汇总会务分工表包括哪些要素.docx
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汇总会务分工表包括哪些要素
FEB2019//PREPAREDBYDAVIDSMITH
1
CBD
生物多样性公约
关于公约运作问题的休会期间会议
1999年6月28－30日，蒙特利尔
对其他公约和协定的发展情况
和运作经验进行的分析
执行秘书的说明
一.导言
1.缔约方大会在其1994年第一届会议上通过了1995至1997年的中期工作方案。
作为其第一次方案的一部分，缔约方大会决定，在该方案完成之后，将对《公约》的运作情况进行审查，以便改进《公约》的效力，并制订下一次工作方案。
2.根据各缔约方和其他有关机构提出的意见，缔约方大会在第III/22号决定中规定了为审查《公约》的运作情况进行筹备的程序。
秘书处收到了广泛的意见，并组织和参加了一系列就这个问题举行的非正式协商。
UNEP/CBD/COP/4/14号文件对这些意见进行了综述，其格式是按《公约》当前的结构（即：
缔约方大会、科学、技术和工艺咨询附属机构（科咨机构）、资料交换中心机制、财务机制、秘书处）编排。
该文件将在本次会议上分发，其中还为编制一项长期工作方案提出了初步的基础。
该文件的附件以正文第88－91段中的设想以及第一次工作方案的经验所显示的工作周期为依据，提出了拟议的十年期滚动工作方案。
3.缔约方大会第四届会议审查了《公约》的运作情况。
该次审查的结果载于第IV/16号决定。
4.在其地IV/16号决定中，缔约方大会决定举行本次会议，以便“参照缔约方大会第四届会议的提议，审议能够作出哪些安排，以便改进缔约方大会会议的筹备和进行”。
5.缔约方大会还决定，将在其第五届会议上审议本次会议的工作结果以及第IV/16号决定对《公约》运作方式所做改动的实施情况，以便决定是否有必要采取进一步的措施，来改进缔约方大会会议的筹备和进行。
6.本次会议将收到以下文件，以便帮助其对临时议程项目中的项目进行审议：
（a）UNEP/CBD/COP/4/27，生物多样性公约缔约方大会第四届会议的报告；
（b）UNEP/CBD/COP/4/14，关于《公约》运作的意见综述；和
（c）UNEP/CBD/COP/4/35，《公约》与其他机构之间的关系：
加强与涉及生物多样性的机构之间合作的方式。
7.缔约方大会还在第IV/16号决定中请执行秘书为本次会议编写一份文件，分析其他公约和协定的发展情况和经验及其对《公约》所进行工作的潜在意义。
8.执行秘书因此编写了本报告。
这份报告对《公约》的现有体制结构进行了评论，讨论了在缔约方大会第四届会议审查《公约》运作情况期间提出的各种关注，并同时讨论了第IV/16号决定进行的改革所起的作用。
本文件根据其他协定的经验讨论了在弥补差距和消除忧虑方面可供选择的办法以及采取必要步骤的方式。
报告还详细讨论了应该采取何种措施来改进缔约方大会的决策和工作安排方式，以及采取哪些进一步措施来改进科咨机构的工作。
本文件特别讨论了制订更为详尽的工作方案可以起到的作用和带来的帮助，以及有无必要建立更多的附属机构和一个执行情况审查机制。
附件1介绍了选定的若干其他多边环境协定的体制结构，这些资料也许有助于本文所涉问题的审议。
二.《生物多样性公约》的当前体制结构：
不足之处和引起关注的问题
2.1体制结构
9.根据当代的国际惯例，《生物多样性公约》成立了若干常设机构和机制，以便管理和支持《公约》条款的执行工作。
《公约》成立了缔约方大会作为其理事机构（第23条）、秘书处（第24条）、一个提供科学、技术和工艺咨询的附属机构（第25条）、资料交换中心机制（第18（3）条）和财务机制（第21条）。
10.此外，为帮助以上机构进行工作，还作出了广泛的体制安排。
首先，缔约方大会和科咨机构的主席团都提供了全面的指导。
第二，各缔约方已经任命了自己的联络点。
第三，各方面专家通过专家名录、专家会议、联络组、小组讨论以及临时技术专家组来提供咨询。
此外，各政府间组织通过合作备忘录以及非正式的工作组或类似网络参与了《公约》的工作，而各种机构间机制则为《公约》提供了在整个联合国系统内参与各种活动的渠道。
最后，还有像区域和次区域筹备会议和讲习班这样的其他机制。
2.2不足之处和引起关注的问题
11.缔约方大会第四届会议在《公约》的运作问题上取得了很大进展。
该届会议通过了一系列旨在改进《公约》运作的措施。
本报告第三节概述了这些措施。
第四届会议的另一项重大成就，是通过了经过订正的科咨机构工作方法。
与此同时，缔约方大会第四届会议的讨论以及该届会议通过的一些其他决定指出，在若干方面存在着与《公约》运作有关的引人关注的问题。
可以指明以下四个主要难题：
（a）从一般的角度来讲，人们对《公约》是否得到充分和有效的执行表示关注，特别是对解决有关议事规则的悬而未决问题表示关注；
（b）比较具体地讲，人们强调，有必要使所有缔约方都充分参加《公约》的工作，并在公开和透明的情况下进行缔约方大会会议的筹备工作。
在这方面，人们关注的核心问题是缔约方大会每次会议之前的休会期间活动和筹备活动的进行过程。
可以把有关缔约方大会会议频率的问题视为这方面关注的一部分；
（c）与以上问题密切相关的是另一项关注，这就是缔约方大会会议本身的进行方式及其工作安排；和
（d）人们强调，科咨机构应该集中审议科学、技术和工艺问题，并提供最高质量的科学咨询意见。
12.上述各种关注并不是《生物多样性公约》所特有的。
1980年代末和1990年代前半期，出现了很多与环保和可持续利用自然资源有关的协定，其中一些具有法律约束力，另一些则没有。
现在，人们的注意力正转向如何有效地执行这些文书。
所有多边环境协定当前都面临着挑战，需要争取得到有效的执行，并在寻求实现其目标时对本身的今后发展进行管理。
13.然而，这种挑战包括体制（运作）因素，也包括实质性（科技）因素。
尽管这些因素之间显然存在高度的相互联系，但应该是后者（实质性/科技方面的因素）决定和影响前者（体制/运作方面的因素）。
因此，在探讨和解决有关本《公约》运作问题的各种关注时，应该把《公约》的各项目标以及为实现这些目标所面临挑战的独特性作为一个指导因素。
在铭记这个原则的情况下，可以参照其他多边环境协定的经验和办法来帮助找到可行的方式，以便改进本《公约》的运作。
2.3不足之处和引人关注的问题的背景
14.在缔约方大会第四届会议上提出的关注是《公约》活动过程中的若干事态发展引起的。
以下所述因素对充分执行迄今通过的各项决定形成了很大妨碍，并有时使人们难以了解和全面掌握整个进展情况。
这些因素在《公约》活动过程的的透明度方面也引起了一些困难。
15.使《公约》的执行变得复杂的一个因素是生物多样性固有的需要与其他活动相结合及跨部门性质，这种性质在体制上和实质问题上都反映出来。
只有把生物多样性考虑因素结合到多种多样的政策领域之中，本《公约》才能够取得充分成功。
《公约》的覆盖面很广，因此涉及现有的活动和任务规定，但是绝不与其完全重叠。
这种结合的必要性带来的巨大的挑战，这种挑战不仅存在于国际一级，而且那些在国家一级从事活动的人也面临这些挑战。
16.本《公约》也许比其他多边环境协定更需要进一步阐述其目标和条款并改进其运作。
《公约》虽然并不是一项正式的框架公约，但是具备这样一项公约的特点。
《公约》的工作程序采取了若干不同的方式来阐述和发展其条款和目标。
已经决定就生物技术安全问题制订一项议定书。
一些其他的课题通过制订工作方案得到了处理，或在某些情况下通过所谓的“倡议”得到处理。
还有一些课题，其中最显著的是全面性和跨部门问题，是通过缔约方大会的“专门”决定予以处理。
这些方式结合在一起，构成了《公约》的整体发展。
选择和采用这些方式的办法和理由将决定《公约》工作的连贯性和《公约》运作的透明度。
17.公约的执行实际上一直分两个层次进行：
逐步制订主题/生态方式，并同时不断发展各项规定/条文。
缔约方大会已经通过了森林生物多样性、海洋和沿海生物多样性、农业生物多样性以及内陆水域生物多样性等领域的工作方案，以此作为在具体生物群落区贯彻《公约》原则的框架。
与此同时，缔约方大会还开展了审议《公约》个别条文的独立工作过程，例如审议关于鼓励措施的第11条、关于指标的第7条和关于影响评估的第14条的工作。
必须指出，由于《公约》工作的这种开展方式，导致在充分制订出一个全面的生态系统方式构想之前，先针对上述具体的生物群落区采用了主题/生态系统方式。
18.在这种不断完善《公约》条款和针对各生态系统贯彻这些条款的过程中，必须有一个广泛和不断扩大的科技知识基础。
这种知识基础实际上是《公约》取得发展的依据。
此外，鉴于其各项目标，《公约》必须有多种科学学科的知识做依靠，从中吸取信息，并有人数众多和来自多种不同学科的科学家做后盾。
然而，对于科技知识应该在体制中发挥何种作用的问题，包括科咨机构和缔约方大会应以何种途径和方式利用科技知识的问题，都还有待于以战略眼光进行有深度和有条理的审议。
19.《公约》迄今的发展一直是重质量或重程序，而不偏重数量，因此，在其当前的发展阶段，我们还可指出最后一个问题。
这个问题就是，由于缺乏制订健全的生物多样性指标，《公约》运作中与数量有关的工作的发展受到了妨碍。
在制订出这样的指标之前，执行情况的评估和监测（包括国家和国际范围的评估和监测）仍然是一项复杂的任务。
在《公约》当前的不强调数量的发展阶段中，需要对那些明确规定成果和活动的决定予以更大的集中注意，并使各国家报告在格式和实质内容上更为相互一致。
2.4这些背景考虑因素涉及的一些问题
20.如果要全面解决这些问题，是找不到任何简单的办法的。
仅靠改进体制也无法解决这些难题。
但是，如果从根本上和以战略眼光对以上提出的各种问题进行一次讨论，以此来支持更广泛的有关《公约》运作的讨论，将会有所帮助。
除其他外，这意味着：
（a）制订议程，以便向那些参加这项讨论的人清楚表明，现在和今后将讨论并研究什么问题以及在什么时候进行这样的讨论；
（b）审议如何采用第16段中提到的各种方式和这些方式的理由，以便加强《生物多样性公约》的内部一致性，并促进其合乎规范和综合的发展；
（c）注意有必要使《公约》的工作更为明确地侧重成果和活动（包括指明参与者和时间表）。
这包括审议有关缔约方大会所做决定的类型和分类问题以及制订灵活的标准，以便作为制订这些决定的根据；
（d）审议第17段中提到的两个层次之间的关系，包括审议如何在科咨机构的工作和缔约方大会的决定中体现这种相互关系；和
（e）审议科学知识在整个体制上发挥的作用，并具体审议科咨机构所采用的机制。
这对休会期间的活动特别重要，因为科咨机构的为期一周的会议在很大程度上依赖于这些机制进行的筹备工作。
三.缔约方大会第四届会议商定的各项措施评述
21.针对在其第四届会议上表示的各种关注，缔约方大会商定采取若干措施来改进《公约》的运作。
这些措施可以概括如下：
措施：
第四届会议
决定
一.缔约方大会会议的筹备工作，包括议程和决定的制订
附带说明的临时议程：
（a）请执行秘书明确指出所列事项是供参考还是供审议。
16（4）
（b）请执行秘书用联合国各种正式语文分发缔约方大会常会的附带说明的临时议程以及主要文件，并尽早及合理地提前分发，以供执行秘书组织的任何区域筹备会议使用，无论如何，最好是在缔约方大会常会开幕之前6个月分发。
16（8）
（c）请各缔约方至少在会议开幕前6个星期把任何希望在临时议程中增列的项目通知执行秘书。
16（9）
决定草案
（a）请执行秘书在辅助文件中酌情就决定草案的内容提出建议。
16（6）
（b）请各缔约方提交足够时间向执行秘书提交任何决定草案，以便其在缔约方大会的会议召开之前至少3个星期将这些草案分发给所有缔约方。
16（7）
缔约方大会向科咨机构提出的请求
在今后向科咨机构提出的请求中，缔约方大会应清楚表明希望得到什么样的资讯，到底是应该注意的信息、需要核准的建议、还是为其作出决定提供的咨询。
16（14）
手册
请执行秘书为缔约方大会第五届会议编写一份关于其所作决定的手册，并编写有关《公约》运作和案文的其他材料。
16（10）
二.工作方案和时间安排
今后三届会议的工作方案
商定了将在缔约方大会第五、第六和第七届会议上深入审议的课题。
16
（附件二）
时间安排
（a）缔约方大会第五届会议将在2000年下半年举行，为期两个星期。
16
（1）
（b）科咨机构将在缔约方大会的下届常会之前举行两次会议，每次会议为期5天。
16（12）
三.科咨机构的工作
科咨机构向缔约方大会提出的建议
（a）科咨机构在向缔约方大会提交建议的时候应该表明期望缔约方大会采取何种行动：
是注意到有关事项，核准有关事项，还是就该事项作出决定。
16（14）
（b）科咨机构应该考虑到它所提出的建议所涉及的经费问题，但是，它提出的建议仅应就经费问题向缔约方大会提供咨询，包括在缔约方大会提出请求时对财务机构提供指导性意见。
16（13）
（c）请科咨机构和其他附属机构根据第IV/16号决定附件二中阐明的优先事项（深入审议的问题）为其工作方案编制提案，以便精简其会议的议程并使其有所侧重。
16（20）
经订正的科咨机构工作方法
（a）缔约方大会第四届会议通过了经订正科咨机构工作方法，其中除其他外，包括进一步发展专家名录和加强对这些名录的利用，并包括建立临时技术专家组。
16（11），
附件一
（b）科咨机构应就各专题领域的临时技术专家组的规定任务范围向缔约方大会第五届会议提出咨询意见。
16（21）
四.缔约方大会主席团
请缔约方大会主席团定期与其各附属机构的主席团，特别是科咨机构的主席团进行联系。
为此目的，请执行秘书尽可能把缔约方大会主席团和科咨机构主席团的会议安排在一起连续举行。
16（15）
五.对外关系与合作
通过合作加强效率和共同受益，包括采取以下措施：
15
（a）加强关于提出报告的规定之间的协调；
15（5b）
（b）视可能制订联合工作方案
15（5c）
六.提出国家报告
进一步加强国家报告在格式和内容上的一致性（科咨机构第五次会议应就今后提出国家报告的间隔和形式向缔约方大会提出咨询意见）
14（3）
四.可能的进展
22.缔约方大会决定，将采取以下方式执行上述改革和继续审查《公约》的运作：
（a）执行第IV/16号决定的各项规定；
（b）在1999年举行一次不限成员名额的休会期间会议，以便审议为改进缔约方大会会议的筹备工作和进行方式所可能作出的安排；
（c）在缔约方大会第五届会议上审议在执行商定的各项改进时所取得的经验，并审议本次会议的讨论结果；
（d）在缔约方大会第五届会议上决定有无必要采取进一步措施来改进缔约方大会会议的筹备工作和进行方式。
23.缔约方大会第四届会议采取的各项措施一旦得到充分执行，将消除很多对《公约》的运作所感到的忧虑。
例如，由于商定了缔约方大会今后的三届会议将深入审议的问题，并就临时议程和决定草案采取了各种措施，《公约》运作的透明度将大大提高。
关于缔约方大会向科咨机构所发出请求以及后者向前者所提出建议的各项新规定也进一步加强了透明度。
上述手册将为更好地了解和透彻理解迄今通过的所有决定提供很大帮助。
此外，经订正的科咨机构工作方法将为利用专家名录和临时技术专家组提供更为坚实的基础。
24.在审查《公约》运作的框架内，缔约方大会第四届会议仍留下两个问题有待解决：
（a）缔约方大会举行会议的频率（见下文第八节）；和
（b）关于建立一个休会期间机构/执行机构的提议（见下文第七节）。
此外，有一些问题只是得到了局部审议。
其中最重要的问题是缔约方大会对长期工作方案的审议。
25.还应该铭记的是，国家报告程序对于《公约》的运作而言具有关键意义。
因此，目前正在进行的完善这一程序的工作对于现在进行的讨论很重要。
26.本次会议除了讨论这些问题之外，还将提供一个机会来讨论对《公约》的运作可能进行的更多改进，并就此交换意见。
本报告第六节将讨论这方面的问题。
27.在更为详细地讨论这些问题之前，下一节将概括地介绍采取措施进一步改进《公约》运作的三个可行办法。
五.进一步改进《公约》运作的办法
28.基本上有三个方式来处理进一步改进《公约》运作的问题。
这三个方式并不互相排斥，可以、并且很可能应该放在一起考虑。
5.1渐进方式
29.根据这个方式，将在《公约》当前的体制结构中逐步纳入新增加的措施。
渐进方式是以缔约方大会第四届会议商定的设想为基础。
这个方式意味着根据缔约方大会第五届会议对这些问题进行的重新审议，包括该届会议对第IV/16号决定中的措施进行的评价，并根据本次会议的工作成果，循序渐进地改进《公约》的运作。
30.渐进方式的优点是可以“吸取经验”和具有灵活性。
这个方式会产生有针对性的提高效率的变化，并同时避免使体制结构发生剧烈震动。
这个方式的潜在缺点是可能缺乏整体规划。
5.2战略规划方式
31.第二个方式是在一项战略计划中列入为今后商定的改进措施。
这是一个把程序与实质内容结合起来的更为广泛的方式，将联系一项商定的长期工作方案，以一种战略性和全面的方式来处理体制问题。
本文件无法对这个方式进行详细阐述，但是，其中有若干可能的组成部分值得一提。
32.战略计划可以把商定的深入审议课题作为出发点，在3至5年的期间内提供指导。
该计划可以在所涉期间内灵活地表明缔约方大会会议以及计划举办的其他会议和活动的临时议程。
该计划还可以规定目标和预计成果的时间表，并更为清楚地确定参与者。
33.这个方式的优点是提高透明度，并使那些直接参与《公约》运作的方面（例如各缔约方和秘书处）以及那些其工作和议程与《公约》有密切联系的方面（政府间组织、机构间网络、非政府组织和其他伙伴）都能够更好地全面了解《公约》的运作。
就各种体制问题和实质问题而言，战略规划方式还为监测和查明进展情况提供了一个灵活但是明确的框架。
34.战略规划方式的潜在缺点是可能需要长时间的讨论，而且在这种讨论中会发现，多数问题都是彼此密切联系在一起的。
这方面的挑战是处理好灵活性和稳定性之间的关系。
5.3直接改变体制，包括成立新的机构
35.第三个方式将更为直接地对体制结构进行变动，例如在《公约》的框架内成立新的机构。
《公约》规定，缔约方大会有权“视实施本公约的需要，设立附属机构，特别是提供科技咨询意见的机构”（第23（4）（g）条）。
第七节将更为详细地讨论这个问题。
六.可能采取的更多措施：
一般性措施
36.本节将介绍一系列为进一步改进《公约》的运作，可以针对各种课题采取的更多措施。
这些措施的提出是以其他公约和协定的经验为依据。
所涉课题在本节的排列次序并不反映优先次序或重视程度。
由于很多课题彼此之间有着高度的相互联系，各分节的内容会有一些重叠或重复。
6.1关于缔约方大会所做决定的更多措施
37.制订出缔约方大会所做决定应该具备的核心组成部分将会有所帮助。
这些标准不应是僵硬的，但是应该足够准确，可以精简缔约方大会所编写的各项决定，从而加强其可操作性。
为此目的，可以考虑以下核心组成部分：
（a）决定应该尽量表明，生态系统方式在哪些方面与《公约》的有关条款相关。
这将有助于确定和发展《公约》所采取的双层次方式；
（b）决定应该尽量简短和准确，最好是尽量省掉序言部分；
（c）决定应该尽量明确规定预期成果和活动、时间表以及后续行动。
特别重要的是，应该明确规定参与执行者，并指明决定中的不同规定所针对的是哪些对象。
在规定参与执行者时，预计这些规定将（酌情）针对以下四类对象：
（1）缔约方大会本身；
（2）各缔约方；（3）秘书处；（4）其他公约、政府间组织和非政府组织；和
（d）决定应该为每一级规定出适当的报告机制，以便记录有关方面采取的必要行动。
38.对缔约方大会的决定进行灵活的分类会有所帮助。
已经商定，缔约方大会在向科咨机构提出的请求应清楚表明希望得到什么样的资讯，到底是应该注意的信息、需要核准的建议、还是为其作出决定提供的咨询。
这样一个分类制度可以包括一般性地指出某项具体决定的执行阶段，从开始处理新问题的第一个阶段，一直到该决定不再有任何意义，为其他决定所吸收，变得过时，或已经得到充分执行。
可以在一份定期增订的手册，例如秘书处目前正在编写的手册中注明是否出现以上后面几点情况。
39.缔约方大会应定期审查以前的决定，以便取消或废除不再具有意义的决定。
6.1.1其他多边环境协定的某些经验
40.《拉姆萨尔公约》：
在《拉姆萨尔公约》内，决议和建议之间有着明确区分。
决议的对象是缔约方大会，主要涉及行政事项。
建议则是促请（个别）缔约方和/或组织采取行动。
41.《濒危物种贸易公约》：
在《濒危物种贸易公约》内，决定和决议之间有着明确区分。
决定一般是只是或请求，或侧重于短期事项。
秘书处将所有决定列入一份清单并不断对其予以增订。
决议一般侧重于长期目标，规定长期的程序，建立常设委员会，或对《公约》的案文作出解释。
此外，该公约为其秘书处规定了明确的关于如何提出建议的准则。
42.《蒙特利尔议定书》：
在这方面，《蒙特利尔议定书》的经验很有参考价值，因为该议定书在作出通常没有序言部分的短小和简明的决定方面提供了一个范例。
6.2有关确定议程和以透明方式进行规划的更多措施
43.为改进《公约》的运作，还需要制订明确的议程。
这方面的目标应该是：
（i）向那些参与运作过程的方面清楚表明现在和将来将讨论、准备审议或探讨哪些问题；（ii）将在什么（与本《公约》有关或无关的）论坛或机构举行这些讨论；（iii）何时举行这些讨论。
44.缔约方大会第四届会议商定的若干措施对于实现以上目标具有关键意义。
在这方面，应该具体指出该届会议通过的以下三项措施：
要求指明开列的事项是供参考还是供审议（附带说明的临时议程）；要求缔约方大会明确指明，向科咨机构提出的请求是为了获得什么样的资讯，到底是应该注意的信息、需要核准的建议、还是为其作出决定提供的咨询；要求科咨机构表明期望缔约方大会采取何种行动：
是注意到有关事项，核准有关事项，还是就该事项作出决定。
也许应该使以上提到的第一条措施（附带说明的临时议程）与最后两条措施保持一致。
这将导致以下要求：
如果缔约方大会会议的某个议程项目源自科咨机构的活动，附带说明的临时议程则应该指明期望缔约方大会对其采取何种行动：
是注意到科咨机构的建议，核准该建议，还是根据该建议作出决定。
45.如果秘书处和各缔约方之间有一个透明的沟通制度，上述确定议程的目标还可进一步得到改进。
秘书处一般向各缔约方和其他有关组织送交三类资料。
第一类是会议的正式报告，例如缔约方大会和科咨机构会议的正式报告，其中包括所通过的各项决定和建议。
第二类是执行秘书为完成各种决定或建议委托的任务而向各缔约方或其他组织提出的请求。
第三类是关于各项活动的资料，多数是关于会期见活动的资料。
现在也许应该建立一个简单，但是有效的通知制度，尤其是针对上述最后一类资料建立这种制度，并在这方面顾及透明度和使各方充分参与《公约》运作的目标。
这意味着，各缔约方或其他组织在组织和/或主办“非正式”不限成员名额的活动，例如讲习班时，应提前足够时间通知秘书处。
这种通知最好包括有关活动的主题和目的。
秘书处然后将向所有缔约方，或在适用情况下，所有其他组织发出通知，使其充分了解这些活动，以便能够决定是否参加。
这个措施可以加强各方对《公约》运作过程的理解和了解，并对这些活动的成果具有更广泛的认同感。
46.鉴于《公约》覆盖的主题和建立的工作方案与日俱增
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