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浅议我国现阶段会计委派制
浅议我国现阶段会计委派制
摘要:
随着社会的进步，经济的飞速发展，在经济制度改型的新时期，由于新的体制未完全确立，适应市场经济需要的体系尚不完备，社会监督体系还不健全，致使会计信息失真现象有一定的蔓延趋势，大量的国有资产的大量流失并带来了一系列的相关社会问题。
会计委派制在这种情况下应运而生。
本文除综合会计委派制的优缺点，分析应如何正确看待会计委派制。
关键词：
会计委派制可行性存在问题及对策
Abstract:
Associetyadvances,therapideconomicdevelopment,inthenewperiodofeconomicsystemmodification,sincethenewsystemwasnotfullyestablished,adapttotheneedsofthemarketeconomysystemisnotyetcomplete,socialsupervisionsystemareinadequate,causingthedistortionofaccountinginformationacertaindegreeofspread,greatlossoflargeState-ownedassetsandprovidesanumberofrelatedsocialissues.Accountantinthiscasecameintobeing.Thisarticleinadditiontocomprehensiveadvantagesanddisadvantagesofaccountant,analysisofhowtocorrectlyviewtheaccountant.
Keyword:
accountantassignmentsystemfeasibility
problemsandcountermeasures
前言
截止至2000年9月底，全国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市均组织了会计委派制试点。
试点范围包括党政机关、财产拨款的事业单位、国有或国有控股企业，以及乡镇企业和农村集体经济组织等。
直接或间接委派人员接近11万。
可见我国将大力发展会计委派制，然而会计委派制作为一个新生事物人存在这样或那样的问题。
因此，本文在阐述会计委派制可行性的同时，也分析了其存在的不足并提出了相应的改善建议措施，希望能在正确看待会计委派制的同时寻找出一些相对合理的解决方法为今后实践中解决此类问题提供参考。
一、会计委派制概述
（一）、会计委派制的起源
我国会计委派制可追溯到夏周，那时的官厅会计的官员一律由当政者考核任免。
周礼记载的九府出纳归司会统制的做法是我国会计委派制的雏形，后至唐宋更专设了户部掌管司会，各州、府、县的司会官员由各级行政长官委派，各级衙门经费都到户部支领，这种制度直至我国清朝末年。
这个漫长的阶段可以说是我国委派制的形成、探索阶段。
具有现代含义的会计委派制是在民国时期出现的，当时一些留学归来的会计博士积极引进英美等国的会计管理制度，结合中国国情实行由政府岁计、政府会计和政府统计三者结合的统一计政制度，即所谓具有超然主计和综联组织特征的会计管理体系。
按照这一管理体系，凡财政部属机关的从事会计管理事务的人员，均由财政部直接命题招考，其任免、调任由财政部直接委派，会计人员对其机关领导，地位超脱，不受其节制，从制度上保证，减少了财政弊端。
在民国二十一年（1932年）南京国民政府公布了主计组织法，并依法成立了主计处，形成主计制度。
该制度规定主计处直属于中央政府，主计处下设岁计、会计、统计三局为主计制度的中央机构，各部及省、市政府由主计处委派会计长，以此掌握全国的主计大权。
应该说，这是我国近代史上比较完善的会计委派制。
全国解放后直至上世纪80年代初，我国实行高度统一的计划经济，财政收支高度统一，各核算单位实际上是一个报账单位，会计人员成为国家的出纳员，会计主管人员一律由上级主管部门考察任免，会计委派制在全国实行。
由于当时经济模式单一，此时的会计委派制属于经济高度集中的统管模式。
随着我国的改革开放，我国的社会、经济生活的各个方面带来了巨大的变化。
但是，在新旧经济体制转轨时期，由于新的体制未完全确立，适应市场经济需要的体系尚不完备，社会监督体系还不健全，致使社会经济生活中出现了一些亟待解决的问题。
我国企业的自主权不断扩大，不少利益主体为个人或小团体利益，想方设法要求会计人员造假损害集体利益、国家利益。
由于此时的会计人员既受制于其所在的单位领导，又与单位和单位领导具有共同的经济利益，无形中会计人员的监督约束职能降到极点，虽然每年都有财税大检查，但往往是既成事实，法不治众，会计造假形成风气，国有资产流失现象也日益严重，这些问题引起了社会各方面的关注，通过对上述问题的产生原因进行深刻的分析，人们普遍认为，监督机制不健全是产生问题的重要因素，因此，建立有助于强化会计监督的会计人员管理体制成为人们关注的焦点。
而我国的会计人员管理体制是“用人单位自己管理为主”，即由各单位自主地设置会计机构，任免会计人员并对会计人员进行日常管理，政府有关部门（如财政部门或企业主管部门等）仅是对会计人员的从业资格、专业技术资格等进行间接管理。
在这一体制下，会计人员隶属于所服务的单位，并对本单位的行政领导负责。
因此，尽管《会计法》赋予会计人员监督本单位经济活动的职责，但由于现行管理体制的局限性，法律赋予会计人员的监督职能实际上难以履行。
从上述分析可以看出，一方面为了解决经济生活中的一些现实问题需要强化会计监督，而另一方面现行的会计人员管理体制又使会计人员行使会计监督有诸多的困难，于是全国上下要求整顿财政纪律，改善会计人员管理体制的呼声越来越高，此时真正意义上的会计委派制在这样的背景下被提到议事日程。
（二）、会计委派制的定义和性质
会计委派制是指由资产所有者向其所属的企业、事业统一委派会计人员，并对其所委派会计人员的任免、调动、考核、奖惩、工资和福利待遇等进行集中统一管理的一种会计人员管理制度。
其主要特点是企业的主要会计人员由财产所有者委派，经营者不得干涉委派会计人员的工作。
会计委派制本质上是一种委托代理理论。
委托代理理论委托代理理论认为，现代企业制度的根本特征是两权分离，在两权分离的情况下，公司的股东和经理人员之间形成了一种委托代理关系。
当委托代理关系成立后，代理人必须对委托人履行受托责任，从而达到维护其资产保值增值的目的。
委托人必须赋予代理人一定的权利，分享一定的利益，并激励他们努力按照委托人的意图从事生产和经营活动。
从会计的角度分析，会计人员的受托责任来自所有者和经营者两个方面。
由此可见，会计委派制是一种双重委托代理关系，作为所有者的委托人委托经营者进行经营活动，同时又委托委派会计人员对经营者的经营活动进行监督。
（三）我国会计委派制的主要形式
由于我国的会计委派制尚处于试点阶段，各地的委派方式五花八门，各具特色，归纳起主要有几种模式：
1、在国有企业和国有控股公司中主要实行财务总监制和主管会计委派制形式。
财务总监制，即由财政或财政与国资部分联合委派，财务总监以国有股东代表人的身份进入监事会，对出资人负责，独立行使财务监督权，并列席公司董事会。
财务总监承担监督国有资产投资、营运的责任，并负责审核会计报表。
而主管会计委派制形式的对象主要是国有企业，城镇集体企业及国有控股企业，由财政部门或主管单位招聘、选拔主管会计，通过使用会计人员的工资奖金“谁用人，谁承担”的原则，提高和保护了会计人员的经济利益和地位。
2、在行政事业单位实行直接管理形式和财会集中制形式。
直接管理形式的委派对象为行政事业单位的财会负责人。
被委派人员可以由原单位产生，或在财政部门现有人员中选派，也可以向社会公开招聘。
委派部门是地方政府。
按照“会计机构不变，会计地位不变，会计职能不变”的原则，对会计人员职务晋升，工作调动，工资福利等实行统一管理。
而财会集中制形式，是在区、县某类事业单位范围内成立财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变的提前下，由区、县政府暨财政局委派会计人员集中管理该区、县某类事业单位的会计事务。
各单位不设会计，只有出纳，会计核算集中在核算中心办理，各单位实际上仅是一个报帐单位。
按照这种形式，资金周转加快，资金浪费的现象被制止，费用大大节约，效果十分明显。
3乡镇集体企业、农村经济组织有四种委派形式。
第一种是零户统管形式，零户统管形式是对乡镇一级行政单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行账户、财政统管会计人员、资金结算和核算工作，是融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型财务管理体制。
第二种是“会计楼”形式，做法是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公。
会计人员一般为3-5人，具体人数根据所属企业规模大小确定。
“会计楼”人员的工资报酬由会计楼负责统一管理发放，是一种类似于代理记账的会计委派制模式。
第三种是村账站管形式，它是在村级集体资产所有权不变，资金独立核算权不变，现金管理权不变，债权债务归属权不变，扩大再生产和基本建设的自主权不变的提前下，分村分组设账，经管站管账不管钱，村会计管钱不管账的制度。
第四种为内部委派制形式，内部委派制的委派部门为农场的总场、集团总公司。
被委派人员也是由原单位产生或从别的部门中选拔，其所在单位领导行政，财务主管部门领导业务，所有的任免和调动则由组织人事部门统一管理。
二、会计委派制的必要性
（一）、有利于强化政府管理职能，提高宏观调控能力
转变政府职能，实行政企分开的经济体制改革客观要求，改善了过去由政府直接管理企业的做法。
但是，新的管理方式在舍弃旧的管理方式时还没有完全建立。
在这种状态下，当前财政方面该收的收不上来，个别企业逃避财政和税收监督，财务管理比较混乱，会计核算资料不实，偷漏税现象时有发生。
有些行政事业单位由于重拨款、轻监管，一方面支出呈刚性增长趋势，加大了财政预算收支的平衡难度，可用的财力十分有限；另一方面，大量预算外资金的体外循环导致因资金不足而不能及时办理许多关系到广大人民群众切身利益的事情，使政府形象在一定程度上受到了负面影响。
虽然进行了各种各样的财税改革，但只因没有从经济工作的基础环节——会计入手，始终难以奏效。
实施会计委派制将从会计基础工作入手，会计人员同时是财政工作人员，将他们直接委派到企、事业单位中去，变过去的事后监督为全过程监督，加强了政府管理职能。
（二）、有利于强化财政收支管理
目前，有些单位的财政资金管理仍使用旧的管理模式，在收入方面，重指标轻监管，在支出上，重拨款轻监管。
管理方式习惯于收支管理事权分割，监督方式主要是突击性、集中性、阶段性、专项性和抽查性的事后检查，所以在每年的财务大检查中都会发现违法乱纪问题。
实行会计委派制后，作出规范的收支预算，将原来的事后监督变为通过委派会计进行的事前、事中、事后相结合的经常性、普遍性的监督，监督预算的执行情况，从而减少了被委派单位的各种违法乱纪现象，强化了财政资金的收支管理。
此外，实行会计委派制能有效地控制行政、事业单位存在的“小金库”、截留财政收人、乱发钱物、扩大开支范围和开支标准等间题，而且其效果远优于纪检监察和财政等部门每年组织的财税物价大检查。
（三）、有利于加强对会计工作的管理，加快会计工作规范化进程
当前由于监督力度不够，会计工作秩序不规范，管理失控，会计信息失真，伪造会计凭证，逃税，私设“小金库”的现象时有发生实行会计委派制后，会计委派机关可以通过实行会计人员持证竞争上岗、择优录取的办法，来提高会计队伍的整体素质，以整顿规范会计工作秩序。
因此，会计委派制也是强化会计基础工作．提高会计工作质最行之有效的方法。
（四）、有利于对会计人员进行监督，提高会计人员素质
为促进会计基础工作，提高会计人员素质，委派部门应根据《会计法》对会计人员的职责任务、劳动纪律、职业道德等方面进行监督，对于在会计工作中不能正确履行职责，会计基础工作混乱、会计信息失真等问题，要追究责任，对不称职的会计人员坚决解聘或调离工作岗位。
对于坚持原则、爱岗敬业、作出突出贡献的会计人员给予表彰、提拔、晋级等。
同时，要对委派会计加强职业道德教育和业务培训，不断提高他们的素质。
另外，实行会计委派制，还可以通过对会计人员的监督，形成会计人员自我约束机制，建立会计人才市场，完善人才选择标准，使供需双方在平等的基础上展开竞争，并使双向选择有充分的空间。
会计人才市场的形成，有利于促进会计人才资源的合理配置。
（五）、有利于实施会计监督，严格执行财经制度，减少违纪行为
实行会计委派制后，因委派人员受纪检监督机关和上级财务部门的双重领导，会计人员摆脱了对本单位的依附关系，有较大的独立性，可以排除各种干扰公正、中立，按财经纪律、财会制度正确的划分资金渠道，严格贯彻专款专用的原则．认真执行预算外资金集中统一管理制度，坚决按照国家和上级财政部门及物价部门的方针政策开．展本单位的财务收支活动，保证行政、事业单位会计信息的真实性。
实行会计委派制，从体制上建立了相互监督、相互约束的机制，更有利于会计人员履行监督职能，事前顶侧、事中控制、事后分析，发现问题及时处理或向有关领导反映，从而维护了财经纪律的严肃性，减少了本单位的经济犯罪行为，从源头上预防治理腐败。
三、会计委派制存在的问题及处理对策
（一）、与相关法律规定相悖
实行会计委派制与《会计法》的有关规定相矛盾。
《中华人民共和国会计法》、《公司法》、《全民所有制工业企业法》等法律均明确指出企业的会计机构设置、会计人员配备是企业的内部事务，也是企业最基本的职责。
在法律上，《会计法》和《公司法》赋予单位负责人用人自主权：
各单位可以根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员。
同时在有限责任公司中，董事会有权聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。
而会计委派制实行由政府的财政部门选派财务总监，与会计法中规定的总会计师存在名称不同，选派的人员不同，显然与此法中企业享有对会计机构、会计人员选择、任免的自由权不相符。
另外，如果总会计师与财务总监同时存在，会出现多头指挥的现象，影响工作的效率。
而现行的《工业企业法》规定企业实行三师一长制，暨总会计师、总工程师、总经济师和厂长（或总经理），会计负责人由企业总负责人委派，对企业法人负责，如果根据会计委派制由企业外部的政府部门选派，会削弱《工业企业法》赋予厂长的职权。
这要求国家建立与会计委派制相适应的法律法规。
一方面要尽快出台《会计委派法》，全面规范会计委派的法律操作及监管、保全事宜。
另一方面要尽快修改和完善与会计委派相抵触的法规。
具体地说，可以将《会计法》中有关总会计师的条款修改为：
在已实行委派财务总监的单位中，可以不设总会计师，改设置副总会计师，接受财务总监的领导，在没有委派财务总监单位中设置总会计师。
这样就避免了总会计师与财务总监职务重叠的问题。
在《工业企业法》中，在设总会计师的条款后添加“或财务总监”字样即“三师一长”变为：
总会计师（或财务总监）、总工程师、总经济师和厂长。
另外，由政府财务部门选派的财务总监代表国有资产所有者的权益，与企业选派没有本质的区别。
所以建议将企业会计负责人对厂长负责，修改为对企业的所有者负责。
将企业的会计负责人由企业的负责人委派，改为由国有资产管理部门或企业负责人委派。
修改这些法规中有关会计人事任免权的规定，突出对相关的会计职责和权限的划分，以便与相关法律条款相协调。
（二）、职责与权限不明确
企业的经营者接受行政任命后，在很大程度上便拥有了企业所有的企业物资包括人力物力财力的使用、处置和分配的权力，代表着企业资源的所有者，这些权力明显高于会计人员的财务监督权。
在这样失衡的权力分配中，委派会计很容易被受派单位架空，会计人员在缺乏有效评价标准的情况下难以发挥监督企业的经营活动和会计资料的真实性的作用。
为使委派会计有效行使其反映和监督职能，应该加强处理协调各方利益。
总结起来就是要处理好四个关系：
一是领导与被领导的关系。
《会计法》明确规定，单位会计责任主体是其单位负责人，对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。
委派会计虽然拥有审核监督权，但其没有最后的裁决权，实行会计委派只是改变了会计工作的管理形式，并未改变单位负责人的主体地位。
实行会计委派制要处理好领导与被领导的关系，坚持以单位负责人为主，委派会计为辅的原则，无条件地为单位生产、经营服务，为其出谋划策。
二是监督与被监督的关系。
委派会计人员代表政府和主管部门行使会计监督权，是监督的主体；受派单位及其负责人是被监督的对象，是监督的客体。
委派会计有义务向会计单位反映会计核算和管理中存在的问题，并提出处理意见，不能完全依附于单位负责人，应保持其相对独立性。
对严重违反会计法规和财经纪律的行为，对无法抵制和拿不定的事项要及时向主管部门汇报和反映。
三是服务与监督的关系。
委派会计有两项基本的职责，即财务收支审核权和经济合同参与决策权。
委派会计在为派入单位服务过程中，一定要行使好这两项基本职责。
委派会计的监督权的行使，必须在为单位提供会计专业服务的过程中开展监督，要做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，要全心全意地支持受派单位的各项工作，积极参与单位的经营与决策活动。
四是内部自律与外部监督的关系。
委派会计不仅要自我约束，遵守会计人员准则，而且要使所监管的单位也能不发生虚假会计信息等违规违纪的行为。
一方面会计委派机构内部应设置审计科室，严格监察审计各委派单位报来的会计报表资料，确保各个时期的会计报表资料客观真实地反映单位的财务状况和经营成果，严肃查处编造、篡改会计报表、假造票据等不法行为。
另一方而要充分赋予会计师事务所和注册会计师等社会中介机构一定额度内的经济处罚权和一定范围内的行政强制权，以便其依法行使单位年度会计报表的审计制度，强化对各单位会计信息的外部监督，确保会计信息的真实性。
（三）、缺乏有力的管理
会计作为一个特殊子系统存在于特定经济主体中整体管理系统中，既具有对外报告职能又具有对内管理的作用，并且应更加偏重于对内管理职能作用的发挥。
而现阶段我国会计人员对内管理的职能几乎不存在，在这种不利的先天条件下推行会计委派制会使会计与企业对立起来。
若只强调监督而不将会计管理的职能发挥出来，企业的经营管理决策将难以适应多变的市场。
为此，实行会计委派制在制度上必须建立和完善与会计委派制相配套的各项管理制度。
包括：
1、档案管理制度：
各财政部门或会计学会应该尽快简历会计人员档案信息库，分职务、分层次对委派会计人员进行管理；同时，实行网络管理，统一档案样式、档案编号，建立全国性的委派会计人才信息系统。
2、任用和考核制度：
由会计主管机构考核会计人员的业务素质和协调能力，经企业所有者认同录用成为委派人员。
委派人员在职期间，会计管理人员还应对其遵守会计制度，职业道德，工作业绩，业务水平等具体情况进行量化考核。
同时引入竞争机制，防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想和腐败行为，做到“能者上，庸者下”。
3、回避制度和定期轮岗制度：
委派会计在某一单位几年后就应进行一次调动，实行定期轮岗，避免与企业形成固定的关系。
并且在委派时应注意不将委派会计委派到其亲属任领导或与其本人有经济利益关系的单位工作。
在会计人员离任时还应进行离任审计，以便客观公正的评价委派会计的工作业绩并及时发现问题。
4、定期培训制度。
首先要在思想上加强委派会计人员的职业道德意识，强化法制观念，自觉遵守法律。
其次，在能力上，要不断加强后续教育，通过专门的培训部门对委派会计实行定期培训，不断拓展其业务知识，优化其探索研究会计的技术和方法，使其始终够用先进的会计核算手段，及时可靠准确的反应会计信息，提高工作质量。
四、如何正确看待会计委派制
（一）、会计委派制不是包治百病的灵丹妙药
要正确认识和看待会计委派制，很重要的一点就是要实事求是地认识和评价其成果。
诚然，现阶段我国会计委派工作正在向纵深方向发展，在实践中对强化财政收支管理，规范会计工作等方面也取得了一定成效。
但我国在经济转型时期出现的各种问题，如国有资产流失，财政管理和监督弱化，社会腐败现象严重，会计信息失真等，是由于十分复杂的历史、现实原因和社会因素造成的。
复杂的问题导致其需要用不同的方法去解决，换言之，也就不存在包治百病的灵丹妙药。
同时，我们也应该看到会计委派制作用的局限性。
比如，会计作假作为一个十分复杂的社会问题，它的产生有着复杂的历史背景，单靠会计委派制来加以解决是极不现实，也极不公平的。
只能说实行会计委派制是解决这一问题的有效措施之一，会计委派制仍需要在试点实践中不断加以完善。
（二）、会计委派制的“生命周期”
任何事物都存在其孕育、发展、消亡的过程，这样一个过程就是“生命周期”。
在现代企业制度引导下，企业所有者的经营权正逐步实现真正意义上的分离，社会主义市场经济体制易日臻成熟。
就会计委派制本身而言，它存在的目的是为改善经营者和所有者信息不对称的情况，但同时也为“生命周期”的结束打下伏笔，一旦经营者和所有者的信息情况有了很好的匹配，会计委派制从一定程度上就结束了它的使命。
从委派制所起的监督作用上来看，完善的市场经济所要求具备以注册会计师审计制度为代表的社会外部监督机制，随着这种机制的日趋健全和完善，会计委派制将会被取代。
所以，当适合会计委派制生存的外部环境发生变化时，会计委派制将可能不再适应经济发展的需要，从而退出历史的舞台，会计委派制也不可避免的存在一个这样的从产生、发展到消亡的生命周期。
（三）用实践的观点看待会计委派制
“实践是检验真理的唯一标准”，会计委派制是在我国由计划经济向社会主义市场经济的转轨阶段由基层在实践中提出的。
同任何新生事物一样，会计委派制的理论和实践不可能毫无瑕疵。
那么这一改革是否符合市场经济发展的目标和方向？
应当加以肯定还是否定？
也应该在立足实践的基础上用历史的、客观的、发展的眼光来分析看待和评价。
结论
综上所述，我们应清醒的意识到：
会计委派制应运而生于经济体制发展的过渡时期，有其现实的可行性和优越性，一也存在着固有的历史局限性。
就现阶段而言，会计委派制的推广在国有企业中也卓有成效。
但必须注意到要使经济改革取得好的效果，其中重要的一个环节就是要建立更适合社会主义市场经济体制的会计管理制度，这就意味着会计委派制将会被既能达到同样目的、又表现出比会计委派制更优越的社会外部机制所取代。
总之，会计委派制不仅是会计管理的实践问题，也是目前会计理论研究的一个有争议的问题。
我们应以马克思主义的方法论，用辩证唯物的观点对其做出正确、科学、客观的评价，以此来正确地指导会计委派制的试点工作，并十分注意及时的发现和解决试点中的问题，使试点工作顺利进行。
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