社区共治合作主义视野下的社区治理.docx
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社区共治合作主义视野下的社区治理
社区共治：
合作主义视野下的社区治理
——以上海浦东新区潍坊社区为例
翟桂萍
2012-8-2513:
59:
12 来源：
《上海行政学院学报》2008年2期第81～88页
【作者简介】翟桂萍，女（1975-），南京政治学院上海分院基础系讲师，政治学博士，上海200433
【内容提要】社区发展进程中，无论是政府主导作用的发挥，还是政党对社区领导核心地位的确立，以及社会力量的成长与发展，都为社区空间的多元共治提供了主体要素。
在合作主义视野下，以上海浦东新区潍坊社区的现实发展为蓝本，建构一个以社区自治为基础的，党政融合、条块整合、多元互动的社区共治架构，将有助于推动社区发展的未来治理。
【关键词】合作主义/社区/治理/共治
中图分类号：
C912文献标识码：
A文章编号：
1009-3176（2008）02-081-（08）
城市社区的发展过程，其实就是各种力量在社区空间中相互作用、构成网络的过程，是一个逐步迈向社区善治的过程。
社区作为社会和国家共同治理的重要平台，是社会治理发展的一个试验田。
治理与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。
①治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。
②随着上海城市社区的日益发展，治理的空间已经形成。
社区主体的日渐成长，为社区治理提供了多元主体。
而无论是社区功能的日益完善还是社区资源的日益整合都使上海社区的未来治理，借助合作主义理论的视角指向社区共治。
一、合作主义的适用性
合作主义（corporatism）也被称为统（组）合主义、法团主义或社团主义，是20世纪70年代由施密特（PilippeCSchmitter）系统概括的，而今已经在学术界产生广泛影响。
合作主义思想渊源于两种哲学的综合：
欧洲天主教义和民族主义。
它们为“合作主义”提供了不同的社会生存原则：
天主教认为社会统一于基督的爱、公正及跟随上帝的感召意愿；民族主义强调个体对民族利益的服从和牺牲，从而使社会结为一体。
这些原则联系起来形成了合作思想的传统主题：
提倡和谐、一致的社会秩序。
这样，合作主义注意的问题主要不是个人，而是由个人联结起来的行动秩序，它倾向于把社会作为一个整体来处理，同时把失控的冲突视为“病态”，因而减少冲突或控制冲突就成为合作主义竭力张扬的秩序价值。
进入20世纪以来，合作主义的重心转到制度描述方面，它希望论证一种限制无序冲突的制度安排，寻找适合现代工业社会权利分配和运行的结构体系。
③而在构建和谐社会的今天，社区的和谐是根基。
在社区建立一种和谐一致的社会秩序的治理架构将有助于和谐社区的建设。
合作主义是“一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。
它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。
“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。
它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授权给予本领域内的绝对代表地位。
作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制”。
④合作主义分为国家合作主义和社会合作主义（又被称为“新合作主义”）。
在新合作主义的制度安排内，国家与社会互相承认对方的合法性资格和权利，社会参与以功能团体的形式实现。
而现代治理理论认为：
政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。
⑤从社区发展的角度看，在单位的社会性功能外移为社会留出可能的成长空间后，加强法人团体的整合与互动是社区发展中整合与链合的关键机制。
⑥合作主义强调国家与社会之间一种合作的关系，但并不否定各种社会组织的相对独立性；强调社会通过制度化的渠道对国家的控制、监督与参与，同时也强调国家对各种社会组织的保护与促进。
事物之间存在相通或相容的共性，以及当今社会事物的发展呈现出综合化及趋同化特征，都使社区合作成为可能。
所以，在合作主义的视野中，国家与社会是一种协商、合作的关系，民间组织不但是国家整合社会利益的管道，而且国家也透过民间组织汲取社会资源；合作主义能够促进国家与社会在社区层面良好合作关系的建立，而又保证社会的自主性，对于社区发展具有重要的借鉴意义。
由于中国的公民社会很不成熟，因此，一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架，以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系；另一方面国家要承担起培育公民社会的责任。
合作主义试图跳出国家与社会二元对立的分析框架，寻找国家与社会之间是相互适应、相互增权、共同成长的关系，也就是我们通常所说的强国家与强社会关系。
⑦社区作为国家与社会共同发生作用的领域，是社会通过一定的渠道和方式参与对公共权威的监督、制约，并期望与公共权力建立一种合作关系，切合了合作主义的基本分析。
从公共产品提供的角度看，传统的观点认为，国家理所当然是所有公共产品的供应者。
然而，现代社会的发展，使国家难以独自承担公共产品的生产和供应。
现代社会的发展，使政府并不是公共产品的唯一提供者，在政府之外还存在其他成功的公共产品的提供者。
正如文森特·奥斯特罗姆所说：
“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。
”⑧“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。
”⑨由此，政府应将自己在公共产品供给上最主要的职能定位为“掌舵”（决策、指挥、控制、监督），而不是“划桨”（具体生产），而且，公共产品的提供形式应根据公共产品的性质（即纯度）而多样化。
⑩社区、市场、国家作为人类社会既存的秩序，这一秩序表现为公共服务社区化，即政府鼓励社区和帮助社区组织建立社区的公共服务事业，企业也将目光投向社区，对社区实施社会投资，构建政府、市场、社区相互信任、依赖、合作和制衡的社区公共产品供给结构。
（12）把社区公共空间作为一种公共产品来看待，它的生产和治理都是政府自身所难以完成的。
在社区公共空间里，人们的各种公共需求具有多样性、变化性的特点，政府更是难以应对。
这就需要在社区公共空间里建立国家与社会的合作关系，以共同完成社区层面的公共产品的提供。
和谐社会的构建需要各方面、全方位的共同努力，需要有一套良好的公共产品服务体系。
在社区公共空间，国家与社会合作以实现公共产品的有效供给，是实现和谐社会的路径选择。
从社区各主体的发展来看，无论是社区人还是社区组织的发展都为社区合作提出了新的需求。
社区人的成长是社区发育的重要基础，也是社区发展的动力。
而要达到真正完善的社区自治，最终需要的是人的素质的提高，是社区人公民性的成长。
现代公民以关心公共事务、参与公益事业、承担社会责任为基本标志，没有现代公民就不会有真正意义上的居民自治，社区也不可能成为真正意义上的“公民共同体”。
社区发展的根本途径就是在于通过居民积极参与社区发展，帮助居民锻炼、提高社区参与和社区自治的能力与水平。
由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程，是“参与社区事务的自治性（autonomy）、自主性（self-reliance（butnotautarchy）、直接（参与）民主性和经验性社会学习的过程”。
（13）从政治层面上看，公众参与与社区自治是城市基层民主的基础和核心内容，也构成了现代民主发展的重要基础。
通过居民委员会选举等途径的民主训练和社区参与，以及社区公共生活的发育与发展，提升社区居民的信任和认同，培养社区居民的民主素养和公共精神，最终使社区居民成长为社会公民。
而这种公民性成长的一个重要途径就是组织化生存，组织化生存为公民精神的培育提供了空间，而这种组织化的存在又构成了社区发展的一个重要推动力。
在任何地方和任何有效的实践中，个人只有在组织化群体中并通过组织化活动才能满足其兴趣和需求，并展开其任何有效的行动。
（14）社区民间组织以丰富多样的文化活动为载体，吸引社区不同群体的居民积极参与，使不同群体的社区居民在共同的生活中得到共鸣，促进了社区公共空间的生成。
正如马克思认为，“社会不是由个人构成，而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和”。
（15）社区民间组织为这种联系和关系的生成提供了组织空间。
随着非政府组织在全球社会经济发展中所起作用和对全球事务影响的增强，各种公共的私人组织和志愿组织（publicprivateandvoluntaryorganizations）等在地方决策和公共服务中重要性的凸现，政府应当加强与它们之间的合作伙伴关系的建立。
（16）正如萨拉蒙所言，人们对民间组织为建立一个“好社会”所做出的实际的和潜在的贡献给予了肯定，对其服务提供选择和响应，并通过参与社区公共生活，为公民美德和社会资本的产生提供机会。
（17）在合作主义模式下，构建一种新型的政府与社会关系，推进政府与民间组织在社区服务和社会管理等领域形成一种互惠的合作伙伴关系，实现政府与社会共同推动社区发展的局面。
人类文明是通过合作而逐渐发展起来的，文明演进过程中的每一个更高层次，都必然导致更大范围的合作。
在市民社会，规模庞大之都市的完好运行，仅仅依靠政府是不够的，需要市民社会的非官方自愿性团体和个人机构的积极参与和首创精神。
各个区域单位及其行动，都要在更大空间范围上进行适当的合作。
（18）城市社区作为人类文明发展的一个重要场域，需要以合作来推进其文明的发展。
在建设社会主义政治文明与和谐社会的今天，社区的文明发展构成了社会文明发展的基础。
因此，用合作主义的视角来审视社区公共空间的治理具有理论与现实的适用性。
二、合作主义视野下社区共治的涵义
合作主义特别重视利益分化和权力多元基础上的有机整合、相对均衡、有序和协调一致。
合作主义作为制度安排的价值理念，有助于中国治理的平稳转型。
（19）在合作主义理论视野下，社区伙伴关系的建立成为可能，特别是制度性的伙伴关系成为可能，而伙伴关系的确立有利于共治格局的形成。
这种伙伴关系强调多元化的民主参与，即公民、民间组织以及基层行政人员等多元社会主体对公共治理的共同参与，从而达到政府与公民社会良好合作的新境界。
合作主义强调制度性整合，主张政府权威与社会团体进行制度性合作，达到双方受益。
而在上海社区发展的过程中，政府与社会的制度性合作和良性互动，显然更有利于治理模式的转型，推动社会进步。
就当今治理转型的目标模式而言，俞可平指出就是要通过政府与公民对公共生活的合作管理，建构政治国家与公民社会的一种新颖关系。
其实这种新颖关系在社区的建构过程就是社区共治的实现过程。
而共治的实现需要两个最基本的支撑，这就是社会自治性的成长和民主的发展。
也就是说，政府与社会合作伙伴关系是以社会的自治为基础的，是建立在民主基础之上的，是平等参与的互动合作。
政府的治理需要通过社会参与加以改善，社会参与治理需要政府的引导。
（20）与西方治理理论对多元治理的无中心治理不同，上海社区共治的一个突出特点就是仍然是国家主导的治理，这应当可以说是中国现阶段发展现实的一个反映。
其实在西方的社区发展进程中，政府的作用一直为大家所重视，政府通过各种形式实现对社区发展的引领（leadeship）。
（21）在上海社区发展的今天，政党对社区发展的引领成为上海社区共治的一个突出特色。
而且更为重要的是我们不仅看到了在党和政府的支持和引导下的社区社会力量的成长，不论是作为个体的社区人还是作为整体的社区民间组织，都获得了前所未有的发展；而且看到了国家对上海社区的创新和探索，以及一批致力于社区发展的社区政治人所具有的先进理念，这些都为上海社区未来真正共治的实现提供了基础。
以此为基础，上海社区共治具有以下几层涵义：
首先，社区共治是平等主体之间的共同参与。
治理强调的是各主体之间的平等参与，虽然在一定时期内，上海社区共治的架构是以政府为核心的，但是，政府应以社区发展中的平等主体的身份参与社区共治。
在社区公共事务治理过程中，它们不仅要与其他主体一样承担一定的责任，实现“各司其职，各负其责”，还要作为平等一员接受监督和评议。
政府和政党更多的是发挥牵引、启动和媒介平台的作用，但这并不否定政府和政党在社区公共空间中主导作用的发挥，因为“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥”。
（22）随着社区发展的深入，这种核心主体将逐渐淡化，最终形成社区空间的多方参与治理秩序。
而社区中的各种民间组织，也是共治主体中的平等一员，应当自主地参与社区公共空间的各种公共事务。
对国家与社会的关系而言，它们是平等的，强调的是政府与社会为解决社区发展中的冲突和矛盾所建立的合作伙伴关系。
（23）
其次，社区共治是互惠基础上的合作。
社区共治是借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制，对社区公共事务的共同管理。
这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。
互惠规范的确立，有利于建立多元主体之间的伙伴关系，才能使合作得以持续发展。
因为每一个参与者都是以获取一定的利益为参与动机的，不论这种利益是利己的还是利他的，也不论这种利益是直接的还是间接的。
也就是说，只有各主体之间的行为是互惠的行为，并且各主体对其活动共同承担责任，才真正有利于一种基于互惠基础上合作伙伴关系的确立，才能形成社区发展的多主体参与，推动社区共治的形成。
对上海社区发展中的不同主体而言，互惠具有不同的表现形式。
对政府而言，互惠的获得是社会管理的加强以及对秩序和发展的追求等；对社区居民和社区中的单位组织而言，更多地体现为服务的获得、环境的优美和秩序的良好等等。
但在社区资源整合的过程中，更多地体现了一种普遍的互惠（24），而“普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本”（25）。
这种高度生产性的一个重要作用就是辐射效应的产生，使社区一定范围内资源的整合具有很强的辐射性，促进了其他行为主体之间的合作与资源整合，从而促进了更大范围资源整合的实现与合作的产生。
再次，社区共治是权力与权利的结合。
社区共治是公共权力的分散化与公民权利的民主化为基础，实现了权力与权利的结合。
社区居民有权参与社区事务的治理，特别是随着社区居民民主权利意识的增长，权利的诉求逐渐转变为一种对社区发展治理权力的追求，要求参与到公共权力体系中，实现对社区事务的治理。
社区自治性的成长推动了社区公共权力体系必须吸收接纳居民的权利诉求，从而推动社区共治的实现。
社区多元互动共治的形成过程，是政府和社会在公共产品供给体系中的再一次分权过程，而且这种权力格局的变迁不再是从上而下地推进权力集中，而是自下而上地推进国家权力向社会回归，由国家本位转向公民本位。
三、社区共治的架构
经济发展与社会转型所带来的国家与社会关系的调整，在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长，不仅为社区多元共治的实现提供了治理主体，而且为社区共治的实现提供了基础。
在城市社区中，一个由市民（公民）组成的市民社会（或称公民社会）逐渐由萌芽到不断发展，已形成一种与国家相对应的力量，并从更广泛的层面影响政府的行为和政府的决策。
（26）从我国的历史发展趋势来看，在国家与社会的关系上，将从国家主导型向国家与社会合作型转变。
在政府与社会的合作互动中，政府的权力逐渐向社会让渡，社会权力逐渐扩大，社会的自治能力得到增强。
在合作主义模式下，在城市基层社会建构一种新型的国家与社会关系将有利于中国社会的长期稳定与发展。
这里结合上海潍坊社区治理的现实发展，提出社区共治宏观治理架构，以期能有助于现实社区的发展。
1.党政共治
中国共产党对执政合法性资源的社会性追求，使其必须要到社会的最基层中去寻找，到人民群众的生活中去实现，这使得社区成为党的工作的一个重要领域。
在现今中国社会，党政关系一直是国家关系中非常重要的问题。
在社区中，党政关系的发展经历了一个党政不分到党政分开，再到今天对党政融合的探索和发展。
党政关系的重要性和机构人员的重复性等问题影响社区的发展，也影响社区力量的有效整合。
再加上中国共产党对执政合法性的追求，以及社区发展对社区资源整合程度的要求日益增加，使党日渐成为社区资源整合的一个核心主体，党在社区发展中的核心地位日渐得到体现。
社区中党政共治的实现使社区发展的核心推动力量有效实现了整合，形成合力。
基层党建与社区建设的有机结合，是中国政治建设和政治发展的新生长点。
（26）在城市社区公共空间内，党建的深入进行，使城市社会空间的领导力量实现着重构，而党政共治的推进无疑将有助于这一进程的发展，有助于中国共产党对执政合法性的追求和对执政基础的巩固，从而使社区公共空间的领导力量更好地实现整合。
潍坊社区组织架构（27）
潍坊社区从2005年底开始实行党政一肩挑，在实行社区党工委书记兼任街道办事处主任的基础上，全面推进干部的复合、机构的整合和工作的融合（参见上图）。
潍坊社区党工委的全部成员进入社区管理委员会任主任委员（党务），实行委员分工负责制，兼任部室（政务）主任，分管有关日常工作，并同时分管所在领域党的工作，从而推进了行政资源与党的资源的有效整合。
在机构设置上，实行党政干部复合方式，将党政工作融合起来。
比如将社区行政党组设在党政办公室，将综合党委社区在经济服务部，居民区地位社区社会事务工作部，形成了党政工作在领导力量、分管力量和办事机构上的全面融合。
通过人员和机构的整合，使社区党建工作与社区建设工作实现了有机结合，较好地形成了发展的合力，既有利于行政效率的提高，又有利于社区发展整体合力的形成。
（28）
2.条块共治
条块共治也就是政府内部的协调统一。
上海社区发展过程中，经历了条块分割到“条块结合，以块为主”，再到“条块结合，融条于块”的发展。
虽然在社区发展的过程中，条块的矛盾一直都是一个受到关注的老问题，在实践中也做了诸多的探索，但问题一直存在，而且往往还比较突出。
条块矛盾制约了社区发展的进程。
条块矛盾的关键在于利益的划分，明确各自的职责，各司其责；对于交叉性的职责功能，加强条块之间的交流和互动，通过协商的原则实现。
而制度创新对于协调条块矛盾具有关键性意义。
机构和人员设置的分离必然造成职能的分割。
通过制度的方式推进条块关系的整合，将有助于实现条块共治，有利于行政资源的整合，为社区公共空间的共治提供有力的行政支撑。
潍坊街道社区管理委员会2000年成立，街道通过制度创新在强化综合能力上迈出了重要一步，将十多个职能科室部门归拢到社会发展、市政管理、社会保障、社会治安综合治理和财政经济等五个专业委员会，原有各科室也将相应的职能归并到各个专业委员会。
每个专业委员会由分管书记或主任牵头，区政府派驻街道的相应部门负责人也直接参加有关专业委员会的重要会议。
这样，在体制上实现了街道办事权和协调权在一个统一的组织架构内得到有机的结合，整合了社区内条块的力量，促进了街道管理向社区综合管理的转变。
不仅加强了各委员会专业管理的力量和街道办事处整合社区行政资源的力量，而且还形成并增强了条块组织社区治理的合力，在一定程度上减少了条块推诿的现象。
3.多元共治
治理的核心问题是治理主体的多元化。
在社区层面，治理的主体除了政府、政党，还有一个重要的主体就是社会力量。
社区人的成长和社区民间组织的蓬勃发展，使上海城市的公民社会得到了有效培育，作为社区治理的重要参与主体，日益发挥着重要作用。
而且这种作用的发挥，不仅是作为参与者，更重要的是作为治理的主体，是社区发展的有关决策具有话语权的主体。
也就是说，多元共治发展的一个很重要的标志就是以社会主体对社区公共政策制定的参与程度来衡量的。
社会主体对公共政策制定参与度越深，越能说明真正的社区共治的日渐实现。
随着社会力量的成长，政府将逐渐退出，将有助于推动社区自治的实现。
2005年，潍坊社区在社区党工委的推动下，在原有的社区事务协商委员会（1996年成立）基础上，按照社区共治组织的理念，建立社区委员会。
目的在于发挥社区内党代表、人大代表、政协委员、社区知名人士、居民区代表、驻区单位代表，以及市民巡访团、统战人士联谊会、侨联等社会团体的参政议政作用，让社区各方利益的代表者，对社区工作有议事权、评议权和监督权。
社区党工委书记任社区委员会主任，通过社区委员会里占多数的党员代表，使党组织发挥领导核心作用，体现党组织的领导核心地位，确保社区委员会成为党工委和办事处集中民意和民智、凝聚民心和民力的纽带和桥梁，使党对社区建设和社区管理的各项决策建立在更广泛的民主基础上，形成社会协同和社区共治机制。
社区委员会下设一个秘书处和社区发展、社区综治、社区卫生、社区保障、社区财政监督五个专业委员会，对应社区管理委员会的设置，行使具体职能。
（29）
4.居民自治
居民自治其实也就是一种居民共治，就是社区居民通过一定的途径和方式实现对社区的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展。
无论基于理论还是实践的分析，都可以看出社区共治的实现是多方力量不断成长发育的需求所致，而且共治的实现更多的是以一种力量内部的自整合为基础的。
无论对于政府还是政党而言，其内部的力量整合是一个不断调适的过程，对于社会力量而言，其整合的基础在于自治。
“城市基层群众自治，是随着新中国的发展而发展起来的，由于各种政治运动的冲击，经历的发展过程是比较曲折的。
但是，实践证明，这种群众自治与中国政治和社会发展具有很强的契合性，是当代社会主义政治建设中所不可缺少的重要组成部分”。
（30）在社区层面，所谓社会合作体系，就是在社区公共空间内，基于社区的公共利益和社区成员相互之间的共同利益，动员和整合社区内的各种资源，在协商与协议的基础上，形成资源共享、利益协调和公共参与的互助合作体系。
在当今中国社会，社区要建立和发展这种社会合作体系，就必须充分发展社区自治。
（31）社区自治性的成长不仅是社会力量内部整合的基础，也构成了社区共治的基础。
可以说，没有社区的居民自治，难以形成社区层面的共治。
而这种自治性的成长，不仅可以从社区居委会选举的日渐完善成熟和社区群众团队的蓬勃发展来说明，也可以从社区中各种民间组织的发展壮大来说明。
居民居住形成的区域是社会最基本的单元，其管理应该是公共性、自治性的。
（32）这种社区自治性和公共性的成长促进了社区公共空间的形成，构成了社区共治的基础和动力。
如果缺失了社会力量，也就构不成社区共治。
社区自治力量的成长为社会力量参与社区治理提供了条件和基础，而社区的自治性也在这种共治参与的互动中得以成长和发展。
对于浦东新区潍坊街道而言，2006年居委会换届选举有了质的飞跃。
在上一届部分居委会实行海选的基础上，潍坊街道的27个居委会全部实行海选，且一次选举成功的有25个，成功率达到92.6%。
而且登记率和参选率都有了提高，分别在上一届62.31%和73.51%的基础上上升到82.6%和83.6%。
居委会民主选举的实施为社区居民自治奠定了良好的基础。
注释：
①［美］詹姆斯.罗西瑙：
《没有政府的治理》，张胜军、刘小林译，江西人民出版社，2001年，第5页。
②［美］格里·斯托克：
《作为理论的治理：
五个论点》，《国际社会科学杂志（中文版）》1998年第2期。
③张静：
《“合作主义”理论的中心问题》，《社会学研究》1996年第5期。
④转引自张静：
《法团主义》，中国社会科学出版社，1998年，第25页。
⑤俞可平：
《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第24页。
⑥冯钢：
《整合与链合——法人团体在当代社区发展中的地位》，《社会学研究》2002年第4期。
⑦邓伟志，陆春萍：
《合作主义模式下民间组织的培育和发展》，《南京社会科学》2006年第11期。
⑧［美］迈克尔·麦金尼斯：
《多中心体制与地方公共经济》
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