浅论我国土地征收中公共利益的界定.docx

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浅论我国土地征收中公共利益的界定

ABSTRACT

Publicinterestistheonlylawfulpurposeforlandexpropriation.Governmentcanusethepoweroflandexpropriationonlyforpublicinterest.Butitisacceptedbyconstitutionlawandotherlegislationsofourcountrythatthelandshouldberequisitionedforpublicinterest,thereseemstobeaproblemthatsomeoftheseregulationsareunclearorinconflict.Theissueofabuseofadminstrativeexpropriationpowerisratherterriblethatenclosuremovementsbygovernmentswastelotsagriculturallands,whichresultinmanysocialproblemssuchasdealingofpowerandpocketandpowerrend-seekingactivities.Thispaperistherebyfocusedonthisspecifictopicwheredeepanalyzedthepublicinterestinlandexpropriation.Andsuspensionofthepublicinterestinlandexpropriation,throughdrawingontheexperienceexistinothercountriesonChina'sbuildingasystemtosuspendthethepublicinterestinlandexpropriationofanumberofrecommendationsputforwardspecific.

KEYWORDS：

landexpropriation；publicinterests；definitionofpublicinterests；systembecompleted

浅论我国土地征收中公共利益的界定

我国的土地征收是指国家为了公共利益的需要，行使土地征收权，强制取得农村集体土地所有权，集体土地所有权因国家的征收而消灭。

公共利益是土地征收的唯一合法目的，但由于我国法律对土地征收中公共利益的范围缺乏明确界定和对程序缺乏必要的规范，导致政府大规模的圈地，大量的农地被浪费，并由此引发各种社会冲突，影响社会稳定，造成权钱交易、权利寻租现象猖獗。

本文拟通过对我国土地征收中公共利益的界定所产生的法律问题进行分析，对完善我国土地征收中公共利益中的法律界定和规范提出建议，使有关土地征收的法律法规真正发挥公共利益的制度价值。

一、我国土地征收中公共利益界定的意义

近年来，中国城市化的步伐正在加快，出现了大量的征地现象。

为了杜绝土地征收中的公共利益被随意扩大，甚至成为违法行政征收的挡箭牌，我们迫切需要从制度上对土地征收中公共利益加以界定和规范。

这对于保护被征地农民合法权益和促进社会和谐发展有着十分重要的意义。

（一）有利于保护农民的合法权益和维护社会稳定

当今，我国是农村人口占多数的国家。

根据相关的调研可知，在土地征收过程中，由于对国家政策的朴素的信任，农民对土地征收一般采取合作的态度，即便是开始农民的工作很难做，但是只要告诉他这是国家政策，或者发动村里的干部、大多数群众甚至村里有威望的人解决，最后农民都会接受。

一旦农民的土地被征收，他们就失去了赖以为生的土地，失去了主要的经济来源，失去了正常生活。

而且，在当今社会就业形势严峻的情况下，有些农民由于没有其他技能或者年龄偏大等原因难以找到工作而导致失业。

土地征收中征收的都是农民最基本的生产生活资料，不以正当性为前提的土地征收已经造成公民对土地征收政策的不满。

正如人们所说：

“如果人生活在社会里什么好处都得不到，那他就会脱离社会；如果人生活在社会里受了损失，那他很快就会舍弃社会，对社会怀抱厌恶情绪。

”在我国以政府为主导的政治体制和现有的法治环境下，农民作为弱势一方，在利益严重受损的情况下，并无足够的法律渠道和手段取得救济，从而使社会矛盾日趋激化，在一定程度上影响了社会的稳定。

笔者认为，在征地过程中如果明确界定公共利益，那么就会减少不必要的土地纠纷，从而维护了社会的稳定。

（二）有利于防止征地权的滥用和维护政府形象

在震惊全国的“湖南嘉禾事件”中，嘉禾县政府不仅喊出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的口号，还提出了“四包两停”的政策。

而对被征收人也是用上了包括“武装拆迁”在内的一切手段。

现阶段我国违法征收的事例并不少见，嘉禾事件之所以会震惊全国，其中一个重要原因就是它将“权力性暴力”发挥到了极致，几乎包含了一个政府在土地征收中所能进行的一切不法行为。

在土地征收过程中，政府本应该依法以公共利益为目的进行征收，但是在嘉禾事件中，公共利益的模糊性又一次成了政府的借口。

当开发商与被拆迁人达不成协议的时候，政府便滥用土地征收权，协助开发商进行商业开发，有关部门为开发商充当开路先锋，对开发商有求必应，甚至主动迎合；不但以仅相当于市场价1.3%的超低价格向开发商出让土地，而且又是专门制定政策又是郑重给予承诺，费尽心机，把本该由开发商自己解决的商业拆迁揽到了政府手中。

而对被拆迁人的合理要求则不予理睬，甚至动用“国家机器”来对付手无寸铁的老百姓，随便找个借口就拘押他们。

这不禁让人产生了怀疑：

政府究竟是人民的政府，还是开发商的政府？

政府是否摆正了自己的位置，主要领导是否摆正了自己的位置？

为什么政府会愿意如此不惜一切代价为开发商做牛做马？

嘉禾拆迁事件使政府信誉和政府形象受到了极大地损害，而在全国，类似嘉禾的事件还有不少正在上演，如果不对公共利益有个明确的界定，政府的公信力和权威性还能保持多久就是个大问题了。

地方政府或者为增加财政收入，或者出于对开发商利益的考虑，打着“公共利益需要”的旗号，对征地权随意行使，导致土地征收权的滥用，更引发了深层次的矛盾。

一些企业利用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目、变相圈地，对所征土地进行转手炒作，从中牟利。

所以通过法律来界定公共利益就成为法治社会下的必然选择。

（三）有利于提高土地利用率和防止耕地流失

众所周知，我国是一个人多地少的发展中的人口大国。

一方面，人口基数大，人均耕地少，因此保护耕地必然是我国土地管理中的一项重要任务。

另一方面，我国正处于工业化和城镇化进程不断加快的时期，按照一般预测，如果2020年我国人口总量控制在14亿左右，总体城镇化水平达到55%左右，届时将有近8亿人口居住在城镇。

也就是说，在今后近20年中我国城镇人口将会净增约3亿人，平均每年增加1000万人以上。

那么，大部分农村人口是要通过由农村向城镇的易地转移来进城，结果将直接带动城镇住宅地和各类公共基础设施用地需求的增加。

一般来说，农用地转为建设用地较为容易，其逆过程，即建设用地转为农用地则相对困难。

因此，在今后相当长的时间里，我国将面临保护耕地与建设用地之间的尖锐矛盾，这是世界上许多国家现在没有和曾经没有过的。

这一连内在矛盾要求必须建立世界上最严格的土地管理和耕地保护制度。

在土地征收中，政府拥有强大的征收权，土地征收中公共利益界定的欠缺，是造成很多土地不合理征收的重要原因。

在土地征收中对公共利益进行界定，是保护耕地的重要方式。

通过对公共利益的界定，可以制约土地征收的进行，保护耕地，防止耕地被不恰当征收，从而促进土地资源的合理利用。

二、我国土地征收中公共利益界定的现状

我国土地征收制度脱胎于计划经济时代,从建国沿用至今,经过了几次调整，但对土地征收的规范主要是在原有规范上的修订、增删，对旧制度的迁就较为明显，对公共利益要件的规定一直没有大的突破。

以下笔者对我国在立法和实践上有关土地征收中公共利益的界定现状进行分析，并指出有关规定存在的缺陷。

（一）我国立法关于土地征收中公共利益的界定

在我国的各种法律法规中，公共利益的身影可谓随处可见。

据不完全统计，各种法律法规中提及公共利益的法律有50项，行政法规129项，部门规章765项，司法解释68项，团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他40项。

其中我国法律中关于土地征收中公共利益的规定主要体现在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中。

这三部法都对土地征收的目的作出了规定，即国家只有在为了公共利益需要的时候，才可以行使土地征收权。

具体来说，《宪法》第十条第三款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”1986年《土地管理法》第二条第三款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

”第二十一条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”可以征收土地。

现行2004年《土地管理法》在总则规定了“公共利益的需要”的原则性规定，其他与土地征收目的有关的规定均被删除。

《土地管理法》第二条第四款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《物权法》第四十二条规定：

“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

”

由此可知，虽然我国在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中确实对土地征收中的公共利益作出了规定，但是所谓的规定也仅仅是“公共利益”四个字，立法既没有限定公共利益的含义，也没有对可进行征收的具体事项做出具体规定，即没有明确规定哪些建设项目用地是为了公共利益需要，或者规定哪些项目用地不是为公共利益需要。

（二）我国实践中关于土地征收中公共利益的界定

实践中，公共利益的范围也被泛化。

据16个省的国土资源部门对2000～2001年各类建设用地的调查，目前的征地项目早已远远超出严格意义上的公共利益的需要，不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（52%），经济适用房及市政公用设施等（12%），还包括工商业和房地产等经营项目（22%）。

浙江省新修订的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》明确宣称，实施城市规划属于公共利益。

在这样“法律割据”的场景下，“公共利益”彻底成为任人涂抹的小姑娘，建商业广场可能是公共利益，建酒店也可能是公共利益，哪怕建个公共厕所也算公共利益。

有专家说，在北京某地建个超市也是公共利益。

这样一来，现行制度不仅在理论上不能符合征收的公共利益目的要求，而且在实践中，也造成了征收权被滥用的严重后果。

（三）我国土地征收中公共利益界定的缺陷

1、土地征收中公共利益的范围界定不明

我国对公共利益的范围界定比较注意形而上学的分析，因而内涵模糊，缺乏操做性。

我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益"，但具体什么事业符合“公共利益"却没有明确的规定。

然而在法学上，“公共利益“却具有不确定特征。

无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》，还是《物权法》，都没有给出具体的界定。

几乎所有法律法规都把公共利益作为一个源泉性的概念，认为这个概念不需要多作解释，从宪法开始就只是概括性地规定国家为了公共利益的需要，可以依法对公民财产实行征收或者征用并给予补偿。

但何为公共利益，公共利益包括哪些类别，分为几个层次，宪法及现行法律都没有做出明确规定或详细列举。

这种做法并不利于公共利益起到应有的规范性作用。

因此，这种未明确规定公共利益造成的直接后果就是，在实际工作中，各级政府根据经济建设和社会发展的需要所进行土地征收，无论是公益目的还是非公益目的，一律进行土地征收。

于是，出现了很多存在争议的土地征收。

2、土地征收中公共利益的立法存在矛盾

我国《宪法》第十条规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”2004年修正后的《土地管理法》第二条第四款也重复了宪法的规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”但《土地管理法》第四十三条第一款规定：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）公共设施和公益事业建设，经依法批准使用农民集体所有的土地除外。

”同条第二款规定：

“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

”依据该条规定，国家征收后的集体土地属于国有土地，可用于包括私营企业在内的“任何单位和个人进行建设”。

依据该法第二条规定，公共利益需要之外的任何需要，都不能构成土地征收的理由，征收的集体土地只能用于公共利益目的。

于是，同一部法律中的两处规定明显产生了冲突。

而且，这样就将《宪法》规定的征收范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益的需要，从而导致《土地管理法》分则中土地征收规则脱离总则要求的公共目的。

其次，1995年开始实施的《城市房地产管理法》第八条规定：

“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

“第二十二条又规定：

”土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

“划拨土地使用权，即是划拨国有土地使用权。

这就确定了农村土地转化成房地产开发用地，不论是否符合公共利益，均需征为国有。

这不但与土地征收的公共利益目的相背离，也与《宪法》、《物权法》的规定相矛盾，实际上赋予了政府以“公共利益”为名征收土地来进行任何性质的经济建设的权力。

3、土地征收中公共利益的确定主体不恰当

我国《宪法》第十条第三款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”虽然宪法授予政府征收土地的权利，却没有明确何为公共利益，由谁确定公共利益，如何确定公共利益。

同时，有关土地征收的法律法规也没有对此作出明确的规定。

当前我国对公共利益的确定主体是行政机关。

但事实上，行政机关并不仅仅是“公共利益”的决策者，同时也是征地利益的享有者。

现实中很多征收纠纷案件之实际情况是，行政机关在审批过程中不顾被征收土地用途，盲目追求政绩和形象工程，往往对公共利益做扩张或不适当的解释。

由此可知，部分行政机关有着十分明显的非公共利益牟利动机。

而且行政机关的工作性质和要求，以及行政权力的本身特性，使得行政机关通常在没有或者缺乏明确法律规定的情况下，多以个案形式对“公共利益”进行不同处理，缺乏统一性和确定性。

这就会形成国家征收权在事实上不受限制的情况，造成了实际生活中土地征收的混乱。

4、土地征收中公共利益的实现缺乏程序保障

程序对土地征收中的公共利益有着重要的意义，土地征收程序的缺陷势必影响到土地征收中公共利益目的的实现。

《物权法》第四十三条也强调了程序的重要性，该条规定：

“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

”我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序也作了规定。

然而，在土地征收中公共利益的界定程序方面，缺乏土地征收目的合法性的审查机制。

土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。

但在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。

同时，我国的征收程序主要包括建设单位提出建设用地申请、政府批准申请、实施征地方案、拟定补偿方案、实施补偿方案这样五个阶段。

我国土地征收程序比较简单，没有能够有效地防止对公共利益的泛化。

5、土地征收中公共利益司法审查制度的缺失

我国土地征收中公共利益被泛化的一个重要原因是，我国土地征收法律制度没有明确赋予人民法院对土地征收的目的即公共利益进行司法审查的权力，也就是缺乏对征收目的纠纷的司法审查。

土地征收是剥夺被征收人土地所有权这一基本权利的行为，对这一重要的基本权利的剥夺，按照一般的法律原则，行政机关不能既是公共利益的判断者和土地征收的决定者，又是最终移转被征收人土地所有权的裁决者。

然而，这情况在我国出现了。

我国《土地管理法》第七十八条规定的非法批准征收，仅限于无权批准、越权批准、不按土地规划用途批准和违反法定程序批准四个方面，并未将“征收目的不符合公共利益原则的要求”纳入非法批准的范围，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制没有任何的规定。

由此可见，我国土地征收法律制度没有赋予被征收人对土地征收目的即公共利益的认定提出异议的权利，被征收人只能无条件的接受政府单方面作出的土地征收决定，最终的裁决方也是政府，没有司法的参与。

所以，在我国土地征收过程中，司法在公共利益的界定方面是无法发挥作用的。

三、国外对土地征收中公共利益的界定现状及对我国的借鉴

土地征收，这在美国法律上称为“最高土地权”的行使，英国法律中称为“强制收买”或“强制取得”，法国和德国法律中称为“征收”。

至今，世界上很多国家都建立了土地征收制度，笔者试通过对几个主要国家土地征收中公共利益的相关规定的比较，来探讨他们对此规定的共同点和不同点，以便对我国相关法律制度的构建提供有益的借鉴。

（一）国外土地征收中公共利益的界定现状

国外对公共利益的界定实践表明了对公共利益进行法律界定的可行性，为了规范土地征收权的行使，目前不少国家对公共利益进行了具体的规定。

1、国外有关公共利益界定的三种模式

第一种是列举式。

所谓列举式，就是在与土地征收的法律中详尽地列出哪些“公共利益”的情况下可以进行土地征收，如日本在与土地征收相关的法律法规中“穷尽”性的列出了所有35种可以动用土地征收权的“公共（益）事业”，并且几乎每种“公共事业”均有一部相应的法律约束，政府没有任意行政权，法律条款的规定中也没有保留条款。

第二种是概括式，就是在与土地征收有关法律法规中仅原则性规定“只有出于公共利益方可以发动土地征收”，但对于到底哪些属于“公共利益”未加以明确规定，如美国（各州的情况不尽相同）、加拿大（各省的情况不尽相同）等。

第三种是列举加概括式，即一方面列举公共利益的范围，另一方面有对公共利益作出兜底性规定，如《韩国土地征用法》第二条对公共事业列出以下方面：

（1）有关国防、军事事业；

（2）铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；（3）国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；（4）国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；（5）根据其他法律可以征用或使用土地的事业。

不同的国家或地区都是根据其本国的法律体系对公共利益进行不同的相应规定。

2、国外有关公共利益内容的规定

美国对公共利益的理解，在初始阶段只是为公共使用或公共事业使用才符合公共利益，后来逐渐通过判例对其含义进行了扩展，认为即使为私人使用，但公众能够直接或间接受益的，也被认为是符合公共利益需要的。

因此，美国对公共利益的理解是相当宽泛的，从征用行为的附带结果上进行界定，只要行为的后果直接或间接的促进了社会成员的福利，就被认为是符合公共利益需要的，甚至认为“有想象得到的公共特征存在即可”。

德国将土地征收的公益目的解释为公共使用。

德国联邦宪法法院认为，国家利益、政府利益或“纯粹”的公共利益是不充分的，必须有具体的、可以实现的公共利益的需要，确切的说必须体现为具体的公共使用。

所谓公共使用既包括代表公共利益主体的直接使用行为，如国防设施、政府建筑物；也包括具体的公共利益用途，即征地行为的后果是增进社会成员的福利，如教育、学术、环保、技术进步等。

英国的《土地征收条例》不承认以附带结果是否有公众受益因素来判断公益性之存在。

英国的土地征收立法认为只有为了公共目的，而不是结果出发需要用地的，才符合征收的实质条件，才视为具有公益性。

3、国外有关公共利益界定的审查和救济程序

法国主张通过合法的程序来保障土地征收过程中的公共利益性。

其规定了完善的公用征收程序，包涵了完整的认定和批准公用目的的程序，被征用土地的利害关系人如认为不符合公益的目的，可以向行政法院提起诉讼。

行政法院审查公用征收的目的是否符合公共利益的需要，对于明确公共利益的范围起了重要作用。

加拿大《征收法》规定，公共事务和政府服务部长在所签、登记和公告的意向征地的通知中必须说明关于公共利益的要求，如果可行并且为了公共利益目的，除涉及国家秘密外，部长还应当向公众提供有关公共利益要求的进一步信息以便满足异议程序和公开听证程序对信息披露的要求。

该通知还需刊登政府报刊。

美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序后，土地才能被征收。

政府需要出公共。

在没有公告时，要召开听证会，采取司法或类似司法的程序。

土地征收过程中的公告、听证程序的运用、土地财产利害关系人和专家的参加使公共利益进一步得到保障。

（二）国外经验对我国的借鉴

综上所述，不管是大陆法系，还是普通法系，以公共利益为目的来严格限定征地的范围，确保土地合理征收，防止土地征收权的滥用，已成为立法和司法通例。

不同的国家或者地区由于文化和历史传统不同，社会和法律制度的不同，对公共利益也形成了不同的看法，其中也积累了不少先进的经验，借鉴他们的经验和做法对于我国土地征收制度的完善是非常有益处的。

纵观国外对公共利益的界定，它们共同的成功之处有以下几个方面：

1、公共利益目的是土地征收权合理行使的唯一标准，土地征收涉及的公共利益属性有明确的规定。

排除立法模式的差异，多数国家规定的“公共利益”通常包括交通建设、公共建筑、军用目的、土地改革、公共辅助设施、公园、花园、体育设施建设等领域。

2、在公共利益的界定主体上，各国（地区）均力图避免决策权与执行权的合二为一，注意发挥司法机构在公共利益界定中的终极性作用。

3、规定有严格的土地征收程序，在土地征收过程中维护公共利益的程序机制比较完善。

充分考虑土地征收涉及的利益相关人的利益，设立仲裁机构裁决征收者与土地所有者之间的争议。

4、事后对土地征收涉及的公共利益的司法监督制度也很健全，强调了对处于弱势地位的被征收人的权益的司法保护，包括对土地征收目的和征地补偿的异议可以采取诉讼的制度，为被征收人的利益维护提供了有效地救济途径。

四、完善我国土地征收中公共利益界定的几点思考

通过上面的分析，我们可以看出，土地征收中有必要对公共利益的法律规定进行完善，而且从理论和实践层面来看，都具有一定的可行性。

比较其他国家或地区的规定并结合我国的实际情况，笔者认为我国土地征收中公共利益的界定应从以下几个方面进行完善。

（一）确立公共利益原则并制定统一的土地征收法典

从法学理论上来说我国在综合各种因素的基础上，应选择集中型立法模式，制定统一的土地征收法典。

从原则理论上一定要遵循《宪法》和《物权法》中有关土地征收的原则性规定，不得与其相抵触。

此外，多年来在我国土地征收实践的中起着实际作用的、积极有效的大量政策性规定，在制定土地征收法时，一定要引起高度的重视，必须对此进行认真的研究，对于政策性资源取其精华，去其糟粕，使我国土地征收立法不至于毫无理论及实践基础，也更易为人们所接受。

新土地征收法典在遵循宪法与法律的原则性规定的基础上更要重视创新与突破。

我国既要转变立法理念（即征收程序应以保护被征收人利益为中心而加以设置），又要提高立法技术。

（二）统