定为精简机构。
这份方案力求精简机构的内在正好符合国家地方机构改革的要求，很快得到湖北省委、省政府的批准，当年11月初就开始正式实施。
（二）改革发展概况
随州的机构改革指向目标是建立大部门体制，即政府部门在机构设置上，将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。
从而达到精简机构与人员，减少开支的目的。
新生的随州市不受机构设置的旧惯例和规则限制，更易于构建新的机关体系；上级领导的支持也是改革能进行的坚强后盾：
湖北省委、省政府一直“力挺”随州的改革。
这些先天性的条件是随州“大部制改革”能顺利进行的关键。
随州市机构编制委员会在改革中起设计与把关作用，改革遵循三大原则：
职能相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。
不搞上下对口和横向看齐。
随州改革采取了先整合机构再选用干部的做法。
在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。
根据精简后的哪些部门需要多少工作人员来制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。
因此很多单位都是几块牌子，一套班子。
精简机构的另外一个办法是与下级政府实行“错位设置”。
直接服务群众的部门，在区、县一级的人员编制远多于市里。
比如随州市下属的曾都区设了移民局，市里则只在民政局内设一个移民科。
把人力放在群众最需要的部位，提高服务质量，避免系统内“闲置”干部的存在。
内设机构设置时，不是“上下对口”，而是综合设置科室，统一确定机关人事、财务，不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。
在机构内部中也讲究精简：
全市成立一个财会核算中心，所有单位不再设财务科，各单位只设兼职的报账员；过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员等，改由机关干部兼任。
经过有效严格的措施，随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%.当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。
后来一直坚持在2～3年内只允许暂按定编数的80%选调工作人员，留下20%的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。
市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878名，节余编制198名。
改革后的随州市党委、人大、政府、政协四大系统减少的机构都在2个以上，直属事业单位减少的更多。
据统计，全市在岗的行政人员比原随州市减少近250人。
如果按平均每人每年工资2.5万元计算，此项一年就节省开支近700万元，这还没考虑同时大大减少的办公或行政成本。
随州市在总结改革经验中认识到，只有严格控制编制，才能较好地抑制住机构及人员的臃肿膨胀，才能降低行政成本，减少政府支出，为纳税人省钱，把更多的行政和财政资源用在为群众服务上面。
（三）改革中的特点
通过调查，我们体会到随州“大部制”改革的独特之处，以下我们从几个直接易察的角度入手来阐述其特点：
1）“一套人马，几块牌子”成普遍现象
按照确立的三大改革原则，随州将职能相近的部门合并，集中在一个大的部门中。
同时采取了先整合机构再选用干部的做法。
在所有的机构进行整合后，开始在原有曾都区和后划归入的广水市公务员系统内公开选调。
按精简后的哪些部门需要多少工作人员制订选调计划，这样提高了选用公务员的针对性和有效性。
因此很多单位都是几块牌子，一套班子。
由于部门众多，本文中我们只根据文章论述需要举例若干。
调查中我们发现，随州政府按照各个部门的不同职能与特点采取了不同合并方式。
一些职能相近的机构被合并，有的只挂牌不单设。
比如，外事、侨务和旅游合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”（图2）。
此外，社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构；统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室是一家。
由于湖北省一级的政府还是传统体制，为了应对各项职能，随州的不少机构门外同时挂了几块牌子，但都是同一套班子。
比如：
市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子。
市农业技术推广中心作为农业局的一个科级机构，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子，都是同一套班子。
紧把编制关的相关部门对我们的解释是：
对于农业这块，地市（州）就是二传手，自己不从事农业生产工作，是指导农业生产的，工作弹性很大。
不该开的会不开，不该做的事情不做。
这样才能提高效率。
整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共２５个，比一般地市州少１０个以上。
表1为随州市政府组成部门名单
发展和改革委员会
教育局
司法局
财政局
人事局
人口与计划生育委员会
经委、国资委
公安局
建委
交通局
农业局
水利局
科技局
民政局
林业局
商务局
卫生局
审计局
劳动与社会保障局
环境保护局
文化体育局
统计局
粮食局
外事侨务旅游局
表1
2）领导不配秘书
大部制大大降低了行政成本和社会成本，提高了办事效率，方便了企业和群众。
从数字看，我们可以发现大部制成效明显：
湖北全省地市财政供养系数控制目标为1.8％，随州市直部门仅为0.3％，全市为1.6％。
目前各地级市的政府部门大多由一位市长具体管一个领域，配备一位秘书长，秘书长下属一个科，科下面还有几位科员，市长身边还有一位秘书，有工作任务和决定时，经过市长到秘书，秘书到秘书长，秘书长再下到科长的过程，科长再具体分给某人落实。
而在随州，所有的“四大家领导”全部都没有专职秘书。
每个市长有一位副秘书长跟着分管的一块，市长、秘书长包括科长，从决策到落实就这三个环节，市长一旦有决策以后，秘书长就协调到每个部门去了，编制缩小，费用降低，工作传达办理的环节简化，提高了效率。
领导如果确实因为工作需要配备秘书，可以写报告，但到目前没有一个领导写报告。
随州的领导能长期坚持不配秘书，这让我们有些意外，因为据我们了解，在全国的地级市里面“四大家”主要领导没有配专职秘书还是比较少的。
经过这种合并，看似加重了相关干部的工作量，实际上减少了很多内部之间文字上的甚至于事务性的纠缠，节约了大量的时间来办实际的事情。
不需要几个部门平衡的协调，指示直接下达，中间减少了很多环节，也减少了工作量，运行效率很高。
3）任何人、任何情况下，公务员队伍不壮大
在媒体对随州市时任市长李红云的采访当中，我们了解到，随州市的“大部制”改革把“任何人、任何情况下公务员队伍不壮大”作为一条基本的改革原则。
而在对随州改革的具体调研中，我们发现这条原则得到了具体的落实。
大部门制改革意味着随州市的公务员必须承担更多的职责和风险，更加繁忙的工作，但并不意味着他们会提高收入。
另一方面，机构和人员的精简必定造成富余人员需要离开干部队伍，在公务员队伍中的竞争与压力倍增。
随州的领导班子经常面临下属机关系统要求增设部门，要求增加公务员编制的压力。
这种压力非常大，几乎逢会必讲。
但在实际的协调中，相关部门综合在一起运作往往更高效。
相近职能的部门互相结合，节省了分开时部门间必须的沟通时间，避免部门间的扯皮推诿。
更好地整合资源、形成合力，高效地完成一项职能。
如果分很多部门，就需要协调别人，同时自己内部的协调就要花费很大的精力，花费很大的物力和人力来平衡，不利于一项政务的完成。
随州敏锐地抓住了这一点。
我们了解到：
随州按照省委组织部的安排，吸收新鲜血液到乡镇去锻炼，锻炼以后当部门空一些岗位时就从选拔一些人进来，如果没有岗位就让他们在下面继续锻炼，有岗位再进来。
其次，部门的设置是在充分调研的基础上，从政府开常务会议，到编委会开会，再到市委常委会议，最终决定要不要搞。
而之前有个严格的前提，在不影响城市发展及影响国民经济的情况下，一般不研究这个问题。
这样使随州机构格局得到比较好的保持，现在有了比较好的机制，要实现这个目的需要顶住来自公务员内部的巨大压力，难度是很大的。
4）秘书长当秘书用科长当办事员用
经过随州“大部制”改革和八年的保持，部门规模虽小有反弹，但相比其他地市级政府系统仍体现出一个明显特点：
编制少。
如：
“大宣传部”只有１４个编制；市委办包括秘书长加起来２９个人；“随州市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子，仅有12个编制，却还有2个没有到位。
升格后的随州市编制总量从５５６９名减少到５１３４名，精简率达８％。
自２０００年至今，全市财政供养系数连续７年出现负增长。
其中市级机关编制始终严格控制在９０７名，实际到岗仅８６９名，比一般地级市少近２０％。
机构撤并后，随州各单位人事、财务一般不单设科室，相应工作由办公室承担，财务全部集中到市财会核算中心管理。
仅设一人的“单人科室”在全市占七成以上，正所谓“秘书长当秘书用，科长当办事员用”。
如市编办，有３个科室，只有４个编制，司机师傅兼做保洁、打字等。
原有编制大大压缩，按我们的设想，公务员们工作压力增大，而相应的待遇并没有提高，很容易造成干部的不适应。
事实上也造成了随州干部队伍常有要求增加编制的呼声。
但随州政府始终坚持“编制和部门设置不可以谈”的原则。
而人员紧缺催生了一套独特的办事“气候”。
人手减少了，更多时候要求几个部门互相合作协调，此时需要建立一个沟通机制。
在工作实践中，随州的很多部门都设置了一个独特职位——办公室秘书长。
一个部门忙不完时，秘书长就负责统一调配，让其他部门的人过来协助；加班的频率也大大增加。
几个部门是一套班子的，迫使干部学会统筹安排，避轻就重。
慢慢地，“不该开的会不开，可以不下乡的就不下乡，不用发的文件就不发”已经成了随州公务员队伍中的共识。
此举大大节省了行政成本和财政成本，但资源整合得更好了。
我们认为，这说明了公务员队伍的工作效率还大有潜力可挖。
本课题的几位作者都曾在政府机关中进行过社会实践，我们发现大部分的公务员的工作还是比较轻松的，增加一些工作量是可以承受的。
但长期相对清闲的工作环境造成公务员工作抗压能力不强，应变性弱，工作效率不高。
随州的“大部制改革”带给很多干部“阵痛”之感，此时，随州领导班子的坚持是改革能够走得更远的保证。
三、现状
（一）组织基本情况介绍
1、政府组织机构图示
2000年6月，随州获国务院批准升格为地级市。
11月随州市的地方机构改革方案得到省里批准，开始实施。
随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%，当时市本级只有行政编制860名，跟周边地市相比少了三分之一左右。
2005年市里一家协会换届选举，向省主管单位递交方案没有获批，理由是该协会不是独立单位。
因此只好将该协会重新“分离”出来。
此后，市里又有五六个部门也因类似原因而单设出来，还有的是国家要求必须新设的机构。
机构由最初的55个退回到64个。
但比起诸多兄弟地级市，随州仍少10个左右。
目前，市直机关可用行政编制1076名，实有在编在岗行政人员878 名，节余编制198名。
现在随州市政府的主要组成机构有24个，具体部门如下图所示。
图3
2、各部门合并情况
随州市的改革很具地方特色。
在访问中我们知道，随州大部制改革中最具特色的就是经济委员会与国资委合并成立经贸委（如图4），以及12个相关部门的合并成立了农业局（如图5）。
图4
经贸局中“一套人马，两个牌子”，既是经委的人，又是国资委的人，身兼数职。
在改革的试点中，随州市探索出这样的机构设置更好。
这些部门综合在一起运作比分开运作更有效率。
在实际运作中，国资委、经委、中小企业局、信息产业局都在一个部门。
此部门有20多人，对口上面的5个部门，工作效率有很大的提高，也就更好地促进了随州市经济的发展。
图5
随州市在改革中把农业、种子、化肥、农药等12个部门合并为农业局。
一套人马，13个人。
在2007年防治农业病虫害的工作中，这套人马高效运转，一管到底，避免了在分设很多部门的情况下既要协调别人又要在内部协调上花费很多财力和物力的现象。
极大地提高了效能，降低了行政运行成本。
图6
现在随州市的招投标中心、政府采购中心、国有资产交易中心都坐落在同一栋楼中，共7人。
这种精简人员、节省办公空间的做法获得了省里的高度认同，湖北省召开专门会议讨论，认为这种方法值得推广。
3、现主要部门职能
部门
主要职能
经贸委
（一）负责全市经济运行与调节。
监测、分析全市国民经济运行态势,调节全市国民经济日常运行；编制并组织实施近期经济运行调控目标和措施，解决经济运行中的重大问题。
（二）贯彻实施国家和省产业政策，负责组织拟定和实施地方性工业产业结构调整。
监督、检查产业结构调整执行情况；提出重点行业、重点产品调整方案；联系工商领域的社会中介组织并指导其改革与调整；协调指导区域经济发展。
（三）负责所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置、评估及产权纠纷调处以及相关规章制度和管理办法的拟定等工作；审核所监管企业资本金变动、股权转让及发行企业债券方案；负责所监管企业资产评估项目的核准和备案；对所监管企业重大投资决策履行出资人职责；监督、规范所监管企业国有产权交易等。
劳动和社会保障局
（一）拟订全市劳动和社会保障工作的基本政策及劳动和社会保障制度改革的总体方案，编制劳动和社会保险事业发展中长期规划和年度工作计划并组织实施。
（二）负责提出全市劳动和社会保障工作地方立法项目的建议，根据市人民政府委托，起草有关劳动和社会保障工作的规范文件草案。
依法对全市各级劳动和社会保障部门执法情况进行监督检查，组织开展劳动和社会保障政策的普及宣传教育工作。
（三）行使劳动和社会保险监督检查权，对全市所有用人单位和劳动者以及职业中介机构、社会培训机构遵守劳动保险法律、法规、规章情况进行监督检查；对违反劳动保险法律、法规、规章的行为进行制止或依法予以处理、处罚。
（四）制定劳动争议处理制度和劳动仲裁的规范、规则并组织实施与监督检查等。
发展和改革委员会
（一）拟定并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议；受市政府委托向市人大做国民经济和社会发展计划的报告。
（二）研究分析国内外经济形势和发展情况，进行宏观经济的预测、预警；研究涉及国家安全的重要问题，提出宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展。
（三）负责汇总和分析财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策、价格政策；研究和拟定综合性产业政策；综合分析财政、金融、产业、价格政策的执行效果；参与制定和调整少数由市管理的重要商品价格和重要收费标准；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作，保持国际收支平衡。
（四）研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟定综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出完善社会主义市场经济体制、改革开放促进发展的建议，组织实施具有超前性和有重大影响的改革项目的试点工作，指导和推进总体经济体制改革等。
商务局
（一）贯彻执行国家和省、市的有关政策、法律、法规，根据本区内外贸易、对外经济技术合作和招商引资的形势和任务，拟定本区商务发展中长期规划和年度计划，并组织实施。
（二）研究分析国内外经贸形势，负责招商引资，完成投资促进任务；做好参加国内外招商活动的联络协调和宣传推介工作；承担“走出去”战略在本区的具体实施，负责本区企业进出口、对外经济技术合作、对外承包工程和劳务合作工作。
（三）研究分析全区商贸市场分布及发展趋势，指导本区的商品流通工作；负责商业街、社区配套网点的规划及规划实施工作；负责本区大型商贸设施相关报批手续的申报及其建设协调工作；指导本区商贸业态培育、改造，收集发布本区商贸领域的招商信息，帮助投资者选择最佳投资方式，负责和管理本区商贸设施的招商工作。
（四）研究本区现代服务业发展趋势及商务促进方式，培育及推广连锁经营、物流配送、特许经营、电子商务等现代流通方式；参与本区商业中心、产业群和各类商品交易市场的规划等。
科技局
（一）贯彻执行国家、省有关科技工作的方针、政策和法律法规；组织实施科教兴市战略，指导全市科技兴市县（区）工作；研究提出全市科技发展的战略、方针，研究确定全市科技发展的重大布局和优先领域，研究并组织实施科技促进经济和社会发展的重大问题，协调全市科技进步。
（二）组
升级会员 