公租房经营管理模式探讨与研究李翰超.docx

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公租房经营管理模式探讨与研究李翰超

目录

摘要1

Abstract2

1.绪论3

1.1研究目的和意义3

1.2国内外研究现状3

2我国保障性住房体系5

2.1保障性住房分类5

2.2保障性住房特点及现状6

3公租房经营管理中存在的问题7

4国外保障性住房的经营管理办法及经验教训9

4.1美国解决低收入家庭住房的方法9

4.2欧洲部分国家住房保障制度10

4.2.1英国的住房政策10

4.2.2德国的住房保障制度12

4.3东亚部分国家和地区的住房保障制度13

4.3.1日本住房保险在其社会保障中占有十分突出的地位13

4.3.2韩国解决低收入家庭住房的方法14

4.3.3新加坡采取政府提供住房和公积金制度14

5公租房经营管理模式及其比较15

5.1公租房经营管理模式15

5.2公租房经营管理模式比较18

6公租房经营管理模式评价20

6.1模型的建立20

6.2判断矩阵建立与数据分析21

7结论与展望24

参考文献25

致谢26

摘要

公租房保障制度在我国才起步不久，相比于其他一些像新加坡、美国等国家来说，运营体制、管理模式方面都存在着一些问题。

本文首先从我国住房保障现状出发，提出了我国住房保障制度所面临的主要问题和难点有五方面：

准入机制尚未健全、供给对象范围偏窄、经营管理经验不足、没有稳定的资金来源、退出机制较难落实。

其次，本文总结了美国、欧洲、东亚等部分国家和地区的住房保障体制的作法以及经验教训，以史为鉴，力图从中找到适合我国的公租房经营管理模式，从而使国内的近况得到改善。

最后，本文提出了四种现今运用比较多或者比较有参考价值的管理模式，并用图形对四种模式分别进行了直观的表述。

并从资金、建设方、管理方这三方面对这四种模式进行了比较，指出了各种模式的优缺点，最终得出了“模式三较为适合当前的公租房经营管理，我们应该将不同模式的优秀因素相互糅合，从而得出一个更加优秀的管理经营模式”这一结论。

关键词：

公租房；经营管理模式；住房保障制度

Abstract

Publicrentalsafeguardsysteminourcountrystartedbeforelong,comparedtoothercountrieslikeSingapore,theUnitedStates,therearesomeproblemsinoperatingsystemandmanagementmodel.

Firstthispaperembarksonthepresentsituationofourcountries'housingsafeguard,andarguesthatourcountries'housingsafeguardsystemfacesfivemainproblemsanddifficulties:

notfullydeveloped-accessmechanism,thesupplyofobjectsinnarrowrange,lackofmanagementexperience,lackofstablefundingsources,thedifficultiesofexitmechanismtoimplement.

Secondly,thepapersummarizestheUnitedStates,Europe,EastAsiaandsomeothercountries'andregions'practicesandlessonsaboutthehousingsafeguardsystem,learningfromhistory,tryingtofindsuitablerentalofpublicmanagementmodel,sothatthecurrentsituationofourcountrywouldbeimproved.

Finally,thispaperpresentsfourkindsofmanagementmodelswhichareusedbymostpeopleorhavehighlypracticalvalues,andvisuallyexplainedthemodelsbygraphics.Bycomparingfromthreeaspectsofthemodels-capital,constructionandmanagement,thispaperpointsouttheadvantagesanddisadvantagesofthesemodels,andeventuallycometothisconclusion:

forthemomentmodel3isakindofoperationandmanagementmodelwhichismoresuitableforourcountry,weshouldputallthewonderfulfactorsofeachmodeltogether,andeventuallywinaperfectmodelforusall.

Keywords:

publicrentalhousing;operatingandmanagementmodels;housingsafeguardsystem

1.绪论

1.1研究目的和意义

公共租赁房，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。

公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。

公共租赁房概念的提出，现实意义在于帮助“夹心层”解决住房难，其更广泛的意义，则在于国家保障体系同时面向“非低收入群体”着力的理念转变。

另外，公共租赁房能够真正完善起来，它可能在一定程度上抑制房价继续攀升，让人们放弃急于买房的心理。

公共租赁房覆盖面较广，不仅包括本地中低收入家庭，还将惠及新就业人员和外来务工人员，未来还有可能进一步扩大。

这些群体原不在保障范围之内，只能硬着头皮到市场上租房、买房。

大规模地增加公共租赁房，可以分流相当一部分购房需求，减轻商品房供求压力，从而稳定房价。

现阶段尽管建成规模还比较小，但可以起到稳定预期的作用，避免大量需求集中入市，为楼市调控争取时间。

而公租房经营与管理过程中面临着一些其独特的问题，通过探究公租房的经营管理模式，解决相应问题，从而运用于实际运营管理之中，有利于更好地将公租房这一利国利民的工程推而广之，并使之能够达到预期的效果。

但是在公租房施行与运营过程中，不管是政府还是开发商、运营商，都面临着这样和那样的问题。

为了使公租房这一利国利民的政策有效地施行，我们需要针对经营管理中的问题来探究相应的解决方案，从而帮助公租房达到预期的建设使用效果。

本文以经营管理作为切入点，向管理求效果，使公租房更好地发挥平稳房价、扶持夹心层人群的作用。

1.2国内外研究现状

中国住房发展政策是在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展完善的。

住房政策的基础策略是对中低收入阶层和高收入阶层分别采用不同的住房发展政策，即通过经济适用住房政策解决占居民大多数的中低收入阶层的住房需求，通过商品住房政策解决高收入阶层的住房需求，最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房。

因此，中国住房发展策略从本质上体现着垂直公平的特征，在方式上是一种市场化的住房供求双轨制。

重庆大学的欧阳东在《我国城镇最低收入家庭住房保障研究》中首先从我国住房保障现状出发，总结了上海、北京、成都、广州等地在建立廉租住房制度的过程中，对其政策出台时间、保障对象、保障方式、保障标准、退出条件和资金来源作了对比。

其次指出了完善我国住房保障制度要解决的主要问题和难点有三方面，一是部分领导重视不够，政府职能缺位;二是制度建设滞后，社会保障体系不健全;三是现行的廉租房制度存在矛盾。

接着从美国、欧洲、东亚和澳大利亚等部分国家和地区的住房保障体制的作法经验教训中得出了对我国的启示:

不同发展阶段的国家住房保障的方式不一;社会经济政策取向对保障方式有重要影响;政府要有专门的负责机构和必要的资金投入;要与国情相结合，综合设计。

最后提出了完善我们住房保障制度的建议:

一是提高政府对住房保障工作重要性的认识;二是将最低收入阶层住房保障与国家的社会政策联系起来，三是从保障对象、保障方式、保障水平和资金来源方面完善现行的廉租房政策。

东南大学黄安永教授以及朱新贵助教在《我国保障性住房管理机制的研究与

分析》中指出商品住宅市场的过快发展凸显出我国保障性住房建设与管理的落后，而这种现象产生原因是多方面的。

并且该文从建立一个强有力的保障性住房管理机构、加大财政性资金的保障与支撑、改变现有保障性住房的运作管理办法、完善现有保障性的住房法律体系4个方面对我国保障性住房的行政管理机制作了相应的研究，以谋求管理方面的改进。

而在改变现有保障性住房的运作管理办法中，作者详细的从建立严格的收入和资产审核制度、建立严格的保障性住房审查及退出制度、做好保障性住房的物业管理服务工作三个方面做了相应的阐释，指出了具体的改进方法，对目前公租房的建设与发展具有一定的指导意义。

但是其中所涉及的改进方法太过宽泛，应用起来难度也相应加大。

  兰州大学于琳荣、董晓峰、郭立磊等人在《公共住房运行模式新探索》中指出了公共住房在其具体运行机制中面临着分配对象错位、“夹心层”住房问题、廉租房资金来源问题、供需失衡问题等四方面困境。

更为可观的是，文中提出了三种公共住房的新模式并予以评估，为具体实行提供了直接模板。

其中模式一借鉴了英国保障房的解决方案。

政府将提供公共住房的任务转交给更为专业和高效的非营利性组织，并委托非政府性的代理机构对公共住房基金进行管理和运行，同时，政府与代理机构存在相互反馈的关系，代理机构的行为必须受到政府的监督和法律的制约，政府相关政策的制定要考虑代理机构的反馈意见，保证住房保障制度有效运行。

非营利性组织是国家公共住房的直接提供者，他直接受到政府代理机构的管制。

这种模式既利用了市场自身的有效性，也充分发挥了政府在公租房建设中所发挥的重要作用，是一种极为可行的公租房运营模式。

当然在我国施行还面临着像法律不健全等这样那样的问题。

宁波大学建筑工程与环境学院的王琨在《中心城市公共租赁住房实施比较及研究》一文中选取了较早实施公共租赁住房的深圳，较具代表性的北京、重庆和上海四大中心城市，以其公租房的实施为研究对象，从公租房的界定、供给对象的范围、租金价格的确定、管理主体的确定、房源筹集、资金来源、建设用地、退出机制等10个方面进行分析比较，研究与探讨目前公共租赁住房实施必须解决的几大问题，包括尽快出台统一规范的法规、明确适配人群、明确租金价格的构成、明确准入和退出机制、解决资金难题等五个方面。

但在本文中作者并未能提出解决相应问题的具体途径或方法，使得这篇文章对现实的指导意义并不是很大。

当然不可否认的是，问题的提出是解决问题的第一步，而该文恰恰为我们走出了这一步。

汪映君在《对我国公租房发展的一点建议》中不仅指出了我国公租房在发展过程中遇到的类似于覆盖面过窄、资金来源无法保障、租金成本过高等难点，而且更为重要的是，作者提出了自己的一些对公租房发展的建议。

作者从动态跟踪，制定公租房发展计划、加强建设规划，避免公租房成为贫民窟、保障公平，强化准入退出管理这三方面详细阐述了自己的观点，针对现实问题提出了相应的解决方案，但是同很多文章一样，它缺乏更为详细具体、切实可行的具体方案。

不可否认的是，操作性的方案的缺乏并不影响该文章对现在公租房发展的深刻见解，为人们深入了解公租房提供了很好的素材。

国外对于保障性住房的研究伴随着其保障性住房的发展已经相当成熟，这些研究也促使其保障性住房的体系更为完善。

新加坡在“居者有其屋”的组屋计划中，”，由新加坡建屋发展局承担建设的“组屋”对解决新加坡民众的住房问题起到了重要作用。

美国则利用立法强制性实现了住房的“可支付化”，即当年的住房费用（包括房地产贷款、保险、房地产税等）不应超过居民家庭税前收入的30%，否则就到了难以承受的水平，需要政府资助。

德国则是利用灵活的福利政策因势利导来采用适合的方式以保障人们的居住权，当然这种方式又很轻的灵活性，是其他国家难以模仿的。

法国则利用立法明确规定了民众的“可抗辩居住权”，即在住房申请没有收到满意答复的情况下，五类住房困难户可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

但是法国却在实行过程中面临着“僧多粥少”的尴尬局面，即使法律要求强制执行，但是无房可住的局面却难以克服。

2我国保障性住房体系

保障性住房，是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

保障性安居工程主要是指城市的廉租住房、城市的经济适用住房，也包括在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程。

2.1保障性住房分类

目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。

在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。

限价房也叫“两限商品住房”。

即“限套型、限房价、竞地价、竞房价”。

为降低房价，解决本地居民自住需求，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应。

目前情况来看，首批限价房规定：

限价房的套型建筑面积全部为90平方米以下。

经济适用房指具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。

经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。

经济适用住房面积需要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右。

“经济适用房”有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件，其中的描述称：

“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。

”

廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。

在房价疯涨，经济适用房走入困境，百姓居住难的背景下，廉租房便成为了社会关注的焦点，能成为了低收入家庭住房的“救命草”。

据调查，廉租房户型设定是以一居室、两居室为主，建筑面积原则上按一居室套型建筑面积35平方米，两居室套型建筑面积45平方米，三居室套型建筑面积55平方米。

三个项目中的三居都不高于55平方米，名副其实的“袖珍”小户型。

政策性租赁房指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。

其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。

这个概念正好被定格在新出炉的“租赁型经济适用房”。

经济适用房以租代售，可以说是将经济适用房变成“扩大版的廉租房”。

一定意义上，定向安置房、危旧房和棚户区改造房，在一些地区也纳入保障房。

2.2保障性住房特点及现状

社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。

社会保障性住房制度也就是在社会保障性住房建设、分配、流通等具体实践中形成的制度。

与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，致使有人开始怀疑这项举措的推行。

保障性住房成为“鸡肋”的现象，主要是由于保障性住房无法像商品房那样有高额的“卖地”款可得，反而要政府倒贴配套资金。

因此，一些地方政府在建设保障性住房的过程中，将保障性住房建在了位置偏远房源不好的地方。

要从根本上解决保障性住房的建设问题，一是要从财政层面解决多年以来地方政府依赖的“卖地财政”，同时还要看看保障性住房的供应是否落到实处，将那些依然是画在墙上的“大饼”，真正转化为老百姓嘴里的食物。

由于70%以上的常住人口都是中低收入家庭，我国的住房保障制度只能以低水平、广覆盖为目标；中国的住房保障体系需要保障70%以上的中低收入家庭。

应该是一个多层次的体系。

第一层级是不足１０％的极低收入的家庭、老人、病人等进入政府提供的廉租屋，通过这种方式来保证最弱势民众的居住生存权。

所以廉租屋的建设比重应该在5-10%。

第二层级是２０－８０％的中低收入民众，在政府住房货币化补助、优惠利率、优惠税收等优惠条件下通过限价商品房、经济适用房、租赁经济适用房、民工住房等多种形式来解决。

其中经济适用房的建设比重应该不低于20%。

限价商品房的建设比重应该不低于30-50%。

只有２０％以上中高收入者，他们的住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。

3公租房经营管理中存在的问题

公租房在我国才起步不久，相比于其他一些像新加坡、美国等国家来说，运营体制、管理模式方面都存在着一些问题。

有关这些方面的问题，我国学者也做出了一些相应的研究。

经过综合多方面研究成果以及作者本人看法，现将公租房经营管理中存在的问题整理如下：

第一，准入机制尚未健全，存在监管漏洞。

公租房是解决新就业职工等夹心层住房问题的一种保障房机制。

在公租房政策的施行中，在、曾出现了很多开着宝马奔驰的住户，这无疑是对公租房政策实施的一种赤裸裸的嘲讽。

中、低收入家庭在我国只是以单一的收入指标进行界定，而我国居民的私人收入除了以个人所得税显示以外，很难进行调查，这使得一些不符合条件的家庭获得购房资格，出现“福利倒置”的现象。

因此，政府应该根据当地实际情况制定一套相对全面有效的评价标准。

如何界定谁符合使用标准，怎样保障公租房的公平公正性等问题就需要我们建立一个相应的健全的准入机制。

笔者认为鉴于公租房是全国范围的一项举措，其中涉及的人数众多，笔者建议我们应该建立从中央到地方的分级管理制度，每级机构建立相应的信息管理系统,将相关人员的信息入网，并逐级汇总到国家专项管理机关，从而对全国范围的人员进行实时监管。

而且各地应以半年或一年为周期定时更新入网人员的相关信息，保证信息的及时有效性。

一旦完全形成该信息管理系统，我们就可以对申请人有一个客观详细的了解，从而使公租房的使用更加公平公正。

另外，运用该系统我们也可以自行筛选符合条件人群，主动将保障“送”到需要的人手中，真正做到“以人为本”。

第二，供给对象范围偏窄，覆盖面较小。

在住房供给方面出现了一种尴尬的怪现象：

没钱的住不上，有钱的不用住，而真正符合资格的人群非常有限，难以照顾到各类需求人群。

公租房施行的先驱在我国主要是重庆、上海、深圳、北京四大城市。

在比较四大城市关于供给范围的有关规定后，我们可以发现：

，在供给开放度方面，重庆和上海最为开放，重庆的申请者不受户籍限制，农民工和外地去重庆的工作人员符合条件的均可申请；上海本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口符合条件的均可申请；北京公租房面向的对象仅为户籍人口，而在2010年，公租房户籍限制将有限制地放开，一些在高科技园区工作的人群可以申请园区自有用地建设的公租房，这部分人包括外来务工人员。

深圳的公租房根据上文介绍，其实是优先照顾户籍人口，而后再考虑非户籍人口。

在2010年1月19日获得通过的《深圳市保障性住房条例》中规定把该市经济社会发展需要的各类专业人才以及非本市户籍常住人员纳入保障范围。

这是一个较大的突破，覆盖面较之以前大幅扩展。

而且这么一项规定显然会有利于该市人才的引进，公平与否我们暂且不谈，这项举措最起码扩大了公租房的供给范围。

第三，有关经营管理方法的经验不足，管理效率和成果欠佳。

我国对于公租房的应用还处于起步阶段，基本上没有哪个城市敢放言说自己很有经验，摸索出了适合于自己的道路。

相比较而言，重庆、上海、北京、深圳四个中心城市对于公租房的应用还是走在我国的前列的。

面对公租房这一新兴事物，管理部门难以一下就想出一个万全之策。

不论是投资或资金来源问题，还是施工建造问题，或者是后期运营管理等问题，我国现在都面临着各方各面的挑战。

“如何去管”很重要，但实际上更重要的是“从哪去管”。

随着公租房政策的不断推广，问题不断地曝露出来，我们才能知道“管什么，怎么管”，从而更好地管理公租房的实施。

笔者认为，我们应该建立一套细致严格的管理规范，并在实施工程中不断进行完善，为了避免更新的不及时，我们可以网络发布与文本发布同时进行，保证更新信息的及时传送。

另外，组织相关专家编制《公租房实施办法规范及注意事项》，利用标准化实施来减少不应有的差别对待，从而增加公租房实施的公平公正性。

而且一旦有了标准化的实施办法，相应的效率往往会有一定的提高，形成类似于“流水作业”的效应。

定期开展有关公租房管理的交流座谈，界内人士互通有无、交流经验、互相学习，当然如果有什么难题也可以共同探讨解决。

第四，没有稳定的资金来源，建设规模和质量受到限制。

我们先来看看四大中心城市的资金供给状况：

深圳公租房资金来源主要包括财政拨款、土地出让净收益的10%以上财政借款、社会资金等7条途径。

北京规定金融机构应通过多种方式支持公租房建设出租工作，有关单位可按规定条件申请商业银行贷款、使用信托资金、发行债券和申请住房公积金委托贷款等方式融资。

重庆公租房资金来源主要包括中央专项资金、财政资金、土地出让收益的5%、银行、非银行金融机构和公积金贷款、发行债券等途径。

上海的规定比较笼统，除了允许市和区（县）政府投资入股运营机构之外，便是要求各金融管理部门，应积极支持金融机构、公租房运营机构和有关单位，探索创新公租房的投融资机制。

比较可知，四大中心城市在公租房资金筹集方面各有异同。

但是其中有一点问题，同庞大的公租房受用人群体相比，政府资金的供给数额还是有点小的。

当然这也同公租房资金回收周期长、盈利低、维护费用高等缺点有一定的联系的。

但是，笔者认为公租房项目的效益在于长期，在于社会效益，而非所谓的资产回报率可以明确衡量的。

当考虑到社会稳定、人民安居乐业等方面的社会效益，我认为公租房项目是值得一定较高比例的投入的。

笔者认为住房保障资金应坚持以各级财政预算安排为主，多种渠道筹措的原则。

考虑到住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是政府公共财政支出的重要项目，应当建立以财政预算安排为主的资金来源渠道。

鉴于目前各地财政比较困难，应当在财政预算安排的同时，多渠道筹集资金。

如住房公积金增值收益中提取一部分，鼓励单位和个人进行捐赠，等等。

第五，退出机制较难落实，造成“请神容易送神难”的尴尬局面。

退出机制涉及的问题其实就是怎样让不再符合条件的人群将公租房让出给符合要求的人群。

首先，退出机制面临如何界定受用人群的问题。

这一点，其实在前面提到的建立全国范围的管理信息系统中，退出机制这方面的问题也就有了相应的解决方案。

实时更新的数据库将明确谁不再符合居住条件，并提醒工作人员提前发出通知，通知不符合条件的户主提前找好落脚点，及时退出公租房。

其次，退出中需要立法的支持。

法律中应该针对没有特殊情况但坚决不予退出的人群规定出强制退出的条款，以保证公租房可以有一个畅通的流转机制。

但是在执行退出机制时，我们必须对某些特殊情况予以宽容。

例如，刚刚不符合公租房居住条件却又无法支付当时市场平均房租的情况。

这就需要将信息系统中个人信息中的工资状况同当时房租市场价相比，从而得出是否应该或者可以退出的结论。

目前，笔