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财政学

浅谈我国财政预算管理

摘要：

随着改革开放的不断的推进使我国的财政体制改革取得了很大的成就初步建立起了公共财政体制，这使得我国的财政预算管理所面}I}的形势发生了深刻的变革必须重新进行定位，对原有的财政予烈聋管理体制进行变革从而促进我国经济的健康、快速的发展。

当前我国的贝术玫预算管理中还存在着很多的问题，这些问题对于我国贝术玫充分发挥其应有白刨乍用产生了极大的阻碍。

文章分析了这些问题，并对有针对性的提出了相应的改进措施。

关键词：

财政预算管理问题对策监督 

一、我国财政预算管理的简介

财政预算管理是政府的一项重要职能，对国民经济的健康运行至关重要。

财政预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划。

财政预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作的好坏，因为必须预先做出周密的计划和规划。

因而对财政预算进行科学。

规范的管理就尤为重要，对振兴财政，促进国民经济，财政预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要指标。

预算管理体制是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的分配关系，划分各级政府的预算收支范围，规定预算管理权限与责任的一项根本制度，预算管理体制规范并界定着国家财权财力的划分和一切收支活动，；是财政管理体制的重要组成部分，属于上层建筑，反映着经济基础的特定要求。

我国的预算管理体制的确立直接决定于财政分配关系，其主要包括预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、事业行政财务管理体制、以及基本建设财务管理体制等。

财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。

在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。

预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。

我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。

我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。

分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。

我国从1994年开始实施以分税制为核心内容的预算管理体制。

分税制财政体制的主要内容包括：

1．划分中央、地方的支出范围。

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

2．按税种划分中央与地方收入。

将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，主要有关税、消费税、进口产品消费税和增值税、中央企业所得税等；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，主要有增值税、资源税、证券交易税等；将适合地方征管的税种划为地方税，主要有营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税、个人所得税等，并充实地方税税种，增加地方税收入。

3．确定中央财政对地方税收返还数额。

4．原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。

为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。

2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，所得税不再按归属划分，而改由中央和地方按一定比例分成

二、我国财政管理中存在的问题

随着我国社会主义市场经济的建立和不断的完善,我国的财政体制发生了巨大的变化,公共财政体制逐步的建立和不断的完善,极大的促进了经济的发展。

但是当前我国的财政预算管理体制还存着很多的问题,这在很大程度上制约了财政充分发挥其应有的作用,主要表现在以下几个方面：

（一）预算编制

1、预算编制目的不明确，科目设置不合理。

预算编制目的不明确在预算编制上的集中体现是预算的分类不科学。

预算科目不能准确、全面地反映政府事权和收支全貌。

大量体现政府职能的收支在预算科目中没有反映。

而且科目分类标准不统一，按经济性质和政府职能交叉分类，逻辑关系不清，体系较为混乱。

2、预算支出的确定方法不科学。

长期以来，我国的预算编制基本上是在各单位支出需要的基础上采用“基数加增长”的方法，确定支出规模，即根据前几年支出实际平均数，再加上物价上涨和事业发展增长的部分，编制各单位的支出预算。

这种预算编制方法主要有以下弊端：

首先，这种方法以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的合理调整与优化。

其次，缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的发展变化，其结果必然造成支出预算失去应有的严肃性，并影响社会各项事业的发展。

第三，不能客观、公正地对待各预算单位，使得预算编制不是根据各单位真实需要确定支出，造成原来厉行节约的单位少支，大手大脚花钱的单位多支的不合理局面，导致分配不公，挫伤节支的积极性。

3、预算编制程序不规范且缺少科学的论证。

目前的财政预算是由财政部门直接编制的，许多编制部门随意简化编制程序，预算编制质量很差，并导致预算执行中调整过多，追加频繁，失去国家预算的严肃性。

有些地方，预算编制时间拖得过长，严重影响事业发展和资金使用效益。

（二）预算执行。

1、预算执行过程不透明、不规范。

从我国目前情况看，由于预算编制的目的不明确，编制过程又缺乏严密的科学论证，无法对预算的执行情况进行科学的评价和管理，所以其约束力也就难以保证，只好沿用过去惯用的行政手段，导致预算执行过程中的人治因素萌生，透明性、规范性受到影响。

由于预算编制较粗，执行过程中追加追减现 象经常发生，弱化了预算约束。

从支出预算的确定到拨款的使用，其整个过程都处于“黑箱”操作状态，每一项支出是如何确定的，每一项支出又是如何花的，除了当事人并不为“外人”所知。

这就为违法乱纪、铺张浪费提供了可能。

2、管理粗放。

财政支出过程中，存在重支轻管的倾向。

财政部门内部总是想着为自己所管的部门争取到更多的资金，但在如何加强所管单位的财务管理方面重视不够。

另外，对财政资金的使用缺乏激励与约束机制，大多数地方还没有建立起健全的财政资金使用效益考核指标体系和奖惩制度，资金使用责任也不明确。

（三）预算监督弱化。

这是比较普遍的问题，主要表现在：

预算编制较粗，不能将预算指标具体细化到部门和支出单位，在一定程序上影响了人大审查监督作用的发挥；在财政预算执行过程中，预算编制、执行均合为一体，缺少内在的制约机制；对预算支出监督滞后，重收入监督轻支出监督；对预算执行的监督流于形式，缺乏应有的力度，对存在的问题，也没有相应的处罚措施，直接影响了财政监督的权威性和有效性；对预算执行的监督只注重审查、忽视质的分析，只注重合法性、忽视对使用效益的分析。

（四）预算的法制建设。

一是，1995年《预算法》和《预算法实施条例》先后颁布实施，但执行情况很不理想。

严格按照《预算法》进行预算的编制、执行、监督的氛围还没有形成。

如有的地方不按法定程序随意调整预算，随意追加预算。

由于各种因素的干扰，许多地方预算形同虚设，执行过程中被各种“关系”和“条子”冲得支离破碎，预算不能正常执行。

二是，无法可依的问题比较突出。

《预算法》虽对预算管理各方面都有规定，但比较原则，比较笼统，在具体工作中很难执行。

缺乏一些配套法规。

比如没有一部系统规定财政监督职责、内容、手段的法规。

三是法规之间不协调。

有了《预算法》，但国家同时又以法律、法规的形式规定了农业、教育、科技等财政支 出项目必须达到一定的增长比例。

当然，这对促进和保证一些重点事业的发展的确发挥了一定的作用，但同时也对《预算法》的执行带来很大困难，人为的造成法律间的不协调。

三、强化财政预算管理的基本对策

随着我国社会主义市场经济的不断的发展和完善,对于财政预算管理的规范性也有了更高程度的要求,这势必要求对现有的财政预算管理进行强化。

针对目前我国预算体制中存在的问题，从促进我国经济发展的根本目的出发，并参照一些国际上的先进经验，应从以下几个方面考虑，深化我国预算管理体制改革。

（一）推进财政存量改革

1、调整财政支出结构。

（1）规范财政支出的供给范围。

我国财政预算管理中存在的问题与对策，在财政系统内部建立和完善相应的管理机制,要求上级财政部门能够对下级财政部门进行相应的管理和监督,并对下级单位的绩效进行客观的考核,并建立相应的激励机制,严格控制行政支出的费用,对其进行科学化和规范化的管理。

（2）加大社会公共性开支投入。

各级财政部门应该加强对公共事业的支出,大力发展教育事业、卫生事业以及社会保证制度等,为社会的稳定发展打下坚实的基础。

（3）加大财政支持“三农”的力度。

随着我国经济的发展,应该加大对我国农业的支持,当前我国的农业基础设施相对的薄弱,政府应该加大对农村基础设施的投入力度,大力发展农村的医疗、文化和卫生事业,为我国经济的发展提供稳定的农业基础。

2、通过资本市场盘活国有资产存量。

改变过去政企不分的情况,进一步促进政企分离,由行政部门对国有资产进行管理,而由企业对行政事业单位的经营性的资产进行管理,实现二者的真正的分离。

行政事业单位的资产的所有权由财政部门所有,资产的使用权则有各个行政事业单位所有,而经营权则由专门的企业来进行。

有政府相关的部门直接管理非经营性的资产。

统筹规划行政事业单位的存量资产,对传统的资产分配格局进行优化和重组,从而对资源进行优化配置。

（二）精细化财政预算管理

1、细化预算编制内容，提高预算编制的准确性。

要尽可能准确地测算全年的预算收入，同时，根据现行分税制财政体制，准确地计算本地区的可用财力，然后科学、合理地确定支出预算。

要设法加强预算的完整性，努力把尚未纳入政府预算的各种预算外财政资金尽可能地纳入预算编制中，使预算全面完整地反映政府活动的范围和方向，增强预算的透明度和调控能力。

2、改革预算编制方法。

改变预算编制长期沿用的“基数法”,全面实行零基预算,研究制定科学合理的定额标准,据实预算和安排支出基数,提高预算编制的透明度和公开性。

二是实行预算跨年制。

将预算年度由目前的历年制改为跨年制,以消除时间差。

3、规范预算编制程序，增强预算管理的规范性。

首先应延长预算编制时间。

许多国家的预算编制都要经过10个月到1年的时间，美国的预算编制时间大约有18个月。

我国预算编制时间的调整要充分考虑到编制时间的充分性和预算测算指标的时效性。

将预算编制时间提前到上年的3月份左右较为合适。

其次，预算编制要经过预算编制部门的调查、预算政策制定、预算方案的论证、评估、修订，并严格执行“两上两下”的编审过程，广泛听取社会各部门的意见，使之更符合实际，真正起到指导社会经济发展的作用。

三是协调好与人大的关系，确保在每一个预算年度开始前对预算进行审批，使财政真正按预算进行，增强预算审批的权威性，是预算真正成为约束支出的法律依据。

4、加强预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。

与一些先进发达国家相比，我国在预算执行的审计监督方面做的还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。

我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。

此外，还要增强预算的透明度，逐步加大社会对预算执行的监督力度。

（1）增加人大审批政府预算的时间。

建议增加人大审批政府预算的时间,各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况,而且提交的预算草案必须细化到款、项。

（2）设置专门的机构,配备专业人员。

预算具有较强的专业性和技术性,即使是专业人员也要花很大的力气才能搞清楚。

地方有必要在立法监督机构中,以各级人大常委会预算工作委员会为基础,抽调一批专业知识强,由长期从事财政审计工作、统计分析工作的同志为预算工作委员会审议政府预算服务。

5、明确预算目的，调整预算科目设置。

为适应社会主义市场经济的公共财政的要求，使预算全面、准确地反映政府的所有收支活动，应对预算科目进行进一步的科学划分。

预算科目的设置要在全面反映财政职能，体现政府的经济政策，以此提高我国财政政策和预算管理的透明度。

并进行预算科目的细化。

调整预算科目，细化预算 编制内容，应将资金落实到具体的支出项目，改变粗放的预算编制方式。

与此同时，应做到简化、通俗，并与国际上通用的分类方法相衔接。

这样既方便了投资者、纳税人及社会各部门的使用，又便于进行国际交流和国际比较分析。

6、要重视财政中长期计划的编制工作。

国外的经验表明，跨年度预算的编制与年度预算方案的编制，两者相辅相成，互为基础。

目前，我国财政中长期计划的编制和研究工作还比较薄弱，使得年度预算编制不能很好地与财政中长期目标有效地结合起来，在一定程度上造成了政府预算的短期行为。

7、积极推行规范化的“零基预算”，增强预算的准确性。

零基预算编制方法，是加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效方法，是建立社会主义市场经济体制的客观要求。

零基预算，是指在预算编制中，对各项事业行政经费的确定，将不再考虑上年度的支出基数，而是依据各单位的机构、人员编制情况、当年的事业发展计划和工作任务，按照规定的支出标准，从零开始每年确定一次，其主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定预算指标，与基数法相比，在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显的优点。

从而避免了基数法造成的苦乐不均的弊端，体现公平和效率的原则，可以使整个财政资金分布更加趋于合理，提高预算编制的透明度有利于提高财政资金整体使用效益，实现财政宏观调控。

8、实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算，增强预算的完整性。

部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，它是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，是由政府各部门根据其职能和社会事业发展的需要统一编制的反映本部门所有收入和支出的预算。

编制部门预算是深化我国社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求，它可以使预算编制进一步细化，提高透明度，有利于防止预算分配和执行中的不规范做法，同时，还有利于强化预算观念，提高预算管理水平。

借鉴市场经济国家的普遍经验，采取部门预算编制方法，将预算支出按部门和项目进行分配。

编制部门预算的目的是加强和规范财政管理，体现依法理财、依法治国的客观需要。

部门预算要具体到部门及其下属单位的具体项目，以便更加规范和详细地确定部门的支出活动，清晰地反映预算支出在各部门的分布。

这样有利于财政部门、政府和人大从整体上了解、掌握各部门发展及相应的资金使用情况，使预算编制将进一步科学化、制度化和规范化。

加强了各方对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地发挥作用。

（三）施行综合预算的管理思想，实现收支统管，增强预算的科学性

施行综合预算实现收支统管是新形势下加强财政管理的必然选择，是规范政府分配行为、统一政府财权、实现财政稳固和平衡的重要举措，这有利于拓宽理财领域，增加可调控财力。

新的《事业单位财务规则》与《行政单位财务制度》都规定，国家对事业（行政）单位实施核定收支、定额或定项补助超支不补、结余留用的预算管理办法，这是预算管理思想的改革，要求财政部门要把单位预算内外所有资金都管起来。

（四）硬化预算约束，增强预算的严肃性

要严格执行预算。

预算一经确定、批复，原则上不准随意调整和零星追加，对确需增加的支出也要控制在财力可能的范围内。

要严格贯彻“依法理财”的方针，严格追加管理。

只有国家实施重大政策措施以及事业计划和收支标准发展有较大调整时，财政才调整预算。

预算追加中要强调法制化、制度化观念，以法制代替人治，从制度上约束个人行为，杜绝不讲原则讲人情等现象发生。

规范预算执行必须完善工作程序，建立分类申报、分项审核、定期研究、集中审批制度。

追加支出要讲究支出战略，即哪些类别、哪些项目的支出是应该追加的，哪些类别、哪些项目的支出是可追可不追的，哪些类别、哪些项目的追加是万万不可追加的。

预算追加过程中，财政机关内部各职能部门要从大局出发，密切配合，协调一致。

要通过加强和改革预算管理，逐步建立起公平透明、平衡稳固、高效有序的财政管理体制，统筹安排预算内外资金，妥善解决聚财有限性与用财无限性的矛盾。

（五）加强支出因素管理，改进项目管理办法

1、建立科学的预算科目分类体系，对各项财政支出实施有效的控制和管理监督。

2、对构成单位支出的各项因素要分门别类制定出切实有效的管理措施。

3、进一步加强财政经费的管理，调整行政、事业单位经费支出结构，规范支出范围。

改进行政经费下管一级的办法，按照社会主义市场经济的一般原则，在全面推进机构改革的基础上，属于国家执法、监督部门的，应列入行政经费开支范围，对不行使国家管理职能的各类社会团体，财政一律不予补助，对机构改革中已转为公司或行业协会的，不再由行政经费开支，应相应调整经费渠道。

同时，对不属于行政经费支出性质的项目要予以清理。

4、施行政府采购制度，加强大宗专项支出管理。

5、加强财务管理，控制不合理开支。

6、按照社会主义市场经济体制下政府职能转变的要求，联系财政实际，本着效率的原则，合理界定政府的事权范围和财政的供给范围，取消和压缩与市场经济体制要求不相适应的一般性支出，建立起保障重点突出、分配合理规范、压缩约束有力、监督管理严格、符合市场经济要求的财政支出运行机制。

另外，还要加强财政支出战略的研究，加强财政支出的合理性和科学性。

（六）加强法制建设，依法进行预算管理

财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。

随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。

1、认真宣传、严格执行《预算法》。

预算的编制、执行都应严格按照《预算法》进行，减少各种人为因素。

2、加快立法建设，完善预算管理法规体系。

抓紧研究制定以《预算法》为基本法、适应市场经济需 要的各项支出管理法规，逐步完善预算管理法规体系，使预算的编制、执行、监督都有法可依、依法管理。

3、做好法规之间的协调，维护《预算法》的权威性。

各项财政支出的法规均应与《预算法》相协调，不能相互冲突。

4、构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督,进一步规范和完善财政部门的内部预算编制及其执行的监督,由监督型向管理型转变,由被动监督向主动监督转变。

充分发挥外部财政预算监督合力,纪检监察部门、审计、物价等部门建立财政预算监督管理联席会制度,定期开展联审联查。

5、建立透明的财政预算监督信息披露机制。

建议搭建一个媒体和公众监督平台,建立预算支出、监督信息披露系统,定时发布信息公告,让媒体和公众进行监督。

四、深化财政预算管理体制的重要作用

强化财政预算管理，对推动经济社会发展具有重要作用。

因为这样有利于规范政府理财行为，优化社会资源配置，维持经济秩序稳定，并且有利于转变经济增长方式，完善市场经济体制，是建设和谐稳定社会主义国家的重要保障。

近几年以来，已经在一些关键环节和重要领域发挥了重要作用。

1）优化预算体制。

通过部门预算制度、收支两条线额度制度和单一账户制度，可以增强预算体制的实效性和规范性。

随着财政预算管理、体制范围地不断扩大，及国有资本经营预算制度的建立健全，会积极地促进财政管理体制和国有企业改革。

2）优化支出体制。

结合落实科学发展观，通过深化政府采购、国库集中支付、财政绩效等管理制度的改革，加强支出结构的优化力度，加大教育、卫生、社保等财政支出，从而达到提高我国财政管理效率和促进社会公共事业发展的目的。

3）税制转型成功。

通过成功转型为市场经济体制下以增值税为主的新型流转税，保证政府财政收入的稳定性和执政能力的巩固性；完善分税制体制和转移支付制度，增强中央、地方在财政上的分配关系和调控能力，缓解落后地区的财力紧张。

五、结束语

目前，深化财政预算管理体制，对社会经济的健康运行非常重要。

财政预算规范和安排着财政活动，往往能够直接体现出社会经济运作的具体情况，因而对财政预算管理体制进行深化改革势在必行。

综上所述，通过对提出的几点建议加以借鉴和运行，对振兴财政预算、促进国民经济会起到一定的帮助。

参考文献 ：

李全：

《透视改革攻坚战系列报道之四——财税体制改革任重道远》 

贾康：

《公共财政导向下的预算改革》 

陆百甫：

《按照<决定>要求积极推进财税体制改革》 

余仕先：

《公共财政理论与财政审计取向》