公共政策概论整理.docx
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公共政策概论整理
重点名词和重点问题
（一）重点概念：
1、思想库:
思想库或脑库是由专业人员组成的跨
学科、跨领域的综合性政策研究组织，是政策主体非常重要的构成因素。
2、复杂动态性:
即社会问题是由多种维度的因素
相互渗透、相互缠绕纠结而成；这些不同维度的问题相互联系、相互作用；不同维度的问题又不断变化、发展，不断改变社会问题发生发展的方式与方向。
3、志愿失灵:
大部分现实问题严重限制、制约了
志愿者组织的有效性。
志愿者组织对许多经济与社会问题的解决是不适用的。
在实践中，最大的志愿组织可能蜕变为官僚组织而与政府组织趋同，这将使其效率和效力大打折扣，即出现志愿失灵。
4、公共政策终止:
是决策者通过对政策的审慎评价
后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。
政策终止不仅是指取消原有的政策，还意味着制定新的政策。
5、执政党:
政党尤其是执政党，是公共政策主体
的核心力量，它是一种特殊的社会团体，是以其所代表的阶级、阶层或政治集团利益为核心，以拥有或参与国家政权为目的组织起来的统一思想与行动的政治组织。
在现代社会，执政党履行着“利益聚合”的功能，努力将利益集团特定的要求转变为一般可供选择的政策方案，但是中西方的执政党在政策过程中地位和作用差异仍然很大。
6、知识化:
是指知识作为一种生产要素和资源，被人们吸收、创新，转化利用，从而提高个人素质，改变生产生活方式，促进生产力发展的历史过程。
7、集团决策模型:
集团决策模型
（GroupModelofDecision－making）是由戴维·杜鲁门在《政府过程》中提出的。
集体决
策模型的核心观点是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各自利益集团的活动，政策则是这些利益集团之间相互斗争、相互作用，以及彼此协商、约定和和妥协的产物。
该模型以集团理论为基础而集团理论是多元主义的理论基础，在西
方政治学中具有突出的地位和影响。
集团决策模型包括多个要素：
一是利益集团，二是利益要求，三
是政治性集团，四是集体地位及影响力。
8、目标群体:
就是那些受公共政策规范、管制、
调节和制约的社会成员。
公共政策的一个主要目的就是通过规范目标群体的行为和目标群体之间的关系来调整社会利益和分配社会价值，因此目标群
.
体作为政策对象，关系着政策的最终实现和完成，故而研究政策过程中的政策目标就显得十分重要。
9、利益集团:
它代表成员的利益，履行团体利益
聚合功能。
一个国家的政治民主程度、经济文化水平、利益分配状况等会影响利益集团的发展状况、活动方式和作用大小。
利益集团的的财力资源、社会地位、组成方式、团体规模、凝聚程度、领导技巧、成员素质、竞争性组织是否存在等因素都会影响一个国家的公共政策行为。
10、政策环境:
可以视为处于特定公共政策系统边
界之外，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的系统外部各种因素的总和。
11、头脑风暴法:
头脑风暴法，又称脑力激荡术、
激智术、脑力激发术等。
该方法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间内激发大量新构想的方法。
12、利益选择:
政府对利益的分配，不是任意的、
无的放矢的。
作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先源于政治统治的目的。
政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。
13、公民:
是指具有某国国籍并依照该国宪章享有
权利和义务的人，它表明一个人对国家的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。
14、立法机关:
是公共政策主体最重要的构成因素
之一，其主要职责是制定法律和政策。
在不同的政治体制和政策环境下，各国的立法机关所拥有的权力不尽相同。
15、社会问题:
是指一定数量的社会成员感知其期
望的目标、价值或镜框，与现实获得的价值、利益或境况存在显著差距，因而通过各种方式将其缩小差距的要求公之于众，以争取社会同情与支持，并谋求引起政府关注和予以解决的一种情形。
16、政治制度:
是指一个国家的权力构成及运行的组织制度，即居于统治地位的阶级采取何种形式组织政权，以使政权得以运作的规则体系，它具有权威性、阶级性、党派性的特征。
17、利益落实：
即从本质上讲，使得分配的利益到
位，政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果。
18、大众传媒:
大众传媒主要包括广播、电视、报
纸、书刊、电影、国际互联网等传播工具，其信息量大、覆盖率高、影响响面广、冲击力强，对政策制定过程有着非常重要的影响，在西方有人将其称
作与立法权、行政权和司法权并列的“第四种权力”。
.
19、文化环境：
文化环境是指对政策系统的生存、
发展和运行产生直接或间接影响的一个国家或地区的社会风俗习惯、历史传统、教育水平、宗教信仰等。
20、补贴:
是指由政府或由政府指令的个人、公司
或组织给予其他个人、公司和组织的各种形式的财政转移。
转移的目的是资助一项预期的活动，从而影响社会行为主体对不同备选方案成本与收益的估计。
21、综摄法:
是指对类似性的广泛研究，它有助于
分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。
综摄法基于这样的假定，即对于问题之间相同或相似关系的认识将极大地增进分析者解决问题的技艺。
22、政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政
策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程.
23、学习理论:
政策方案规划是考验可行性的过程，
这种研究途径的理论类型为学习理论。
它强调政策规划者从政策环境中学习强化政策执行力的知识与技巧，以提高政策方案解决实际问题的能力。
最具典型的理论类型为美国社会心里学家坎贝尔的实验理论。
24、追踪决策:
追踪决策是在原有政策已经实施了
一段时间，不仅投入了一定的人力、物力和财力资源，而且政策的实施和资源的消耗已经对周围环境产生实际影响的情况下开展的决策活动。
追踪决策要以这种已经变化了的主客观条件为起点，重新进行决策，重新审查目标，重新拟订方案，重新快择方案。
25、价值标准:
价值标准是评估主体在评估过程中
所坚持、依据的倾向性准则和原则，反映了评估主体的信念、理想和价值追求。
价值标准建立在特定的历史与现实、伦理与文化、社会与经济等多元价值取向的基础之上。
公共政策评估所依据的价值标
准主要有公平性标准、回应性标准．社会发展标准。
26、公共政策终止是决策者通过对政策的审慎评价
后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。
政策终止不仅是指取消原有的政策，还意味着制定新的政策。
重点问题：
.
第一章：
1、公共政策的内涵。
公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。
定义中的政策主体只限于政府，而没有考虑到
社会中的其他公共组织。
除此之外,对于这一定义，
我们需要强调五点：
（1）公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。
（2）公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益
的分配。
（3）公共政策对利益的分配，是一个动态过程。
这种过程取向大致经历四个环节：
利益选
择、利益综合、利益分配与利益落实。
（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。
（5）公共政策对社会利益的分配过程，是有时
间与空间限制的。
2、公共政策的主要功能。
公共政策的功能是指公共政策在管理社会公共事务的过程中所发挥的作用。
依据我们的理解，公共政策的基本功能主要包括导向功能、调控功能与分配功能三种。
（1）导向功能：
为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。
（2）调控功能：
公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。
（3）分配功能：
公共政策应具有利益的分配功能。
这种功能需要回答三个方面的问题：
将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？
如何分配？
什么是最佳分配？
3、哪些人群容易从公共政策中获得利益？
在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：
（1）与政府主观偏好一致或基本一致者。
政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。
政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是
反对者。
现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。
.
.
（2）最能代表社会生产力发展方向者。
公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。
对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。
判断一项政策的好与坏、正确与错误，首先要看它是否有利于生产力的发展。
不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。
（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者。
一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人
的利益。
因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。
一般来说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。
4、公共政策学科的发展历程。
公共行政学家列夫林（Rivlin）指出，政策科学运动是当代西方社会科学发展乃至美国社会发
生的一场无声的革命。
公共政策科学在西方经历了创建、形成、自我批判反思和拓展新的研究方向等几个阶段。
（一）创建阶段
“政策科学”一词是由哈罗德?
拉斯韦尔和丹尼尔?
勒纳在1951年出版的《政策科学：
近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。
该书对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。
政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成一门独立学科。
（二）形成时期
西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色
列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔
（YehezheDror）在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称为公共政策科学“三部曲”的《重
新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《政策科学构想》（1971）。
（三）自我批判时期
拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学研究范式
由于其自身的局限性而在70年代之后的发展中碰到一些难题，主要表现在以下几个方面：
一是将政策科学当作一种统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困
难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统、端正人类社会发展方向，却回避了各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他
环节关注较少。
这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了20世纪80年代中期仍然未能得到解决。
1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破。
（四）拓展新的研究方向时期
20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。
一种趋势是对原有的研究主题进行深化；
另一种趋势是拓展新的研究方向。
关于对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：
一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。
5、德罗尔确立的公共政策模型“元政策”的内容。
元政策是一种“总体政策”，这种需要确定的总体政策包括下列成分：
1、在制定具体政策之前要确定总体目标，即要有制定总体目标的政策。
2、要确定政策范围，确定将什么划入政府的政策之中，这是制定政策范围的政策。
3、要设定时间单位，只有具有了严格的时间概念，才会有政策的连贯性，这是设定时间单位的政策。
4、要设定风险承受力，必须预测一个政策可能遇到的风险，这是设定风险的政策。
5、要在普遍性与特殊性中进行选择，虽然所有政
策都具有这两种特性，但对于不同的政策来说，总有某一种特性明显一点儿，这是选择普遍性或特殊性的政策。
6、要确定制的政策是重在协调，还是有所侧重，前者是为实现均衡，后者则有所倾斜，这是选择协调性与侧重性的政策。
第二章：
1、利益集团的两大特征
一是具有共同的利益和主张;
二是影响而非主导公共政策的制定。
2、公民参与的必要性是什么？
公民参与的必要性体现在以下三个层面：
1、对公民个体而言，公民参与有利于培养良好的
公民资格和公民素养，促进公民个体全面发展。
2、在公共政策上，公民参与能够有效提升公共政
策的质量。
一方面，在决策过程中有序扩大公民参与，有利于确保公共政策的公共性，提高政策的科学性，增强政策的回应性，从而优化公共政策的制定；另一方面，公民协助政府执行政策，有利于增强政策认同，加强执行监督，从而完善公共政策的执行。
.
.
3、在制度环境层面，公民参与机制有利于增强政
治系统和行政系统之间的联系，促进民主制度、责
第四章
任机制的形成和完善。
1、如何理解全球化。
3、思想库的构成类型。
首先，全球化是经济全球化的过程。
由于思想库的服务对象、研究领域、成员组成、
其次，全球化是与信息化和知识化相伴相成的过程。
构成方式不尽相同，所以其对政策制定的影响也有
再次，全球化是国际主体参与全球事务的过程。
所差异。
一般而言，思想库可以划分为以下几种类
最后，全球化是文化相互冲击、融合的过程。
型：
2、政策环境与公共政策的互动关系。
1、官方思想库
公共政策与政策环境之间是一种辩证统一的
2、半官方思想库
关系，两者相互联系、相互依存、相互影响、相互
3、民间思想库
作用。
政策环境是政策赖以产生和发展的先决条件，
决定和制约着政策的特性和功能，居主导地位。
换
第三章
句话说，公共政策环境必须适应政策环境，有什么
1、社会问题的内涵是什么
样的政策环境，就必然有什么样的公共政策。
反之，
社会问题是由于社会关系或社会环境失调，致
公共政策对政策环境也具有一定程度的反作用，它
使社会全体成员或相当一部分成员的共同生活受
在适应政策环境的前提下，又可以能动地利用和改
到不良影响，社会进步发生障碍并需要运用社会力
造政策环境。
量才能加以解决的社会现象。
（一）政策环境对公共政策的影响
社会问题构成由以下要素组成：
在政策制定过程中，政策主体首先要实事求是
1、必须有一种或数种社会现象产生失调的情况；
地认识环境、把握环境，并了解各种优势和弊端，
2、这种情况必定影响许多人；
预测政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇
3、这种失调情况必须引起许多人的注意；
到的各种问题，尊重和适应政策环境。
可以说，政
4、必须通过集体行动予以解决。
策环境对于政策的基础性影响是全方位的，有时甚
2、对目标群体边界的界定和研究需要注意哪些问
至可以说是决定性的。
题；
一般来说，政策环境的现实需要是政策制定的
对目标群体边界的确定和研究应当注意以下几点：
前提，政策环境的性质决定了政策的性质，而政策
（1）目标群体与政策共生共存。
环境的发展变化也必然导致公共政策的发展变化。
（2）目标群体的边界因政策而异。
（1）自然地理环境对公共政策的影响。
自然地理
（3）目标群体的边界确定要适当。
环境与公共政策有着紧密的联系，影响着公共政策
3.影响政策目标群体态度取向的因素有哪些？
的内容与方向，为公共政策提供了必要的物质条件
影响政策目标群体态度取向的因素主要有三
和可能的选择空间。
在一定层面上，我们可以说自
个，即客观因素、主观因素和环境因素。
然地理环境是公共政策的前提条件。
（1）客观因素：
影响政策目标群体态度取向的客
（2）经济社会环境对公共政策的影响。
经济社会
观因素主要指的是政策主体及政策内容方面对政
环境对公共决策的影响是立体式的，贯穿于公共决
策目标群体态度取向的影响。
策的始终。
经济社会环境是公共政策制定的基础，
（2）主观因素：
影响政策目标群体态度取向的主
同时又影响和制约着公共政策的制定与实施。
经济
观因素主要体现在政策目标群体的利益需求、政策
社会环境是人类生存和生活的最基本的环境条件，
目标群体对政策的理解和认知程度以及政策目标
同时也为公共决策提供了必要的物质条件，公共政
群体对政策的参与程度三个方面。
策主体总是依据本国、本地区的经济状况、利益矛
（3）环境因素：
影响政策目标群体态度取向的环
盾、资源分配等因素来制定和推行适当的公共政策。
境因素主要有政策环境因素和文化环境因素两个
因此，政府要想制定出合理的政策方案，并使其取
方面。
得预期效果，首要的和根本的一条就是从本国或本
地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。
可
以说，经济社会环境是一国或地区的公共决策的最
重要的依据。
.
.
当然，公共政策对于政策环境的反作用是一把
（3）政治法律环境对公共政策的影响。
在政治法
“双刃剑”，如果运用得当，就能达到改善政策环
律环境中，对公共政策直接影响最强的是政治制度。
境的目的，使政策环境不断得到优化，按照公共政
政治制度规定了公共政策主体的政治地位及决策
策的目标区发展，产生积极影响；反之，就会使政
的运行程序，规定着社会种利益要求进入政策议程
策环境不断恶化，成为政策环境健康发展的羁绊，
的途径和方式。
不同的政治制度对公共决策权力作
产生消极影响。
所以，不能过分地、随意地强调公
不同分配，规定着不同的实际决策机构，采用着不
共政策对政策环境的反作用，必须遵循客观规律，
同的决策程序。
顺应历史潮流，依靠科学的方法来进行决策；必须
政治法律环境同时影响了公共政策的合法化
从系统的角度，考虑环境因素之间的关系，最大限
程度。
公共政策的合法化程度取决于两个因素
，
度地控制冲突与混乱，促进有序、和谐发展。
一是公共决策本身的合法性，二是公共政策所
处的政治法律环境的法制化状况。
只有两个条件都
第五章
满足了，公共政策的合法化程度才能得到切实有效
1、政策工具的特征。
的保障。
（1）自愿（自主）性工具
（4）文化环境对公共政策的影响。
文化环境贯穿
自愿性工具的核心特征是：
它很少或几乎没有政府
于公共政策全过程，在不同程度上影响着公共政策
干预的作用。
相反，它在自主治理的基础上完成预
问题的提出，决定着公共政策执行的认同感和执行
定任务。
由于自愿性工具既具有成本低、效益高的
效力，构成政策评价所依据的重要标准。
文化环境，
特点，又与个人自由的文化准则相一致，并能维系
特别是政治文化环境，为公共政策的制定提供了强
家庭与社区的关系，所以它被定为首选的政策工具。
大的智力支持，为公共政策的执行提供了必要的精
（2）强制性工具
神动力，也是政策评估的重要依据。
强制性工具也叫指令性工具，它控制或者指导目标
（5）国际政策环境对公共政策的影响。
一般来说，
群体的行动。
政府依靠其统治权威，可以指示公民
国际政策环境对公共政策的影响主要体现在三个
个人与私营企业进行某些活动，也可以建立由政府
方面：
国际政策环境的变化开辟了全新的公共政策
控制的公共企业来履行其功能，或者通过官僚机构
领域，国际政策环境导致了公共政策主体的国际化，
直接提供物品和服务。
这些是高度强制的工具，被
国际政策环境对公共政策的价值选择产生了重要
允许在宪法和法律界限内剥夺或者限定目标群体
影响。
在既充满机遇，又潜伏危机的国际环境中，
的全部或部分自由决定权。
各国政府在制定和实施公共政策时，一方面需要强
（3）混合性工具
化国际合作的政策途径，通过双边、多边合作发展
混合性工具结合了自主性工具和强制性工具的特
自己；另一方面，也要善于利用国际规则，依靠实
征，它们允许政府对非政府行为主体的决策进行不
力参与竞争，在竞争中实现合作与双赢。
同程度的干预，但仍由私人主体做最终决策。
（二）公共政策对政策环境的反作用
2、第三部门（公益机构）志愿失灵的主要表现。
政策环境在决定和制约公共政策的同时，也受
A.慈善不足；
到公共政策对其产生的能动反作用。
公共政策系统
B.慈善活动的狭隘性；
是一个不可分割的有机整体，从实质上来讲，该系
C.慈善组织的家长作风；
统就是“适应环境、利用环境、改造环境”的全过
D.慈善组织的业余性
程，它通过不断调整来实现与环境的功能耦合，同
3、公益机构监督困难的主要原因。
时通过自身的特性来影响环境的优化提升。
制定公
（1）公益机构产出的质与量难以测定和度量。
共政策，就是为了正确认识和合理发挥这种能动作
（2）公益机构服务的间接性。
用，充分利用政策环境中的有利因素，抑制不利因
（3）监督主体方面的缺陷。
素，以适度改造环境，达成既定目标。
比如，改革
（4）监督机制制度化不足。
开放以来，各级政府通过一系列公共政策，转变职
4、新政策工具在我国的应用。
能，界定产权，通过对经济社会利益的权威性分配
1.新政策工具在我国政府治理中的应用
和再分配，建立现代企业制度，释放了企业生产力，
随着市场经济的不断成熟、公民社会的逐步壮
重塑了经济社会环境，为市场经济的发展提供了条
大、行政改革的日益深化特别是政府职能的持续转
件。
变，我国政府管理实践模式和理论体系都亟待进一
.
.
步创新。
引入“新政策工具”，转变管理方式，将成为我国21世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。
（1）市场化进程加速。
随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域
已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖等；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、
合同聘任制、社会服务承诺制等工商管理技术也逐步在公共部门的管理中得到推行。
（2）第三领域兴起。
20世纪90年代以来，第三领域在我国兴起，并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方面扮演了不可或缺的重要角色。
积极培育第三领域，并发挥它们的作用，是非常有必要的。
2.新政策工具在我国应用的实际效应
首先，新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。
例如，在政府行政管理中，重视投入和产出，讲求成本核算，降低管理成本；提高公务员的服务意识，以满足公民的需求为施政目标；注意发挥市场机制的作用和授权；采用创新的政策与管理，打破结构惯性，活化公务员思维，达到管理的目标等。
其次，
升级会员 