土地利用管理.docx

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土地利用管理

第六章土地利用管理（总5页）

第一节土地利用与土地利用管理

1.土地利用及其影响因素

土地利用指人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的过程。

可以是生产性的活动，也可以是非生产性的活动。

土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的总称。

土地利用的主要内容：

①确定土地的用途；②在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源；③采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。

土地利用是一个动态过程，随社会经济因素和自然因素的变化而不断变化。

土地利用的影响因素：

①自然因素（气候、地形地貌、土壤、水文、地质条件等）；②社会经济因素（社会制度、政策、城市化与工业化，土地所处的位置、交通条件，成本、效益、土地利用现状等）；③人的文化素质（知识水平、科学技术水平）。

土地利用的原则：

①生态平衡原则；②最大经济效果原则（尽量少的劳动消耗生产尽量多的符合社会需要的产品）；③节约原则（土地是自然产物，数量有限）

2.土地利用管理的概念和目标

土地利用管理是国家按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律。

对土地开发、利用、整治和保护所进行的计划、组织、控制等工作的总称。

本质是对各类型土地的利用水平和数量分配（一种类型到另一种类型的转换）进行干预。

土地利用管理的指导思想：

可持续发展、保障土地资源安全和有效供给、前瞻性及科学性的指导思想。

土地利用管理的目标：

①经济效率；②分配公平；③社会发展；④保障供给；⑤环境质量。

土地利用管理的任务：

对土地的利用水平和用途转变设置一定的约束条件，将土地资源在不同用途间的分配（转换）控制在可持续发展的幅度之内，保证土地资源安全。

我国土地利用管理的主要内容：

①保护农用地特别是耕地；②引导建设用地有序扩展；③保护、协调土地生态环境。

3.土地利用管理的依据

法律依据：

《土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》

理论依据：

①土地报酬原理（在科学技术水平相对稳定条件下的土地利用中，当对土地连接追加劳动和资金时，起初，追加部分所得的报酬逐渐增多，在投入劳动和资金超过一定的界限时，追加部分所得的报酬则逐渐减少，从而使土地总报酬的增加也呈递减趋势）；②马克思的地租、地价理论（P1877-190）；③区位理论；④生态经济学原理。

第二节农用地保护

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括根耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等。

农用地是农业的基础，是人类生存、发展的最基本条件。

1.各类农用地利用的特点

耕地（用来种植农作物的土地）利用的特点：

①利用周期较短；②对自然条件要求严格；③集约利用程度较高；④具有永续利用性能。

林地（生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林等林木的土地）利用的特点：

①利用周期较长；②森林是一种可再生资源；③对自然条件要求不严；④多为综合性利用。

养殖水面（从事养殖和捕捞水生动物、水生植物的水面）利用的特点：

①利用的综合性；②利用的不稳定性（水的不稳定、流动）。

2.农用地保护的重点

耕地是土地中的精华，耕地尤其是基本农田成为农用地管理的重点。

保护农用地最首要的就是要保证耕地总量的稳定，尤其是优质耕地——基本农田的数量稳定，从而为粮食安全提供有力的保障。

1保持耕地总量相对稳定；

2保持基本农田数量不减少；

3改善耕地质量，提高耕地生产能力；

4提高耕地利用集约度，改变粗放的用地模式；

5建立耕地预警系统。

第三节引导建设用地有序扩展

1.建设用地利用的特点

建设用地通常是指用于建造建筑物、构筑物及其适用范围的土地，它利用的是土地的承载力。

它是把土地作为生产基地、生活场所，而不是以取得生物产品为主要目的的用地。

建设用地的主要特点：

①建设用地利用的非生态性（主要考虑非生态因素，在与农用地发生争地矛盾时质量好的土地优先用于农业）；②建设用地位置的特别重要性；③建设用地的高度集约性（占地面积小，单位建设用地面积上投放的劳动力高，直接经济产出高）；④建设用地的稳定性；⑤建设用地的扩张性（扩张对象是城镇周围的耕地，特点是循交通线发展方向而推进，形式为向周边呈圈层扩散）。

2.引导建设用地有序扩展

建设用地扩展是指土地被城镇、住宅、商店、厂房、学校、医院、道路等建筑物、构筑物不断占用的现象。

社会经济的发展，特别是城镇、交通、工商业等的发展，必然会占用土地，尤其是耕地，如果建设占用土地，尤其是耕地，与社会经济发展和社会对农产品，特别是粮食的需求相协调，达到互动平衡，则可认为建设用地呈有序扩张态势。

建设用地有序与无序扩展的辨识：

①建设占用土地是否符合当地社会经济发展规划；②建设占用土地是否符合小城镇规划；③建设占用土地是否符合土地利用总体规划和小城镇建设规划；④建设占用土地是否符合年度土地利用计划。

引导建设用地有序扩展：

①控制建设用地的规模，以供给引导需求；②大力提高建设用地集约利用程度（1、确定城镇合理用地规模和布局，严格控制城镇盲目扩张；2、充分挖掘建设用地内部潜力）；③逐步缩减农村建设用地规模。

第四节保护、协调生态环境

1.土地利用与生态环境

在陆生生态系统中，土地是最基本、最重要的，是决定生态系统类型及其构成的主要因素，是能量输入与输出、物质交换转移得以实现的基础，又是地球生态系统的物质储存器、供应站和能量调节者。

2.保护、协调生态环境的重点

1保证农用地中园地、林地、养殖水面等的合理比重；

2谨慎开发未利用地（未利用地开发是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等，是各种未利用土地资源，投入经营与利用）；必须遵循原则：

1、必须依照土地利用总体规划进行；2、必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；3、是以开发成农用地的，应当优先开发成农用地。

3保护和改善城镇生态环境，防止污染和其他公害。

第五节实施土地利用管理的主要手段

1.土地利用总体规划

土地利用总体规划是指人民政府按照法律规定在一定的规划区域内，根据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，确定和调整土地利用结构、用地布局的总体战略部署。

土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，其核心是确定和调整土地利用结构和布局。

土地利用总体规划的特性：

①综合性（从国民经济和社会发展的全局来科学、合理地安排各部门用地，协调各部门的土地利用活动）；②战略性（只能是战略性的规划，只能为主要用地部门提供概略的、方向性的、指导性的规划指标）；③长期性（是土地利用的中长期规划，对与土地利用有关的重要经济与社会长期变动趋势作出预测，据此制定长远的土地利用规划）；④控制性（从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受到上一级的指导和控制，下一级的又是上一级的反馈；从横向看，一个区域的土地利用总体规划对本区域内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用）；⑤权威性（纳入国民经济和社会发展计划，通过国家行政权利保证实施，违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究刑事责任）；⑥动态性（受许多不可预测因素的影响，随时间变化，要及时得到充实、修编和完善，是“规划-实施-再规划-再实施”的连续不断的发展过程）。

土地利用规划的作用：

①为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据；②协调人地关系，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实；③加强土地利用管理的手段；④有效地促进社会经济发展。

全国土地利用总体规划基本内容：

从促成全国人口合理分布、资源合理配置、生产力合理布局与经济均衡发展、事务的安全供给以及环境整治的要求出发，提出全国土地利用的战略目标，确定土地开发、利用、整治和保护的重点项目和重点地区，协调全局性的重大基础设施建设的用地关系，提出不同类型地区土地利用方向、目标、重点和土地利用政策。

省（区）级土地利用总体规划：

内容与全国性规划相近，但它更强调区域土地供需总量的平衡，土地开发、利用、整治和保护的重点地区和项目更加明确，土地利用政策的区域差异性更加明确。

应协调好各地市间的用地关系，根据各地市的经济发展状况与土地资源状况，提出各地市的耕地总量动态平衡目标和城市用地规划控制目标。

协调好跨区域的骨干工程建设用地的关系，为下一级规划提供依据。

地（市）级土地利用总体规划：

在上级规划的控制下，结合区域规划对的要求，在分析本地（市）的人口、土地与经济发展的基础上，进一步分析土地的供需情况，提出土地供应的总量控制指标和确定本地（市）区域土地开发、利用、整治和保护的重点地区和范围。

县（市）级土地利用总体规划：

在土地的开发、整治、保护层面上，简化指标，可考虑指保留耕地保有量指标、建设用地总量控制指标、各城镇建设用地控制指标、土地资源开发复垦指标和生态型、公益性的用地指标。

乡（镇）级土地利用总体规划：

重点应是在县级规划总量控制与用地分区控制的基础上进行详细的土地用途编定，即把各类用地定量、定位落实到具体地段，并确定每类用途土地的具体要求和限制条件，为土地的用途管制提供直接的依据。

《土地管理法》对土地利用总体规划审批权的规定：

①土地利用总体规划实行分级审批；②省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院审批；③省、自治区人民政府所在地的市和人口在100万以上的城市及国务院指定的城市土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准；④上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划的直接控制指标：

指在土地利用总体规划体系中，从上而下，以行政指令形式下达，直接决定土地分配数量的控制指标。

主要包括新增建设用地量（指在土地利用总体规划期内，因现有的建设用地不能满足未来发展需要增加的用地数量）、耕地保有量和基本农田保有量三项。

土地利用总体规划的间接控制指标：

指不按照规划体系由上而下直接控制土地类型数量转变，而是作为某一用地类型数量确定的参照指标。

主要有人均城镇建设用地（城市建设用地面积与城市人口的比值）和人均村镇建设用地（农村居民点面积与乡村人口的比值）两项。

土地利用年度计划的任务：

对中期土地利用计划所规定的分年任务做出具体安排，在不断总结经验的基础上，充分考虑当年的实际情况，对中期土地利用计划进行必要的调整和补充。

土地利用年度计划的分类：

①按分级管理原则，分为国家土地利用年度计划和地方土地利用年度计划；②按调节控制程度序列分为指令性计划（由国家制定，具有法律效力和强制性，由国家直接控制）和指导性计划（只规定一定幅度的指标，用以指导国民经济各部门对土地的利用，一般不具有强制性）。

土地利用年度计划的内容主要包括农用地转用计划、耕地量保有计划和土地开发整理计划等。

由下列指标构成：

①新增建设用地指标，包括农用地专用指标和未利用地占用指标；②耕地保有量指标，指计划年末耕地实有数量；③土地开发整理增加耕地指标，包括开发增加耕地和整理（复垦）增加耕地两部分。

土地利用年度计划编制、实施的程序：

①提出本地下一年度土地利用计划建议；②对各地土地利用年度计划建议综合平衡后，编制土地利用年度计划；③年度土地利用计划的批准；④拟订实施方案。

2.土地用途管制

土地用途管制的涵义：

①是一种土地利用约束机制；②必须经过一定的科学程序和法定程序确定土地的具体用途；③土地用途变更的申请许可制；④擅自变更土地用途的责任。

土地用途管制定义：

国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。

土地用途管制的目标：

①土地利用整体效率最大化；②协调“吃饭”与“建设”的矛盾；③消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。

土地利用分区是指依据土地资源特点、社会经济发展需要和上级规划的要求，按照同一土地用途管制规则划分土地用途区。

土地用途区的划分步骤：

①收集资料；②拟订分区类型；③编制分区草案；④征求意见；⑤划定土地用途区。

土地用途分区管制规则是指依据法律、规范对各类土地用途区土地利用活动施行的限制，表现为对各类土地用途区中允许、限制和禁止用途的有关规定。

3.土地利用动态监测

土地利用动态监测特点：

①监测成果的多样性；②检测体系的层次性；③技术要求的区域性；④技术手段的综合性。

土地利用动态监测的作用：

①保持土地利用有关数据的现势性，保证信息能不断得到更新；②通过动态分析，揭示土地利用变化的规律，为宏观调控提供依据；③能够反映规划实施状况，为规划信息系统及时反馈信息创造条件；④对一些重点指标进行定时监控，设置预警界线。

为政府制定有效政策与措施提供服务；⑤及时发现违反土地管理法律法规的行为，为土地监察提供目标和依据等。

土地利用动态监测的目的在于能及时地掌握土地利用及其时空动态变化状况，有效地利用土地资源，使其发挥最佳利用效益。

土地利用动态监测的主要内容：

①区域土地利用状况监测（重点是耕地变化和建设用地扩展）；②土地政策措施执行情况监测；③土地生产力监测（重点是土壤属性、地形、水文、气候、土地的投入产出水平等指标）；④土地环境条件监测（重点是考察环境条件的变化、环境污染等对土地利用产生的影响）。

土地利用动态监测方法：

①实地调查（由土地管理部门派遣工作人员到被调查现场，通过直接测量、采访等，获得有关土地利用状况及动态变化资料的一种方法）；②统计报表调查（由国家或上级主管部门颁发统一的表格，由各级土地行政主管部门根据原始记录，按照规定的时间和程序，自下而上提供统计资料的一种调查方法）；③遥感监测（应用遥感技术，监测土地利用及其动态变化的一种方法）；④专项定点监测（采用仪器对土地质量的某个项目进行定点监测）。

4.综合运用经济、行政、法律手段，加强土地调控

1调整利益机制，切断建设用地过度扩张的利益驱动

1、规范土地出让收支管理

2、调整建设用地有关税费政策

3、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，积极推进工业用地市场化配置

2完善土地管理的责任制度

1、完善地方政府责任内容

2、严格实行问责制

3、明确考核依据

4、明确国土资源管理部门及其工作人员的责任

3健全法律机制

1、严肃惩处土地违法违规行为

2、完善土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度