探讨基于民事行政与刑事法律的环境系统协同治理环境生态论文.docx

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探讨基于民事行政与刑事法律的环境系统协同治理环境生态论文

探讨基于民事、行政与刑事法律的环境系统协同治理-环境生态论文

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探讨基于民事、行政与刑事法律的环境系统协同治理-环境生态论文

探讨基于民事、行政与刑事法律的环境系统协同治理

文／沈百鑫

在我国环境法的理论和实践中，环境侵权问题因《物权法》和《侵权责任法》的立法受到广泛关注，环境民事公益诉讼意外绽放，并得到探讨与实践，而环境行政公益诉讼却坚冰不融，环境行政法仍然行进艰难。

这种现象与主要以环境行政法为主导的德国的环境法发展有很大不同，为什么会差异巨大，其后的法律逻辑又是什么，环境私法、环境行政法和环境刑法之间究竟是何种关系，如何整体系统理解环境相关的权益与责任以及权益受到侵害时的司法救济制度体系，以下从比较中国与德国环境法出发，侧重从立法角度尝试加以梳理。

环境综合治理与法律协同应对

受保护人类赖以生存的自然环境需要，在20世纪70年代，逐渐开始形成独立的法律分支——现代环境法，并得以迅速发展。

因为环境保护作为问题导向的（或者说以目标导向的）横向型任务，现代环境法涵盖了致力于环境保护的所有法规，有别于以法律关系不同为基础的传统法律部门划分；同时，由于部门环境法是零散型逐渐发展起来的，年轻的环境法的系统整体性一直受到诟病。

随着对环境保护科学和环境法的不断认识，环境法在国际和国内层面都在向环境综合治理转型，分别是环境保护与经济社会发展的综合考虑（外部综合）和环境各部门法的系统衔接（内部综合）。

在环境法内部综合性上，不仅在部门法修订中要求系统考虑，避免污染转移，而且还致力于编纂环境法法典来促进环境一体化保护。

但除此外，民法、行政法与刑事法律在环境保护领域的相互衔接与贯通（法际协调）也是其重要的一个方面。

从发展经验来看，因为环境污染导致生态系统失衡，以及传统法律权利体系在应对此问题上的失灵，发达国家多把现代环境保护作为现代国家的横向型新任务，并由此基本形成了以环境保护为法律目的的现代环境部门法。

我国环境法的起步相较欧美发达国家并不太晚，但从其法律效果以现实状况来看却迥异。

我国环境保护领域存在的问题，不能只归因于现代环境行政法的不足，它更与整个法治的系统问题交织在一起，宪法基础不实、传统民事权利保护薄弱、行政法治底蕴不足、环境法规可操作性不强，以及现代环境法定位不清，都是环境治理效率不高、环保机制创新欠缺的深层原因。

环境法的实质仍然是对秩序、公平、安全及正义这些基本法律价值的保护，它致力于恢复和保障秩序、维护公平与正义，并重新获得安全感。

然而在这种知识化、工业化、全球化和信息化的社会大发展背景下，秩序、正义与安全在保护程度、保障尺度范围、在时间与空间的跨度，以及在考量因素上都超越了传统法的利益平衡范畴，除了私益间平衡外还包括代际间和国家间的利益平衡。

环境法需要从传统法律中汲取养分，同时又创新发展。

对环境法的系统划分，除了依据环境媒质（空气、土地、水）和环境影响的因果关系（尤其是根据不同危险因子的规范：

化学品、原子能、非电子辐射、噪音、废物垃圾）作划分外，还有作一般环境法和特殊环境法来进行划分。

然而依据环境私法、环境公法和环境刑法作划分，这在我国法治发展语境下，对于理解环境法的核心——环境权益、权利救济体系以及促进环境法的整体效率，有着关键意义。

民法、行政法和刑法对现代环境保护的应对

环境相关权益可分为三个部分：

首先，是法律明确规定的权利，通过源自或扩展传统经济与社会权利来保障环境相关利益，尤其是基于普遍性的自由权、人身和私有财产不受侵害的权利；其次，是还未能私法化和权利化的、影响轻微的环境利益，表现为环境并不紧密的人身依附性、整体不可分割性；最后，是还未能个体化的集体权益，以及在自然保护法中视为“出于自然的本身利益意志”。

在环境法中，多数法律根本上都仍是基于保护人类的利益，但在自然保护法上，自然本身的利益甚至在法律上得到了明确规定。

环境保护作为新型国家任务，在法治国家理念下．首先应当是通过对传统民事、行政及刑事法律关系的创新与扩展来实现的，但并不止步于此。

法治国家理念的中心任务是对私益的认可和界限，并基于公平原则加以保护和排序，以及以法律明确规定的程序保障合理性。

正因为传统法律中缺少有效保护人类共同生存的自然家园的法律治理机制，所以才需要调整传统的法律规范与权益体系，将自然生存条件的保障纳入到人类至今为止最有效的治理机制——法治的框架内。

环境民事法律

在现代环境法正式确立之前，民法早就已经开始了对环境相关的传统民事权益保障的修正。

针对现代科技风险通过环境导致的私权益受损，民法创新并扩展了民事责任中的危险责任，即无过错责任。

同时，在相邻权方面，对于不可称量物的理解也不断具体化。

而事实上，环境事故涉及到（包括人身与财产）私人利益纠纷的，民法仍然是解决环境私益纠纷的基础。

此外，新近环保实践中得到鼓励的环保服务公司与政府间的环境服务合作（PPP模式），也仍是以私法为基础的。

即使在预防性环境保护上，权利人向侵扰方提出停止侵害和排除干扰的权利主张，这种传统的权利救济途径，并没有随着现代环境公法的兴起而完全被排挤，而仅是部分受到限制。

它基于所有权及其附属权利的本身属性，对妨碍权利的行为与现象积极提起保护权利完整的主张，同时附带地促进了公共环境保护。

环境行政法律

私法中的权利保护和侵害责任规定，仅能有限且多为事后起到防范效应。

因此，更要求国家作为共同福祉和基本权利的捍卫者采取积极措施，从整体空间结构和环境功能上保障国民生存所需的直接和间接的自然基础，限制人类对环境的使用权益，保障人类生存的自然基础。

环境保护强调预防原则，尤其需要重新调整传统法律权益保护界限以及法律干涉强度，充分利用规划手段，创新有利环境保护的程序性权利，以环境质量达标制度补充传统的排放标准制度，以确保整个社会发展的可持续性。

因为，国家在现代环境保护上负主要责任，并积极介入，现代环境法的主要内容是环境行政法，即国家通过限制或禁止规定、审批许可、税费和补贴等经济激励、信息公开手段对个人、企业的自由和权利进行法律约束，甚至直接规定义务。

相应地，也规定了政府在这方面的权力与职责（制定规划、审批、监管与监控信息、公开、公众参与等）。

同时，为解决现实环境问题，环境法不断推动并创新着行政法的理论与实践。

因此，它是行政法中最具有创新能力的法律部门。

在此，还需要梳理环境民事法律关系与环境行政法律关系间的关联。

行政法中所涉实体权利主要还是基于传统民事权利的内容，行政法中的第三人诉讼正是基于私法上相邻权和相关第三人权益保护。

环境相关的私权益与环境公法中的公权益之间形成复杂交织和相互促进的关系：

因为环境私权益的不断认可，在环境公法中也日益得到肯定，而环境公法对环境利益的加强也同样又保护了环境私权益的实现与扩展。

另外，在环境民事法律和行政法上，在信息获取和程序性权利方面都有所扩展。

尽管已经认识到相邻关系具有民法和行政法上保护的双轨制，但对此相互间关系还未能得到全面解释。

一方面，基于不同设施、事件和时间进展导致环境影响的不断变化，由此适用不同法律；另一方面，公法与私法权益的相互影响，尽管还需要基于对公法法规的考虑，但公法法规出于影响程度和地区特征等原因，又需要对私法权益有一定的考量，它们是相互交织的。

环境刑事法律

在环境刑法上，不只是简单地将环境相关的刑法条款加以汇集，并添加相应的章节标题，而是需要有一定的创新发展。

在现代环境法产生前，其实已经有决堤、投毒等通过环境媒质的伤害人身刑事犯罪，和对环境媒质造成严重损害后果的损害公私财物犯罪的规定。

为应对环境污染，我国《刑法》虽然在一定程度上扩展了涉环境犯罪，对除人身安全和健康及公私财物保护外，环境利益也作为法律保护利益明确规定，但与环境预防原则和环境行政法的衔接不足。

我国《刑法》仍以“严重污染”为事实结果作为犯罪构成要件的结果犯，只属于对健康与财产为保护利益的传统刑法，与现代环境刑法还有一定距离。

环境刑法需要与环境行政法有效衔接，“以违反环境行政法律规定”为前提条件的，并不以实际的危害结果为必然要求。

狭义的环境犯罪只需要以对环境秩序管理的违反为要件，如果造成重大危害结果的，就涉及到环境犯罪与危害公共安全或侵害公私财物犯罪的竞合问题。

同时，环境犯罪可以是过失犯或未遂犯。

由此，更好地与环境行政法衔接，形成完整法律追责体系。

自然，环境法律实施中，要尽量先穷尽民法和行政法手段，然后才是刑法机制。

但在立法层面上，却需要具备系统衔接与全面规定。

环境保护中的责任体系

环境私法、环境行政法与环境刑法划分的背后依据是其中法律主体间的权利义务关系及其实现与履责（追责）体系。

现代环境法产生之前，环境保护利益的司法保障主要是通过民事法律。

在环境私法责任上只能根据民事权利义务关系来确认，包括相邻权关系、因环境问题而引起的人身与财产侵权责任关系以及法定的容忍义务和违约责任。

在德国环境法中，“环境责任（Umwelthaftung）”一般是限于私法责任范畴以及国家赔偿责任法。

广义的环境私法通常是指在环境相关问题上可适用的私法规范，主要包括违法责任、产品责任、停止侵害和损害赔偿请求权，因此环境责任规范是环境私法中的核心领域。

环境私法基于社会自治，通过规范私人间关系来促进环境保护。

在此意义上，环境不完全被视为公共物，有部分甚至私权化或者法律规定保护相关的私益。

但由于分散的私人决策和包括侵权后的事后补救、司法消极干预、诉讼效力限制等方面的私法特征，无法有效保护公共的环境利益。

随着工业与技术的发展，现代环境保护已经超越了危险防卫（Gefahrenabwehr），进一步要求危险预防、风险引导，甚至部分还将剩余风险也纳入考量范围。

而且环境风险的防卫与预防不仅是个人事务，尤其需要国家在政策与法律上做出积极应对。

随着现代环境保护法的产生和发展以及在宪法上明确规定环境保护作为国家目标，环境保护主要是以行政法规来调整。

根据预防原则，环境法规定对涉及环境问题的项目需要行政准人审查，以此预防环境损害和侵害行为的发生。

环境法首先致力于通过引导性和禁止性规范，预防环境物损害并最终保护人类健康和财产安全。

但当环境损害或通过环境媒质私人侵害仍然发生时，法律必须做出应对，以保障一般行为规范的实现。

尽管在具体案件中追究环境民事责任对环境保护仅具有限意义，但明确而严格的环境责任规范同样能起到防止污染发生，而且这也是污染者负担原则的要求。

除了对私人利益造成侵害外，如果还造成危害公共环境的（也包括公共健康与公共财物），行政机关应责成危害人承担包括环境修复在内的责任，并采取包括罚款在内的行政强制措施和刑罚保证行政法律秩序。

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》即是强调对公共生态环境的损害修复责任。

法律责任不是法律本身所追求价值的体现，却是追求法律价值的必要保障。

没有这些特殊的环境法律责任制度，就没有真正的环境法。

在我国环境法中，环境私法责任与公法上的责任这种法律体系，还只是在逐渐形成中。

原因之一可能在于私法权利体系不完善和私权救济的不力，在没有完善的私法权益保障体系基础上想要直接跨入环境行政法，难以实现。

虽然信息公开与程序性权利上的保障以及公益诉讼的创新，在一定程度上能发展环境行政法，但第三人诉讼没有私权明确和保障下，环境法中的行政第三人或相关人诉讼制度难有保障。

而且在当前严峻的环境污染现状下，危险防卫与事后救济仍然是现实面临的重要任务，还无法突出环境预防原则。

在行政处罚和环境刑法的衔接问题上，各国基于各自的法律传统可能有着不同的规定。

在法国，主要有行政处罚和《环境法典》中的环境轻罪，以及《刑法典》中依严重后果的生态恐怖犯罪组成；在德国，不仅在行政法中规定了行政处罚，而且在单独的“环境犯罪”章节中，一方面以“违反行政法规”为要件的环境犯罪类型，另一方面对于出现严重结果的，有加重处罚规定。

也即对没有造成明显后果的，但危害了公共管理秩序的，同样可追究行政法上的责任甚至刑事责任；对于过失行为，因为主观危害较轻，可以从轻处罚。

我国环境刑法同样也需要与环境行政法无缝对接，需要体现环境行政法中风险预防原则、损害负责以及合作原则，因此在原来传统刑法犯罪构成要求推定上需要有一定的扩展。

在一定程度上，现代环境问题是因为传统法律不能有效保护无法私益化的公共环境利益，且又多从事后对侵犯人身和财产权予以救济，因此国家作为公共利益代表需要通过积极的行政手段来干预传统法律中的权利体系，尤其是用风险预防和控制手段来防止污染发生，而事后救济只是补充。

虽然环境责任虽因其威慑作用能对环境相关人产生重要影响，是环境法中重要的组成部分，但责任追究只是事后的，对保护环境本身所起作用有限。

国家在传统权利体系中的积极介入以及创设必要的行政程序，才是现代环境法中的核心规范。

反观我国环境法体系，一方面因为私法制度不完善导致私益保障不力，另一方面行政法治尚未完全确立（在一定程度也与私法制度不完善有关），环境刑法又形式大于意义，因此尤其需要民法、行政法和刑法的共同推进、协同努力。

环境司法的结构

以任务为导向的环境保护法，决定了其实践有效性是核心问题。

它不仅依赖环境行政体系化的有效机制，同样还需要易于执行、符合实际的环保立法和切实保障环境权益的环境司法机制。

一种中立的、无成见的司法审查是法治国家的制度保障，它与环境信息和公众参与一起被视为是一般环境法的重要组成。

环境司法在中国的意义还包含两个方面：

一方面，环境司法的实践和完善可以为大量的现实利益冲突提供法治的解决途径，完善环境侵害救济机制；另一方面，环境保护与司法改革在进入改革开放的深水区背景下，相互借力，有利于形成中央与地方间新的集权与分权，以及相互制约机制。

环境民事诉讼

环境相关的民事司法救济在现代环境法的产生之前就早已存在，并不断发展，随着环境科学的不断发展和环境保护利益的重视，环境民事救济在现代环境法产生后得到进一步系统化。

环境民事诉讼主要适用的是民法与民事诉讼法的规定，在保障私人利益的同时，还顺带促进了环境利益。

基于环境损害的私权诉求，主要是依据一般侵权责任法或者特殊的环境侵权责任法和停止（禁止）侵害以及《民事诉讼法》的一般规则。

广义的-环境民事诉讼，除了环境责任法外，还包括与环境相关的产品责任法、消费者保护法、环境合同法以及劳动合同法的内容。

尽管我国《民事诉讼法》为促进环境保护创立了环境民事公益诉讼，最高法院又出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为我国环境民事救济进一步提供法治基础，但作为诉讼的权利基础，在我国《宪法》、《民法》以及特殊环境法上，都还没有正式法律规定的“环境权”。

严峻的环境污染及复杂的私益纠纷是当前环境责任中迫切需要面对的问题。

环境行政诉讼

在德国，环境保护作为国家任务的确立，以及落实环境保护的预防原则，环境法主要由行政法构成，原来的环境利益民事纠纷被转移到国家与公民的行政法律框架中，一方面相关利益保护在时间上得到提前，另一方面，行政诉讼比私法诉讼的门槛更低，因此相关争议最后都集中在行政诉讼程序中。

比如在规划中，相关规划方没有充分考虑环境利益，除了规划的直接利益相关方外，尤其是参与规划的公民（提出书面意见、参与规划听证）都有诉权保障：

在行政许可审批中，涉及排放废物的许可申请人可对行政机关的审批行为提出异议，同时相关第三人也有权对涉及其利益的行政审批结果提起行政诉讼；同样，在行政处理中，直接行政相对人和利益相关第三方也一样拥有行政诉权。

我国行政法理论总体是继承德国行政法中的“权利规范理论”，即只有当法律规定的客观权益受到侵犯时，才能得到行政诉讼救济。

而大部分环境法传统上因为缺少私人相关性得不到相关第三人保护，由此造成一种可诉权利的不对称：

一方面，环境使用方可以针对所有限制使用的行为提出保护；另一方面，对于没有在规范上明确客体化的公共环境利益通常得不到法律保障。

也正因为如此，环境法成为公益团体诉讼的创新领域和实验室。

我国《行政诉讼法于2014年作了修改，行政诉讼原告范围的扩大、第三人权益的保障，以及法治意识与制度的构建，使得环境行政诉讼将成为让社会力量协同环境保护行政力量一起共同推进环境保护的有效制度保障。

但很遗憾，环境公益团体诉讼还没能得到明确。

事实上，环境行政诉讼在我国的发展也与我国环境许可制度一直不能成为环保事业中的核心制度有关，因为环境行政诉讼主要还是围绕着环境许可展开的。

环境刑事诉讼

环境刑事追责对侧重预防的环境保护虽不具有首要意义，但却是促进环境行政有效实施的必要保障。

在欧盟法上，尽管欧盟总体上对成员国的刑事犯罪是没有立法权限的，但基于有效执行欧盟在环境事务上的行政立法与措施，最后却仍然推动环境刑法的欧盟化。

通过损害环境对于个人的人身和财物权利的侵害早已为刑法所规范。

只有当为了保护共同所有意义的环境，服务于行政法贯彻实施，作为特殊的行政依附的环境刑法才得以建立。

环境刑法并没有单独的刑法上规范目的，仅是保障环境行政法的真正实现，在环境刑法中，“未经许可”是关键特征。

总结

环境综合保护理念，不仅需要环境利益尽可能纳入传统法益进行整体考虑，并在环境部门法立法中防止污染转移并促进共同治理，而且也意味着环境私法、环境行政法和环境刑法的一体化思维。

由于环境本身是整体生态系统，同时环境事件的产生与发展是一个时空变化的过程，因此针对不同环境事件阶段，环境治理需要民法、行政法和刑法的系统合作，协同应对。

这种系统协同理念，不仅体现在传统三大部门法在现代环保理念下形成环境私法、环境公法和环境刑法，同样体现在责任体系和诉讼系统上。

我国在环境治理的法律应对上，已引入国际法和西方发达国家较为先进的法规制度，但却缺少内生的社会和法理基础，而且作为深处在全球化进程中的发展中国家，我国更需要同时考虑经济、社会发展与环境保护的关系，在法律应对上需要同时克服更多的问题。

但对正处在从外生型向内生型环境法转型的我国环境法，认识到环境保护的民法、行政法和刑法协同协理很有必要，需要进一步研究。