中国财税改革30 年.docx

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中国财税改革30年

中国财税改革30年:

简要回顾与评述

贾康

　　内容提要:

财税改革是中国经济改革的重要组成部分。

改革开放30年来，中国财政体制改革的脉络清晰可见：

从“分灶吃饭”到“分税制”，从建立健全政府公共收入体系，到公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设。

在其中税制实现了从过度简化状况向多层次复合税制的演进，并配合财政分税分级框架的构建和适应宏观调控的要求，动态实施税收体系的不断改进完善。

政府以财税工具实行宏观经济调控也逐步走向成熟。

但深化财税改革及其配套改革的任务，仍然十分艰巨。

公共财政创新对全局综合配套改革的进一步贡献，也值得重视和期待。

以1978年末中国共产党十一届三中全会为起点，中国实行改革开放，进入了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转轨历程。

财税改革是总体改革的一个重要组成部分。

　　在中国以渐进性为显著特点的改革中，财政改革的过程可大体划分为两个阶段。

第一阶段：

财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口，以行政性分权的方式通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，并探索自身职能向公共化内涵的转变。

从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，这是中国从计划经济向市场经济转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致是从1978年到1992年。

第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式起，初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，进入市场经济体制的全面建设和完善时期，财政方面相应于1994年进行了根本性的制度改革，通过经济性分权，建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后又将财政公共化的目标明确定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭，以及对改革全局的促进与配合。

　　一、财政分权与财税体制改革成为中国改革在宏观层面的重要突破口

　　财政分权，是指在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。

财政分权化改革成为中国经济体制改革重要的突破口之一。

（一）传统体制下财政体制运行的特征及评价

　　从中华人民共和国成立到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。

实践证明，这种财政体制的出现具有一定的必然性，又存在明显缺陷。

　　1．高度集中财政管理制度的基本特征。

　　有一系列的历史原因使我国于1949年后逐步形成了高度集中的计划经济体制，进而必然要求高度集中的财政管理体制。

计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式。

　　2．以非税收入为主的财政收入制度。

　　我国传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要特点和内容有：

（1）以低价统购农副产品和低工资制为条件，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。

（2）国营企业利润几乎全额上缴。

在低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润基础上，国家财政对国营企业实行统收统支，企业创造的利润（纯收入），基本都上缴国家财政并成为传统体制下财政收入的主要形式，企业能够自主支配的财力极其有限。

　　（3）国有企业固定资产折旧上缴制度。

在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧（属固定资产消耗的价值补偿部分）亦由财政集中。

　　（4）国有、集体经济税收收入居次要地位。

在1950—1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。

在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能以有力地支持经济恢复与社会主义改造。

但其后在财政收入运行机制中，税收收入转而居于次要地位。

据统计，1956—1978年期间，企业收入占国家财政收入的比重高达52.45%，而税收收入只占国家财政收入的46%，不足一半。

　　3．事无巨细大包大揽的财政支出体制。

　　在传统的计划经济模式下，全社会如同一个大工厂，国家财政便类似大工厂的财务部，其大而宽的财政支出机制具体表现为：

（1）经济建设支出比重高。

财政成为社会投资主体。

基本建设拨款居财政支出首位，占国家财政支出的30—40%。

高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。

此外，国家财政还承担为国营企业供应流动资金的任务：

企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行供应。

（2）财政包揽各项社会事业。

除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外，还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。

这主要表现在两方面：

一是国家财政投资兴办各项社会事业；二是国家财政实际上承担国营企业职工养老、医疗、住房等方面的社会保障。

　　4．对中国传统财政运行机制的简要评述。

纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。

（1）传统体制下财政体制与运行机制为中国进入社会主义阶段后的经济建设和社会发展做出重要贡献。

一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固做出贡献。

二是支持社会主义改造的完成与制度的建立。

三是支持比较完整的国民经济体系，特别是独立的工业体系的建立，奠定了国家工业化的基础。

四是支持发展各项社会事业。

（2）传统体制下长期实行的高度集中的财政体制和运行机制，其弊病在中国经济社会发展中逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。

随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系体制及其财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。

由于中央政府基本上实行统收统支和高度集中的管理，忽视了各部门、各地方和企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，所以在改革开放时代成为经济市场化改革需要打破其约束的重要环节。

（二）财政分权化改革的路径选择

　　财政方面的改革，是在党的十一届三中全会后渐进实行的。

初期主要有以下几个方面：

一是从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法、利润留成办法和盈亏包干办法。

二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法。

三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点。

四是从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制。

五是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法。

六是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。

以上改革举措中，最具重要性和代表性的，是财政预算管理体制的“分灶吃饭”。

　　1．以“分灶吃饭”方式开启财政分配关系改革，并最终推进到“分税制”。

　　在农村改革、建立特区等微观层面与局部区域的改革得以启动的同时，决策层在宏观层面上选择财政的制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此在以原计划体制继续维持整个社会再生产的同时，宏观上渐进改革的初始路径就是通过分配权力的下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和打开后续的多方面改革的渐进空间。

　　以“分灶吃饭”的分权方式扩大地方政府的经济资源支配能力，其主要内容和主要推进步骤是：

（1）从1980年开始，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。

（2）1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。

（3）1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。

（4）1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低等问题，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了“经济性分权”的分税制财政改革并延续到今。

迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。

　　2．逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。

　　改革伊始，就通过放权让利、逐步松动国营企业的经济束缚来努力搞活企业，先后以“企业基金”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等方式来逐步塑造适应市场环境的微观主体。

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入新阶段。

随着1994年的财税配套改革，企业承包制让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式，股份制试点工作随后推开。

1997年9月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。

同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快了搞活国有小型企业的步伐。

　　这些企业制度变迁，都与财税体制的变革密切相联，前期较关键的，是通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。

中后期最为核心的是1994年配套改革中打破按照行政隶属关系组织财政收入的旧框架，使企业不分大小、不论行政级别和经济性质，依法纳税公平竞争，并将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，同时规范企业税前列支项目扣除标准。

统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并真正刷出了“一条企业公平竞争起跑线”。

与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成了以税收为主的规范的公共收入制度，并且财政支出结构日益向公共化领域倾斜。

　　二、中国政府间财政体制的变革：

　　从“分灶吃饭”到“分税制”的回顾

（一）1980—1988年“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容

　　1979年4月中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。

其后筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。

　　1．1980年的“划分收支、分级包干”财政体制。

国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。

同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：

一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。

分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了吃大锅饭的局面。

这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性。

二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。

大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。

三是分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划。

四是寻求事权和财权统一，权利与责任统一。

这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。

谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。

“分灶吃饭”开始后对于直辖市、广东、福建、江苏和少数民族地区，仍分别定有特殊体制或特殊照顾。

　　2．“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。

随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》的精神，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制。

其基本规定如下：

一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。

特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。

二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。

三是区分不同情况实行上解、分成、补助。

四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。

五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在5年内，继续实行每年递增10%的办法。

六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。

七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。

（二）1988年以后的多种形式的地方财政包干体制

　　1．财政包干体制的形式。

　　1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。

全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。

一是“收入递增包干”办法。

这种办法是：

以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。

在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率、影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。

二是“总额分成”办法。

这种办法是根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央的比例。

三是“总额分成加增长分成”办法。

这种办法是在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。

四是“上解额递增包干”办法。

这种办法是以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。

五是“定额上解”办法。

这种办法是按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。

六是“定额补助”办法。

这种办法是按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。

此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。

　　2．对“分灶吃饭”框架下财政包干责任制的述评。

　　财政包干体制的原则和框架，发轫于80年代初的“划分收支，分级包干”，并受1987年后普遍推行的企业承包（包干）的影响，在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。

但是随着改革的深化，它的弊端也日益明显，主要表现为：

一是仍然束缚企业活力的发挥、无法实现真正的公平竞争。

二是强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。

三是中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性，脱离不开频繁变动之苦。

四是运行结果带来财力分散，“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重）过低，地方缺乏必要的税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。

　　随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系和财政关系的迫切任务。

这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。

　　（三）“分税制”财税体制改革

　　1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。

经过一定的前期准备，1994年，中国实行“分税制”财政体制改革，体现了按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。

这次改革的着力点集中在解决改革开放前15年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题；关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系，为适应市场经济客观要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的全局性深化改革奠定基础。

　　1．分税制财政体制的主要内容。

　　1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。

分税制财政体制主要包括以下三方面的内容：

（1）中央财政与地方财政税收划分。

根据事权和财权相结合的原则，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。

中央财政固定税收及收入有：

关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润，外贸企业出口退税。

地方财政固定税收及收入有：

营业税（不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税）、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享税收有：

增值税（中央分享75%，地方分享25%）、资源税（海洋石油资源归中央，此外资源税归地方）、证券交易税（当时规定中央和地方各分享50%）。

（2）中央财政与地方财政支出划分。

根据财权与事权相统一的原则，在支出范围上作了如下规定。

中央财政支出有：

国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。

地方财政支出有：

地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

　　（3）中央财政对地方税收返还额的确定。

实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。

原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：

实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。

通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化（后来取消了地方上解的“递增”）。

　　2．分税制财政体制的配套措施。

（1）改革国有企业利润分配制度。

根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。

从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。

考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。

企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。

取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。

逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。

作为过渡措施，可根据具体情况，在一段时间内对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。

（2）同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。

从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。

国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

　　（3）改进预算编制办法，硬化预算约束。

实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。

中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。

改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

　　（4）建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。

根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。

在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。

实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。

为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。

　　（5）妥善处理减免税政策问题。

考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。

这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。

这项政策执行到1995年。

3．1994年后中央和地方收入划分的调整和变动。

1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有：

（1）证券交易（印花）税分享比例的调整。

自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。

从2002年起中央97%、地方3%。

（2）1997—2001年期间将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。

为支持金融保险行业的改革，从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分3年将金融保险业营业税税率从8%降低到5%。

　　（3）实施了所得税收入分享改革。

国务院决定，2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。

2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。

并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。

为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地