北京市学校文化体育设施向社会开放的现状问题与对策研究DOC.docx
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北京市学校文化体育设施向社会开放的现状问题与对策研究DOC
北京市学校文化体育设施向社会开放的现状、
问题与对策研究
摘要：
学校文化体育设施是国家公共文化服务体系的组成部分，中共中央关于深化文化体制改革的决定明确提出了“加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务，鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动，各类公共场所要为群众性文化活动提供便利。
”学校文化体育设施向社会开放，是提高人民基本文化权益保障水平，广泛开展全民健身运动的重要措施。
近些年来，北京市高校博物馆、图书馆、中小学的操场等文化体育设施逐渐向社会开放，对于丰富人民群众精神文化生活，提高市民身体素质、健康水平和生活质量，促进社会和谐和文明进步起到了重要的推动作用。
当前高校博物馆、高校和中小学体育设施向社会开放方面还面临着诸如开放后的相关管理人员的配置、性质与人员费用问题还没有明确有效的政策措施、校园安全问题与在开放中出现的各种风险问题及对学校文化体育设施向社会开放后产生了器材、设备、设施维护费用缺少明确的补偿机制等问题。
因而，如何保证学校文化体育设施馆开放工作的顺利开展，有针对性的对各种困难和挑战制定出解决的方法和策略，最大限度的将学校文化体育设施的社会服务功能发挥大最大的同时又不损害学校的正常的教学工作需要政府采取相应创新举措。
一、研究目标与内容
（一）研究目标
本研究的主要目的就是，通过对北京市各级各类学校文化体育设施向社会开放的现状与问题的调查，掌握第一手的数据资料，对学校文化体育设施开放的类型、时间、对象、管理与经费中存在的问题进行分析，为进一步促进学校文化体育设施向社会开放的运行提供对策建议。
本研究将全面总结北京市在这方面的实际运行中的经验和问题，并提出针对型的对策建议，不仅具有比较强的政策意义，还可以为其他地区提供经验案例。
现实中如何划分学校各项文化体育设施公益性属性，对于确定开放的类型和内容具有指导意义，本研究还将对此作出理论上的探讨，这对于丰富公益性事业发展相关理论也具有重要的意义。
（二）研究内容
1.学校文化体育设施开放需求对象分析
学校文化体育设施向社会开放能否取得良好的社会效益，首先需要认清需求人群的基本特征，这对于完善管理机制也有重要的意义。
在这一部分，我们将采用访谈和问卷调查的方法，掌握实际利用学校体育设施参与体育锻炼的人群的年龄特征、职业特征、锻炼项目、频率与时间、参与意愿以及费用支出情况，了解学校博物馆参观人群的构成、数量及其他特征，并就一些管理方法、风险等问题了解这些人群对学校文化体育设施建议。
2.学校文化体育设施开放类型、对象、时间、管理与经费现状分析。
这一部分主要考察高校博物馆、高校体育场和中小学体育场向社会开放的现状。
首先对哪些设施应进行开放进行理论和经验上的探讨，然后对目前开放的项目、时间、方式、管理与经费的基本现状进行调查，通过对调查结果的分析，对照相关措施的要求和民众的需求，总结出当前学校文化体育设施开放的程度及效果。
3.高校博物馆向社会免费开放的管理体制与费用补偿研究
高校博物馆向社会免费开放是高校社会服务功能的重要组成部分。
在目前的高校管理体制中，对于如何发挥免费的社会服务功能还缺少切实有效的管理办法，对免费开放后发生的相关人员配置、人员费用、材料损耗等费用还缺少明确的制度规定。
这一部分将针对上述内容，首先探讨高校博物馆发挥社会服务功能后对高校内部管理体制带来的影响，分析合理的人员配置标准和方式，然后对高校博物馆免费开放后发生的相关费用的性质进行界定，并提出合理的成本补偿办法。
4.学校体育设施开放后的管理、费用补偿与风险分担机制研究。
学校体育设施的开放需要解决学校面临一些新的管理和风险问题。
这些问题主要有：
开放期间的人员管理和配置问题；体育设施使用损耗费用补偿问题；校园安全问题；社会人员在锻炼期间发生的伤害风险问题；收费方式等等等。
一些个案调查显示，这些问题是影响学校向社会开放体育设施积极性的重要因素。
这一部分将结合目前有关的政策规章，对这些问题进行逐一分析，并提出切实可行的解决办法。
5.学校文化体育设施向社会开放的发展对策
在上述分析的基础上，这一部分将针对目前制约学校文化体育设施向社会开放的主要因素入手，提出推动发展的切实可行的政策和措施。
一个初步的想法是，首先快建立学校文化体育设施向社会开放的统一的基本标准，然后协调政府各个部门联合出台具体的管理措施。
二、研究方法
本报告采用理论研究和实证调查相结合、比较分析和定量分析的方法，运用问卷法、特尔菲法及专家访谈法进行研究。
三、研究结果
在调研基础上，形成详实的调研报告，并在此基础上形成党派建议，并以《建言专报》等形式报送中共北京市委。
四、研究结论
当前高校博物馆、高校和中小学体育设施向社会开放方面还面临的以下一些问题：
第一，开放后的相关管理人员的配置、性质与人员费用问题还没有明确有效的政策措施，这在中小学尤为突出。
中小学绩效工资改革之后，教师工资都是按其正常教育教学工作量进行核发，而场地开放时间均是在休息时间进行，学校面临着管理人员的配置以及人员费用等方面的难题。
第二，校园安全问题与在开放中出现的各种风险问题。
在开放后如何维护校园安全环境，校外体育锻炼人员在校园内发生的意外事故、治安问题等等，还缺乏明确的政策法规和责任界定。
第三，对学校文化体育设施向社会开放后产生了器材、设备、设施维护费用缺少明确的补偿机制。
目前学校的经费主要是用于正常教育教学开支，其中包括学生正常使用下的场地维修及设施更换的经费。
但场地设施向社会开放后，加大了场地器材设施的损害程度，对学生的正常使用产生了影响。
第四，学校文化体育设施开放时间和内容上与社区居民的实际需求还存在一些不一致的方面。
五、政策建议
（一）尽快出台专门的相关法规，保障学校开放工作持久健康进行
政府管理部门牵头，组织相关学科专家，尽管研究出台北京市学校校园安全的地方法规及细则，建议由市人大通过颁布实施。
以确保学校体育场馆开放中可能带来的有关校园伤害事故及运动伤害事故的依法处理。
还可包括学校体育教学、课外体育活动中的学生运动伤亡事件的合理处置办法。
其核心是分清事故责任不同主体，分解学校的各类风险，明确事故各方的不同责任，提供法律规定的不同赔偿办法与赔偿机制。
这样才可从根本上解决因校园安全可能带来的校方风险与担忧，保障学校开放工作在法规前提下良性运行。
（二）开发全市统一学校场馆开放的专门险种
由市政府主管部门与保险业部门协商，开发全市统一的学校体育场馆开放的商业险种；每年由市财政列出专款，统一支付全市已开放学校开放期间的公众责任险。
这样既可以解除开放学校购买险种不一或无钱购买的困境，又可统一解决各区县对此类险种的不同办法，规范险种类别，缓解各区县为此投入的财政负担。
（三）学校体育场馆对公众开放的经费列入市财政预算，定期统一为学校支付
学校体育场馆对公众开放工作，其成本不是学校教育活动应当承担的内容。
本质上应体现国家为公众（包括周边学生教师）提供的体育健身基本公共服务。
因此，学校提供开放服务，政府应同步买单。
无论是付费还是优惠的成本收费，实际上都给学校带来较大的物耗与管理成本。
建议市财政每年列出专款，两步走为开放学校提供经费补贴：
一是为每所学校提供基本的开放成本补贴（如2-3万元），年终提交支出清单以供审核；也为每所学校的开放及时提供了经费支持；二是年终再通过抽样检查评估，对开放工作绩效较好的部分学校如（200所或更多）给予不同的奖励（分等级奖励），鼓励先进带动全体开放学校。
（四）实施校园分隔工程，为长期和扩大开放创造条件
借鉴上海等地的经验，由市财政列出专项，制定（3-5年）规划，对学校教学区域与运动区未隔离的学校实施“分隔工程”（每所学校投入20-50万元），以解决长期开放的校园安全风险及外来人员进入专门通道的科学管理条件。
（五）继续完善北京市开放工作的第三方评估机制
继续完善北京市的第三方评估机制。
由社会专业机构每年定期检查评估全市学校开放状况，提供客观真实的评估报告。
政府主管部门据此进行经费补贴、奖励及学校开放分级。
（六）部门联动，学校开放，公众受益的大格局
推进形成政府主导，部门联动，学校开放，公众受益的局面，在管理上列入市、区政府落实《全民健身条例》、《公共文化体育条例》的议事日程，列入政府为民办实事的“民生工程”，实现3个纳入：
纳入市区政府事业规划，纳入市区财政预算，纳入市政府工作报告与人大执法检查范围。
在操作层面落实主管部门与责任相关部门，分解各自法定责任，制定协商解决保障开放工作的长效运行机制。
（七）高校博物馆向社会免费开放的管理体制与费用补偿
对高校博物馆免费开放后发生的相关费用的性质进行界定，并提出合理的成本补偿办法。
北京市学校文化体育设施向社会开放的现状、问题与对策研究
民盟北京市委
2013年1月
第一章：
北京市中小学体育场馆对公众开放现状与对策研究
1前言
1.1研究的必要性和可行性分析
1.1.1学校体育场馆向社会开放的必要性
随着我国经济社会的持续高速发展，特别是近十年我国人均GDP不断增长，基本实现小康目标之后，人们对文化精神生活的需求日益增强。
“生活奔小康，身体要健康”已成为全社会的共识。
2008年北京奥运会的成功召开，我国竞技体育的巨大成就也带动了全民健身活动的深入开展。
据2010年有关部门公布的调查数据，全国体育人口达到28.2%，北京市体育人口高达49%，居全国各省体育人口前列。
越来越多的人把经常参加体育活动作为日常生活的重要内容。
然而，由于我国长期对群众体育投入的不足，场地少、健身难是当前制约群众体育发展的一个重要因素。
加之城市道路、小区扩建、城市汽车人均占有量激增；原本就不富裕的居民小区空地，被停车场和扩建道路所取代；开放型市政公园，又大多分布在离居民区较远的郊区，使得市民就近进行体育锻炼的活动空间越来越少。
由于城市的有限空间越来越小，政府也不可能在短期内新提供大量体育场馆资源来满足群众的健身需求，如何解决群众日益高涨的健身需求和场地严重不足的矛盾，已成为影响群众健身的制约因素。
据2005年的全国调查统计，全国体育场馆中的66%集中在各级各类学校，因此，解决上述矛盾的可行有效办法是利用现有学校体育场馆来满足广大人民群众现实的健身需要，城市中小学校体育场馆对公众开放工作对于群众体育发展就显得尤为重要和非常必要。
1.1.2我国中小学体育场馆对外开放的相关政策法规
我国学校体育场馆服务于社会公众起始于1999年。
1999年教育部颁布的《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》中提出：
“学校的体育健身场地应当在法定节假日和学校寒、暑假期间向学生开放；在不影响教学的情况下，还应当向市民开放”。
这一通知的出台，为学校体育场馆向社会开放奠定了基础，此后国家相关政策法规的相继制定和出台，更加为学校体育场馆对外开放提供了法律依据和政策保障。
1995年，《体育法》第十二条规定“地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展”。
1995年颁布的《全民健身计划纲要》指出“各种国有体育设施都要向社会开放，加强管理，提高利用率”。
2003年6月国务院颁布《公共文化体育设施条例》，第六条中明确指出“国家鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放”。
在第十七条中确定了开放时间。
2009年9月国务院颁发《全民健身条例》：
在其第二十八条中规定“学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施。
公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施；国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。
县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险。
学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。
”以上这些文件和法律的颁布目的，就是为了缓解我国体育场馆总量不足而学校的大部分场馆资源闲置的矛盾，为学校体育场馆的对外开放有序、有计划的进行提供了法规保障。
1.1.3学校体育场馆资源向社会开放的可行性
1.1.3.1场馆资源优势
学校体育设施一般都拥有田径场、足球场、篮球场、单双杠等基本运动设施，与营利性健身场所相比，学校体育设施较完备，不仅种类丰富，而且场地广阔，环境优美，既能开展各种球类、田径运动，又可以打拳、跳操；既可单独来健身，又可全家或单位团体一起来锻炼；能充分满足各年龄层次人员的健身需求，且安全性相对较高。
1.1.3.2学校地理位置与闲置时间优势
群众日常锻炼首先考虑健身地点是否便利，来回时间是否合适，多年来群众健身已有形成共识的“5-8分钟健身圈”之说。
城市中小学大都设在市区的各居民集聚区，人口密度大，人流量多，方便周边学生的上学需要。
中小学校体育设施用于体育教学时间主要是周一至周五教学日时间，早晚、双休日、节假日基本上处于闲置状态。
而市民健身活动时间恰恰是在每日早晚、双休日与节假日。
学校体育设施闲置时间与市民健身时间相吻合，这是学校体育设施对外开放在实际操作上的可行因素之一；且中小学校分布位置对周边社区居民来说，既方便又熟悉，无论是晨练、晚练还是节假日健身，就近去学校参加体育锻炼，有利于群众健身活动的便捷性和持久性。
1.1.3.3居民健身花费少（或免费），健身环境好
普通群众如果居住区附近没有合适的健身场所，要么放弃健身锻炼；要么只好到营利性健身场所锻炼。
而对于普通的工薪阶层，营利性健身场所的消费支出势必会增加经济负担，久而久之健身的热情就会被不现实的多余开支所取代。
学校体育设施对外开放一般免费或收取少量工本费，减轻了广大群众的经济负担。
学校体育设施齐全、环境优美安全、文化氛围浓郁的校园，是居民心目中最为理想的健身场所。
1.2我国城市中小学体育场馆对外开放相关进程
2006年8月6日至7日，国家体育总局和教育部在上海共同召开了全国学校体育场馆向公众开放试点区工作会议，标志着全国“开放”试点工作正式启动。
会议公布了《学校体育场馆向公众开放试点工作方案》，明确从2006年8月起，以试点的方式，有计划、分步骤地推进全国“开放”工作，确定试点分两个阶段进行，北京市东城区、海淀区，湖北省武汉市等七省的12个区、市、的145所中小学校和13个公共体育场馆（活动中心、训练基地）被确定为第一批“全国学校体育场馆向公众开放试点单位”
2008年2月29日，第二次全国学校体育场馆向公众开放工作会在武汉召开。
经国家体育总局、教育部研究决定，命名北京市西城区等全国50个市（区）的354个学校和19个公共体育场馆为第二批全国学校体育场馆向公众开放试点单位。
2010年9月27日至28日，第三次全国学校体育场馆向公众开放工作会议在安徽马鞍山召开，会议强调“让学校体育场馆资源发挥最大效益”。
对体育场馆开放提出了“六个环节”新要求，即“树立观念、确定思路、寻找举措、建立机制、有效激励、及时总结”。
北京市自1997年开始，就尝试学校体育设施向社会开放。
从2006年8月至2008年2月，国家两次分别确定了北京市东城区、海淀区和西城区为两批开放试点区，选择共20所学校作为开放试点校。
到2009年北京市中小学校已大部分开放，达到635所，占具备开放条件学校总数的61.7%。
目前，开放学校已全部网上公示,为百姓提供查询服务，并接受社会监督。
自2006年以来，针对不同区域、不同学校的实际情况，北京市探索多种开放形式，并在实践中分层次逐步推进。
为落实市政府《健康北京人——全民健康促进十年行动规划》，不断促进学校体育设施向社会开放工作。
北京市采取经验交流、典型示范，评估检查、总结表彰奖励的方式使开放工作不断取得进展。
同时采取网络公示开放校名单、学校门前挂牌、公布开放时间、公示收费标准等,持续推进开放工作。
本课题旨在调研本市中小学体育场馆开放现状，总结学校体育场馆对社会开放过程中采用的管理模式，找出当前开放工作中存在的主要问题与困难，提出持续推进学校场馆对公众开放的对策；也将加速北京市学校体育和社会体育的有机衔接，对本市群众体育的发展起到积极的推动作用。
2研究对象与方法
2.1研究对象
北京市已向社会开放的中小学体育场馆。
本研究选取北京市中小学体育场馆对外开放开展较好的东城区、西城区、海淀区和朝阳区的各3-5所学校为调查对象，共计15所学校。
表3本次调研各区学校名单n=15
地区归类
序号
学校名称
开放状态
海淀区
1
魏公村小学
已开放
2
北京市育英学校
已开放
3
北京市北航附小
已开放
朝阳区
1
北京市服装学院附中
已开放
2
北京市陈经伦中学
已开放
3
劲松四中
已开放
西城区
1
北京159中学
已开放
2
西城实验学校
已开放
3
北京四中
已开放
4
北京七中
已开放
5
师大实验中学
已开放
东城区
1
灯市口小学
已开放
2
北京二中
已开放
3
北京市东直门中学
已开放
4
北京市第一七一中学
已开放
合计
15
2.2研究方法
2.2.1文献资料法
通过中国知网、网络和相关期刊，查阅大量相关文献。
通过走访北京市体育局、东城区体育局、西城区体育局、海淀区体育局和朝阳区体育局的主管领导及相关负责人，获得本市及本区大量相关的文件和政策法规资料。
本课题共查阅管理学、教育学、社会学、优秀硕士、博士论文、官方文件等相关文献约200篇，作为本课题的理论基础。
2.2.2问卷调查法
分别对北京市体育局的相关工作负责人（1人），各区体育局主管领导（每区1人，共计4人），15所学校的主管负责人（每校1人，共计15人），15所学校的老师（每校5人，共75人）、学生（每校10-15人不等，共计160人）和周边居民（每校10-15人不等，共计166人）发放问卷。
表4发放问卷份数及有效率
问卷名称
发放数量
回收数量
回收率
有效问卷量
有效率
体育局领导
5
5
100%
5
100%
学校负责人
15
15
100%
15
100%
学校教师
75
75
100%
75
100%
学生
160
152
95.0%
150
98.7%
居民及健身者
166
157
94.6%
150
95.5%
2.2.3数理统计法
利用spss17.0统计软件对调查问卷得到的数据进行录入分析，针对中小学学校体育场馆开放的各项指标和影响因素得出科学可靠的统计结果。
2.2.4特尔菲法
对学校体育专家、社会学专家进行多轮问卷调查，论证不同条件的学校，其体育场馆对社会开放运用的管理模式。
2.2.5专家访谈法
走访北京市体育局、东城区体育局、西城区体育局、海淀区体育局和朝阳区体育局的主管领导及相关负责人，约访研究对象的15所学校主管负责人，获得宝贵的资料。
3.研究结果与分析
3.1北京市学校体育场馆开放的相关政策法规与文件
3.1.1北京市政府部门制定的相关法规文件
2000年1月1日，市人大常委会颁布实施的《北京市体育设施管理条例》，其中明确规定：
“学校体育设施应当创造条件向社会开放”。
[]这一规定使得北京学校体育设施对外开放工作纳入了法制化管理的轨道，并在全国省市中处于地方法规引导学校开放的前列。
2003年，北京市体育局和教育行政管理部门依据《条例》的有关规定，联合制定下发了《北京市学校体育设施对外开放管理办法（试行）》[]，规定了学校体育设施向社会开放工作中的程序和要求，并明确提出了学校体育设施在开放中要坚持“面向社区，服务社会”的原则。
另外，为了解决学校体育设施因在开放中增加的费用问题，其规定开放的学校可以参照社会公共体育设施的收费标准收取一定费用，并明确提出所收费用只能用于体育设施的保养、维护和管理人员的必要支出。
2003年，市体育局、教育局和民政部门又联合下发了《关于推动本市中小学校体育设施对外开放工作的通知》。
[]其明确规定，对社会开放的学校应与所在社区居委会成立管理小组，制定有关管理办法，共同做好学校体育设施对外开放工作。
通过社区的自我管理，确保开放学校的正常秩序和健身者的健身安全。
2007年，北京市人民政府办公厅转发了市体育局、市教委、市财政局联合制定的《关于学校体育设施向社会开放的指导意见》[]，对“开放标准和形式；建立安全保障机制；经费补贴与奖励；建立政府主导、部门协作的长效工作机制”等做出了明确的规定和指导。
2009年，北京市政府制定了《健康北京人--全民健康促进十年行动规划（2009-2018年）》[]，该规划提出将学校体育场馆向社会开放作为“九大健康行动”之一来实施，从而不断促进学校体育设施向社会开放工作。
2010年，北京市体育局、北京市教育局、北京市财政局共同制定并下发了《关于印发北京市学校体育设施向社会开放工作评估文件的通知》[]，通知中明确了北京市学校体育实施向社会开放工作评估办法和评估标准，并每年对开放工作成绩突出的100所学校予以奖励等。
通过评估，将对获得先进的开放学校，使用体育彩票公益金分别给予20所一等奖学校（每校10万元）、30所二等奖学校（每校5万元）和50所三等奖学校（每校3万元）的奖励资助。
2011年开始，北京市体育局在对全市的中小学体育场馆向社会开放工作进行评估表彰时，引入第三方评估机制，由专业的评估公司拓索市场咨询北京有限公司进行专业满意度的调查，依据调查结果为评估奖励提供可靠依据，使评估表彰工作更加公平、公正。
3.1.2各区政府制定的政策保障和相关措施
北京市由于其特殊的政治和经济地位，各个城区与郊区（县）的政治、经济、文化发展相对不均衡，因此各区县政府在相关政策的执行落实上也存在着一定的差异。
各区县的教育、体育部门主管部门及各个学校都能够根据自身的实际情况，进行创造性的工作探索。
例如：
2004年，西城区根据2000年北京市体育局颁布实施的《北京市学校体育设施对外开放管理办法（试行）》，制定并实施了《西城区实施<北京市学校体育设施对外开放管理办法>细则（试行）》，进一步加强本区学校体育设施对外开放管理，推动学校体育场馆向社会开放，实现学校体育设施资源社会共享。
朝阳区体育局在2010年3月颁布的《北京市朝阳区学校体育设施向社会开放的实施意见》中明确指出[]：
对免费开放体育设施的学校，根据实际情况，对开放期间的物耗、维修及保险费用给予财政补贴；对创建青少年体育俱乐部，给予资金支持，以扶持学校体育设施开放工作。
从2001年至今，投资9000多万元改建了150多所学校的操场，每年投入200万元用于更新体育器材、配备学生快乐体育园地；2006年和2007年共投入700万元为217所学校配置了学生体质健康测试仪器。
海淀、东城区在政策支持方面取得了新的经验和成果，两个区政府高度重视此项工作，不断采取措施解除学校开放工作的后顾之忧。
主要是采取招标方式确定了商业保险，为开放学校办理了公众责任险；区财政对学校开放期间的物耗费用和维修费用给予了适当补贴和奖励等。
除了北京市体育局每年对100所开放工作成绩突出的学校进行奖励外，朝阳区、东城区、西城区、海淀区体育局还设有本区自己的配套奖金，由区政府出钱。
朝阳区每年大约投入500万，海淀区每年大约投入600万补助奖励。
3.2北京市中小学校体育场馆资源开放情况
3.2.1中小学校体育场馆设施基本情况
目前，北京市的中小学体育场馆以小型、中低水平为主，拥有的标准场馆较少。
现有投入使用的体育场馆主要以相对传统、群众基础十分普及的项目为主，例如田径场、篮球场、足球场、羽毛球场等；而游泳池、网球场、健身房等群众喜爱、运营成本相对较高的运动项目场馆较少。
北京市并非所有学校室外体育设施都对外
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