简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议.docx

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简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议

简析土地一级开发融资模式方面存在的问题及建议

贾涛陕西言锋律师事务所西安710065

摘要：

面对频发的暴力拆迁事件，我国现行的规范监管体系尚难以涵盖拆迁过程中的方方面面，而在法规体系的背后，各种非文明拆迁事件有着许多根本性利益要素，本文旨在介绍基本概念的基础上，通过利益分析对土地一级开发过程中的融资问题进行剖析，并有针对性的提出几点不成熟的建议。

关键词：

土地一级开发融资

引言：

近年来，暴力拆迁为何频发，原因很多，如现行规范拆迁行为的立法不到位，拆迁群众缺少及时有效的利益诉求渠道；个别开发商有恃无恐，为完成拆迁而不惜对所谓的“钉子户”停水、断电，甚至威胁、恐吓，强行拆除居民房屋。

主要原因还是土地一级开发过程中资金紧张造成的，而资金紧张主要是因为在土地一级开发的过程中融资模式方面存在诸多问题。

一、土地一级开发定义

我国最早在2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》中对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指：

“政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为”。

根据上述界定土地一级开发具体来说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。

简单的来说就是“生地”变为“熟地”，然后再进行二级开发。

二、土地一级开发传统的融资模式及问题

（一）土地一级开发传统的融资的主要模式

1．财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

2．财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

3．土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；

4．经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。

（二）传统模式存在的问题

上述资金来源可分为三部分：

财政资金、金融机构贷款和其他资金。

1、对于属于财政资金的1、2部分，从实践中看，不能解决土地一级开发时的巨额资金需求，缺口巨大，尤其是土地成片开发或城市区域开发时。

2、第3部分用于土地一级开发（土地储备）的金融机构贷款，是目前土地收购储备资金的最主要来源。

这类贷款是以待开发的储备土地为担保，由银行发放的贷款。

由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上。

储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。

同时，在目前缺乏土地收购储备资金其他来源渠道的情况下，商业银行贷款则成为各城市土地收购储备资金的最主要来源，土地储备机构土地一级开发基本上都来自于银行贷款。

但2008年7月29日发布的《中国人民银行　中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应具有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不超过2年。

这一规定使得土地储备贷款时间与土地储备周期存在差异，往往土地储备周期较长，贷款时间较短，这样就容易造成偿还贷款时间已到，而土地还没有出让的现象，造成了一些土地储备机构为了偿还银行借款，不能按照土地出让计划供应土地，造成一级土地市场的波动，既不利于土地一级开发业务的平稳进行，还违背了政府政策的初衷。

3、第4部分可用于土地一级开发的其他资金，有以下几种：

（1）财政拨款、补贴或税收减免；

（2）出租和出让土地收益； 

（3）土地出让收益证券化吸引的其他社会资金。

目前地方政府财政资金捉襟见肘，需要支出的地方很多，不可能将太多的资金用于土地一级开发，而城市化进程、招商引资需要大量的资金用于城市基础设施建设，现时的巨额资金需求缺口对地方政府的土地一级开发形成了融资约束。

出租和出让土地收益需要较长时间的积累，才能支持土地一级开发的巨额资金需求，不能满足地方政府现时的资金需求。

因此除了金融机构贷款外，只能通过土地出让收益证券化吸引的其他社会资金，解决资金问题。

三、土地一级开发融资方面的若干建议

（一）建立政府的土地储备基金制度

土地储备基金的建立应强调政府的主导作用，强化财政政策的支持。

土地储备基金不同于一般的基金，它既是投融资体系建立的基础，同时也是顺利进行城市建设和土地一级开发所需资金的基本保证。

土地储备基金应是专款专用的一种基金，其来源和使用都应有明确的规定。

（二）城投公司模式的大胆创新

最近，各地政府在实践中将土地储备机构的土地一级开发业务交给政府下属的城投类公司执行的做法是对这一业务融资的制度创新。

利用城投公司这一平台，土地一级开发业务的融资可以拓展到发行中期票据、企业债、股票、信托计划，进行直接融资，是对土地出让收益证券化的一种尝试。

城投公司大量发行中期票据、企业债、银信政等产品，其融资的基础就是参与了显性或隐性的土地出让收益分配。

隐性的土地出让收益分配是指政府允许城投公司按照土地一级开发的成本项目计提一定比例的管理费用列支土地一级开发成本，待土地出让后得到补偿。

而云南、成都、贵阳则走得更远，它们将某个区域的土地一级开发业务交给上市公司云南城投、绵世股份、中天城投，约定按照土地出让收益的一定比例进行分成，作为对上市公司从事土地一级开发业务的回报，由上市公司从资本市场筹集业务所需资金。

城投公司作为政府企业，与土地储备机构的职责划分并不明确，能够影响甚至决定土地出让计划，从而能有效控制土地出让节奏，而融资渠道的多样化也支持城投公司这样做，实现土地出让收益的最大化，这是城投公司融资的优势。

（三）为土地一级开发企业明晰的权属证明

土地一级开发是随着经济发展和社会分工逐步细化而出现的一种新的开发方式，土地一级开发权也是随着土地一级开发的产生而衍生出来的一项所有权权能。

土地一级开发企业通过竞标或政府授权方式获得土地一级开发权。

从土地一级开发实践需要和完善权属体系的角度来看，设置土地一级开发权是非常必要和有意义的。

土地一级开发权的设置，有利于明确政府和土地一级开发企业的权利、义务、风险和收益；有利于完善土地一级开发体系；有利于土地一级开发与资本市场的对接；有利于政府构建完整的土地一级开发项目建设审批程序。

政府作为土地的所有者，应给予土地一级开发企业进行土地开发的权属证明，该权属证明应为银行承认的权属证明，在权属证明方面，政府印订“土地一级开发权证书”并颁发给开发实施单位。

可以据此进行抵押贷款，实现与资本市场对接，为土地一级开发建立畅通的融资渠道。

（四）兼顾全局做好配套建设项目的融资

做好配套项目的融资建设，是土地一级开发取得良好业绩的前提，也是政府在土地一级开发融资中一项非常重要的内容。

政府在与土地一级开发投资人签订合同过程中，不仅要划清土地一级开发中政府和投资人之间的边界，也应就配套项目建设制定相应的落实政策，为双方履行职责提供条件，不仅要强化政府在市场化运作中的信用，也要增强其他社会投资人的投资信心。

（五）更多融资方式：

财政拨款、银行贷款、土地信托、土地基金、土地债券、利用住房公积金、社会保险基金、保险资金、离退休基金、养老基金、企业或企业联合体融资、招商引资、项目融资、国外融资等。

结语

全球范围内在经历过金融危机后，经济发展速度放缓，在高通胀的今天，各国普遍采取收紧银根的金融政策；国内房地产开发泡沫严重，加之政府为了社会稳定采取了严控房地产泡沫的继续发展的政策，无疑对土地一级开发的资金需要产生了重大的影响；因此在内忧外患的情况下，应该在土地一级开发的融资的方式上进行大胆创新，建立更多、更利于土地一级开发顺利进行的模式，同时也为社会和谐、稳定做出正面、积极的作用。

参考文献

[1]李伟.投融资规划:

架起城市规划与建设的桥梁［M］.北京：

中国统计出版社，2009.

[2]中国土地矿产法律事务中心.土地政策参与宏观调控探索［M］.北京：

地质出版社，2007.

[3]楼建波.土地储备及土地一级开发法律制度［M］.北京：

中国法制出版社，2009.

[4]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究［M］.北京：

人民出版社，2009.

[5]王宏新.土地一级开发实务指南［M］.北京：

化学工业出版社，2007

土地一级开发的海南模式

　在很多熟悉海南土地开发及出让的业内人士看来，中信泰富向荣智健私人公司进行利益输送完全是一个“伪命题”，因为对于土地一级开发商而言，将自己开发的大量土地通过土地二级市场的招拍挂向利益共同体出让，在当地的实际操作中属于“正常流程”。

　　土地一级开发，通常是指由政府或其授权委托的企业，对城市国有土地或乡村集体土地，即俗称的毛地或生地，进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到“三通一平”等建设条件后，再通过招拍挂方式公开出让。

　　由于海南地方财政基础较薄弱和历史原因，海南此前在房地产开发中曾将大片土地交给开发商整体开发。

公开资料显示，上世纪90年代初，海南的企业成片开发区域有93个，总面积上千平方公里。

　　但截至2004年底这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里。

为规范土地一级开发，海南省人民政府2006年7月出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，但政策仍相当优惠，企业参与土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%，这也直接刺激了海南土地一级开发市场。

　　万宁市国土局有关官员对《第一财经日报》表示，政府与中信泰富的土地收益就是三七分成。

　　但开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。

因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题。

开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。

　　现实情况是，土地一级开发商在土地招拍挂中存在着先天优势，甚至可以左右土地二级出让。

曾参与海南多个土地一级开发项目的商务策划师崔元星在接受本报采访时称，其关键因素是因为土地收益分成。

　　他举例称，中信泰富与政府签署土地一级开发协议后，无论在土地二级市场上拍卖多少钱，最终大部分土地收益仍会返还到中信泰富的口袋里。

“开发商可以出任意高的价格抬高地价，这样就可以把其他开发商排除在外，而中信泰富掏的钱最终可以返还回来，这只是钱从左口袋到右口袋的游戏而已。

”

　　记者通过万宁市工商注册查询发现，中信泰富曾有三家子公司在上两次土地招拍挂中参与拿地，分别为万宁金信发展有限公司、万宁仁信发展有限公司和万宁创远发展有限公司。

这三家公司法人代表均为常振明。

　　中信泰富在神州半岛招商引资中担当主要角色，这也在很大程度上掌握了土地出让对象的权利。

根据《万宁市人民政府关于加快开发建设神州半岛风景名胜区的决定》，中信泰富是神州半岛项目的主开发商，负责对规划区域实行统一规划、统一招商、统一开发建设

出自房地产会计网，原文地址：

土地开发融资的模式研究

    土地一级开发是指政府在出让土地前，对土地进行整理、投资和开发，将生地变为熟地的过程。

土地一级开发过程中的不确定因素非常多，资金投入大，风险也很大。

而由于对资金需求量大，土地一级开发融资问题已经成为土地开发的瓶颈。

    目前，企业参与土地一级开发除了要充分运用自有资金外，还需寻找多种渠道融资。

在政府主导下，北京市和重庆市分别采用了不同的融资模式，其效果也有所不同。

    北京模式

    北京采取的是土地储备机构授权企业进行土地一级开发，由作为一级开发主体的企业自行安排融资，并独自承担融资中的责任和义务的模式。

    在这种模式下，企业进行土地一级开发时，土地的使用权依然在土地储备机构手中，企业所获得的是土地一级开发权利，是一种受限的土地使用权利，这些土地一般不能用于进行抵押贷款，即使用于抵押，也只能获得少量贷款。

这样，企业只能通过自身其他资产的抵押担保来获得银行的贷款。

让开发企业自行组织融资，全部风险和责任都由其自行承担，这就会大大增加开发企业的融资难度。

而所有融资的责任全部由开发企业承担，一旦资金链出现断裂，不仅使得开发企业无法按合同规定及时、顺利地完成土地一级开发的任务，而且还会危及企业自身的生存。

这在无形之中抬高了企业进入土地一级开发的门槛，没有雄厚的资金实力，没有强大的品牌和良好信誉的企业，根本无法筹集到土地一级开发所需的巨额资金，因而根本无法进入土地一级开发市场，即使获得了开发资质，获得了开发经营权，也会因为资金难题，最终被清除出局。

    重庆模式

    与北京不同，重庆主要是由政府授权直属的多家大型企业集团进行土地一级开发，土地开发机构隶属于政府，代表土地储备中心行使土地储备职能。

    在这一模式下，这些大型国有集团承担土地储备工作的职能，这样，无论是资产规模还是政府公信力，它们都有一般企业不可比拟的优势。

除此之外，这些大集团进行土地一级开发时拥有较为完全的土地使用权，能够将这些土地用于抵押担保贷款。

同时，企业还能获得来自政策性银行的贷款支持。

    由于土地一级开发主体和土地储备存在行政关系，土地储备中心和土地一级开发主体共同分担土地储备过程中出现的风险，而作为主要融资方的银行也往往和土地一级开发主体“捆绑”在一起，共同承担风险。

    两种模式优劣比较

    从融资效率和风险承担上来看，北京模式和重庆模式各有利弊。

    北京模式偏重于政企分离，风险自担，但目前市场运行效率比较低。

土地一级开发资金瓶颈没有解决，导致土地供应计划连续两年没有完成，进而造成土地二级市场上各企业集团拼命拿地，竞争激烈，地价飙升。

很多小企业因为没有资金实力在市场上拿地，被逼入无米下锅而惨遭淘汰的境地，而那些众多实力雄厚的上市公司也难以幸免，由于平稳业绩的需要，它们不得不在土地二级市场上高价拿地，而一级开发企业在土地资源稀缺的情况下，又往往会提出很多苛刻的条件，这样扭曲的土地一级市场和二级市场，不但没有通过分工提高效率，反而使得很多企业不得不介入土地一级开发，以便土地可以落入自己囊中。

这样发展下去，有失土地二级市场竞争的公平性，存在着又走回到原先土地开发的老路的可能。

而企业既做土地一级开发又做二级开发的模式，实际上违背了土地市场改革的本意。

    另一方面，重庆模式则偏重于政府领导下的市场运作，土地开发效率较高，这种高效率体现在变成熟地后的土地产品的标准性上，由于是大集团统一进行土地一级开发，开发过程中不会设置陷阱，生地变成熟地的过程就像生产标准产品。

但不足之处是政府和企业一并承担土地一级开发中的风险，目前几乎重庆所有的土地储备资金都来自银行，如果土地储备机构对中国未来经济发展的预期出现了偏差，土地储备机构的财务风险将会大增。

而一旦出现风险，只能由银行来承担，形成不良资产

房企参与土地一级开发的盈利模式与策略

　　随着二级市场拿地成本越来越高，万科、龙湖、恒大等房地产开发企业更多地介入到土地一级开发之中，土地一级开发逐渐趋向由政府主导的市场化运作。

　　对于开发企业，介入土地一级开发可以分享二级开发无法企及的利益，如从一级土地开发本身获利、分享土地增值收益、持有部分公共建筑和为二级拿地铺垫等。

其中，盈利的关键在于严格控制住各项成本费用。

　　同时，相比房地产二级开发，土地一级开发面临更大的不确定性和风险性，譬如拆迁成本风险、长期占用大量资金风险，以及来自政府的违约风险和政策风险等等。

这就要求土地一级开发主体有效控制成本，优化运作流程，提升管理能力，同时妥善处理好与政府方面的关系，准确解读政策法规，提升抗风险能力。

　　易居研究院把土地一级开发纳入企业战略，并保持长期关注。

在为房地产标杆企业提供长期顾问服务的过程中，研究院总结出土地一级开发的盈利模式和参与策略。

今天，我们把一些原创性的研究成果公开发布，希望拓展和加深开发企业对土地一级开发的理解，并对企业的发展战略有所帮助。

　　主要结论：

　　由政府主导的市场化运作模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。

　　土地一级开发的赢利点包括从一级土地开发本身获利，分享土地增值收益，持有部分公共建筑，为二级拿地铺垫等。

　　一级土地开发获利的关键是严格控制住各项成本费用。

其中，比重与控制难度最大的是征地拆迁费用。

　　具有土地一级开发业务收入企业，其土地一级开发业务大都集中在企业注册地或主要发展区域，它们通过充分发挥自身特定区域内的综合优势，集中力量进行房地产综合开发业务。

　　房企参与土地一级开发的策略包括：

优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本；加强规划能力、挖掘区域潜在的价值；把握行业波动周期，控制开发节奏。

　　part1土地一级开发的典型模式

　　由于城市人口增加和社会经济活动不断发展，人们对城市土地的需求不断扩大，而可供城市利用的土地又非常有限。

同时，由于具有特定用途的土地非常稀缺，所以，必须科学规划和布局，以合理、高效、经济的开发利用土地。

目前土地一级开发主要有以下几种典型模式：

　　模式一：

一二级联动开发模式

　　由于房地产行业明显受制于政策因素，因此大型房地产开发商往往将一级土地整理和二级开发相结合，以获取整体收益最大化。

这种模式由企业主导，所以在开发初期就确定进行土地一级与二级联动开发。

房地产企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。

　　但该模式也存在一定的问题，如不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低等。

该模式在早期比较普遍，近期可能存在机会，但长远看，其空间越来越窄。

　　模式二：

完全政府控制模式

　　完全政府控制模式是指政府通过严格的计划和规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。

该模式完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。

这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。

其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。

　　模式三：

政府和法定机构协作模式

　　政府和法定机构协作模式是指由政府相关部门和政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，如同“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，从而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。

　　模式四：

由政府主导的市场化运作模式

　　由政府主导的市场化运作模式是指政府“抓两头，放中间”。

“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。

该模式是我国土地一级开发的主要发展趋势。

      这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。

政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。

　　由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。

　　part2土地一级开发融资模式

　　土地一级开发是资金密集型行业，在一级开发过程中，征地补偿、房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。

　　当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。

储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。

因此，资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。

　　现行的土地一级开发融资模式有以下四种：

　　融资模式一：

土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。

　　该模式基本流程为：

土地储备机构与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给土地储备机构；土地储备机构通过招标方式选择一级开发主体，再将资金拨付给一级开发主体进行一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；最后由土地储备机构将借款偿还给金融机构，并支付利息。

      这种融资模式的主要优点是，整个融资过程与相关法规保持一致，解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题。

但是，土地储备机构的融资能力受到较大制约。

　　融资模式二：

一级土地开发主体直接融资，土地储备机构本身或委托其他担保机构承担担保责任。

　　该模式基本流程为：

一级开发主体与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由土地储备机构或者由其委托的担保机构提供担保；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招挂拍方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给土地储备机构；再由土地储备机构支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。

       这种融资模式虽然解决了二级开发企业对一级开发主体的资金拖欠问题，但并未解决金融机构承担风险和融资能力受到较大制约的问题。

　　融资模式三：

土地开发主体自行安排融资并承担融资安排中的责任和义务。

　　该模式基本流程为：

一级开发主体以自有资产抵押或信誉担保，与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；金融机构将资金拨付给一级开发主体，由一级开发主体使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给一级开发主体，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益；最后，由土地一级开发主体将借款偿还给金融机构，并支付利息。

　　这种融资模式大大增加了企业的融资难度，抬高了进入一级开发的门槛。

但是，因为这个过程中需要由二级开发企业向一级开发主体支付开发费用，就会常常发生拖欠现象。

　　融资模式四：

一级土地开发主体专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，一级开发主体提供担保责任。

　　该模式基本流程为：

一级开发主体专门成立项目公司，项目公司与金融机构签订借款合同，并承担相应的责任和义务；由项目公司投资人为项目公司融资提供担保；金融机构将资金拨付给项目公司，由项目公司使用该笔资金进行土地一级开发；土地开发完成后，通过招拍挂方式将熟地转让给二级开发企业；二级开发企业将土地出让款一部分支付给项目公司，用于弥补一级开发主体的开发成本及额定收益。

　　这种融资模式可以通过几家企业联合组建项目公司的方式投标获得土地一级开发权，并扩大项目公司的融资平台。

但仍然没有避免二级开发企业拖欠一级开发主体开发费用的问题。

　　part3政企协同，土地一级开发的盈利模式

　　在土地一级开发过程中，市场化开发主体通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式