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环境与贸易论文

目录

1.退耕还林的定义

2.近期的环境问题及退耕还林的紧迫性

3.退耕还林效应分析

4.退耕还林的国家扶持政策

5.退耕还林的进展

6.退耕还林实施中存在的相关问题

7.应对措施和辅助政策

1.退耕还林的概念

退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划，有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜的植树造林，恢复森林植被。

国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金（生活费）补助。

2.近期的环境问题及退耕还林的紧迫性

中国在水土保持方面的努力由来已久，但将水土保持与调整农业生产结构、扶贫以及全社会的可持续发展联系起来则是新近的创举。

在长江上游和黄河中上游地区实施退耕还林还草工程即是这样一种创举。

　　两个重大的事件成为这一工程的导火索。

一是1997年的黄河断流，一是1998年的长江洪水。

　　1997年的黄河断流累计267天，创历史最高记录，给下游的工农业重要省份山东省造成了严重的经济损失。

黄河断流的原因众说纷纭，当年天旱肯定是重要原因。

1998年的长江洪水夺取了许多生命，并造成重大的社会财富损失。

灾后反思，人们开始把目光转向长江中上游已遭到严重破坏的天然林资源。

一时间，西南部省份纷纷宣布森林禁伐。

天然林保护工程也由此启动。

随后，更多的证据表明，在长江、黄河中上游的陡坡地上的农业生产活动是导致水土流失的更重要的原因。

1999年秋天，朱镕基总理在考察了西部六省的有关情况后，提出了退耕还林还草的主张。

随后，四川、甘肃和陕西三省率先开始退耕还林还草试点。

2000年，经国务院批准，退耕还林还草工程在全国13省（市），174个县展开试点。

3.实施退耕还林的效益分析

3.1退耕还林生态效益明显

退耕还林工程、天然林保护工程实施就是为了改善生态环境，通过几年的实施，在水土保持、防治风沙、抑制洪涝灾害方面取得明显的生态效益。

广西、四川、恩施州等地调查发现，山绿了、水清了、风沙少了，生存条件得到明显改善。

据恩施市林业局对蓄水量、水土保持两项效益测算，每年收益分别为3192万元、210万元。

水土保持经济效益价值评估：

恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蚀模数53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蚀模数为43.01t/hm2，6870hm2退耕还林面积每年可减少土壤流失26.6万t。

3.2退耕还林对经济和社会效益的影响

通过调查，单纯的退耕还林工程对社会效益的影响体现得不是很明显，但是从宏观层面上把退耕还林工程与农村产业结构调整结合起来分析，对农村经济社会的影响主要体现在以下几个方面：

（1）增加农民收入。

农民收入来源主要由四部分构成，即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。

实施退耕还林后，传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而打工收入明显增加，由占总收入的比例37%提高到42%，同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。

农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，农民收入稳步增长。

（2）促进农业生产效率提高和投入产出率增加。

退耕还林主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡实施退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓的耕地中，提高了耕作水平和复种指数，使单位面积粮食产量增加。

（3）促进农村产业和土地利用结构的调整。

以恩施市为例来看，第一产业2000年国内生产总值为9.69亿元，到2004年国内生产总值为13.33亿元，年平均增长速率为2.9%；第二产业2000年国内生产总值为8.81亿元，到2004年国内生产总值为12.30亿元，年平均增长速率为7.8%；第三产业2000年国内生产总值为9.78亿元，到2004年国内生产总值为15.05亿元，年平均增长速率为10.6%。

二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。

4.退耕还林的国家扶持政策

在退耕还林还草工程实施的过程中，国家推出的主要政策措施包括：

（1）向退耕户无偿提供粮食。

目前实施的标准依流域划分，长江上游地区每亩地每年补助原粮300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮200斤。

每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担。

（2）向退耕户提供现金补贴。

在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助　20元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面的必要的开支。

　　（3）向退耕户无偿提供种苗。

退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。

经费标准是每亩地50元。

　　（4）实行个体承包。

　　（5）实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民除了负责每退一亩耕地造林，还要承担两亩或两亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。

　　（6）实行报账制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林（草），林业部门组织检查验收退耕还林（草）的进度、质量及管护情况，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报账制办法领取粮食和现金补助。

5.退耕还林的进展

自1999年退耕还林工程开始试点以来，范围涉及到北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的2279个县（含县级单位）、3200多万农户、1.24亿农民。

1999-2007年，国家已累计安排退耕还林工程建设任务3.85亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林2.26亿亩、封山育林0.2亿亩。

据最新的2006年国家造林实绩核查，退耕还林工程建设总体质量良好，当年和历年人工造林面积核实率和核实面积合格率都在90%以上。

工程进展总体顺利，成效显著，加快了国土绿化进程，增加了林草植被，水土流失和风沙危害强度减轻；退耕还林对农户的直补政策深得人心，粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分，退耕农户生活得到改善。

6.退耕还林实施中存在的相关问题

6.1退耕还林过程中出现的政策问题。

　　1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。

退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

　　2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。

原因有二：

首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

　　3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。

如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。

补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

　　4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。

在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。

因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

6.2退耕还林在绩效考核监督机制存在的问题

退耕还林的验收标准是面积计算。

田退耕了，树种了，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率？

所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。

有的地方林子不象林子、竹子不象竹子，只见树木，不见森林。

就其原因主要有：

一是农户欠缺主动性。

由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。

甚至很多退耕农户只管拿补助，至于今后有没有收益不是自己的事。

有的退耕农户公开说“如果没有收益，再改种粮食”；二是退耕户管理水平差距大。

据调查宣恩县普遍存在高山比低山好，生态林比经济林好、经济林成活率及长势普遍较差。

不管是经济林还是生态林5～8年后效益不佳。

特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。

同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。

大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5～8年后难以发挥其经济效益。

缺乏宏观指导，应对市场风险能力差。

退耕还林缺乏统筹规划和市场预测，造林的时候只考虑生态改善的需求，对市场风险考虑不够。

特别是经济林的种植，起初由林业站统一调配，农户缺乏种植的主动性，种植结构趋同。

比如恩施市屯堡乡大多种植板栗，到时候果树长起来了，板栗多了，出现卖果难怎么办？

农户没有了收益，生计就会没有保障，没有生计保障退耕还林的成果就会毁于一旦，前期退耕还林的大量投入就会付之东流。

如何与市场接轨也是一个认真思考的问题。

6.3.退耕还林的可持续发展问题。

（1）计划和实际退耕行动在时间和数量上脱节，导致政策兑现的困难。

这个问题在较早启动退耕的陕西省比较突出。

由于先于国家计划实施退耕，且退耕面积大，许多参与退耕的农户难以列入享受政策补贴的范围，给项目的可持续性带来隐患。

（2）技术准备不足，影响退耕还林工程质量。

许多获得退耕还林还草任务的地方不是传统林区，缺乏造林经验和必要的技术储备。

另外，突如其来的造林任务增加了种苗需求，造成供给缺口。

许多地方不得不去很远的地方采购种苗，这样得到的种苗质量参差不齐。

劣质种苗加上技术准备的不足，对造林质量产生很大影响。

。

　　（3）工程实施速度快，要求高，政治风险大，可能造成工程实施的结果背离初衷。

实行退耕还林还草的目的，是通过改变陡坡地的经营方式减少水土流失，同时增加农民收入，为耕耘陡坡地的贫苦农民提供一个改善环境和产业结构的机会。

这个政策目的下的退耕还林还草项目，似应侧重选择位置偏远、水土流失严重地区、耕种陡坡地的低收入农民为对象。

7.退耕还林所存在问题的对策建议

7.1尽快建立生态补偿机制

由于生态环境是一种公共资源，市场缺位，无法在市场进行交易。

即使存在市场，也不可能把所有愿意购买的人和从事建设的人聚集起来签订合约，其交易成本也会非常之高。

因此，现实中既没有人专门支付生态费，也没有人愿意从事生态生产。

那么享受环境好处的人越来越多，愿意投资的人越来越少，势必出现资源耗竭、生态恶化。

因此，建立生态补偿机制，用市场化运作方式保障退耕还林实施。

以流域的上下游为例予以说明，下游生态消费→支付生态税→政府转移支付→补偿上游生态生产。

退耕还林、天然林保护，应该说短期内都是没有直接效益产出的，经济林在造林后10年才开始有收益，有的15～20年左右才会有收益，其中水土流失严重的地区的生态林只能产生生态效益而没有经济效益。

因此，通过建立生态补偿机制来保障生态建设有稳定的资金渠道。

7.2退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴机制

退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴。

改变现有补助标准不变的政策，退耕换还林补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的边际产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策安排。

如果农户不退耕还林，他们就会从粮价上涨中获取多余的收益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。

退耕还林补贴盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”。

7.3尽快建立退耕还林的绩效考核机制

制定退耕还林工程的绩效考评的指标体系，重点研究生态林、经济林的生态效益，以及后续产业发展情况进行评估，主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移。

7.4有针对性地放宽林粮间作政策

实践证明，对新造林地未郁闭前科学林粮间作，有利于促进苗木生长。

建议国家修改完善《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策，对营造的经济林和兼用林允许套种豆科及矮杆作物，以耕代抚，促进苗木正常生长。

当然，对于营造的生态林及水土流失严重、生态脆弱地区退耕还林地禁止任何形式的套种。

同时，关于国家大型工程占地的情况，要规范大型工程建设占用退耕还林地的审批程序、责任补偿单位和补偿费用的经额标准。

7．5加快后续产业的发展。

发展后续产业是退耕还林成果的有力保障、是促进农民增收、实现“退得下。

稳得住、能致富、不反弹”的根本措施，退耕还林工程一定要与农村产业结构调整相结合。

国家应将一部分补助资金用于支持后续产业的发展，特别是林产品加工业、农产品加工业，使退耕农户能够从土地中走出来，同时，国家还应在财政支持、税收减免方面对后续产业给予优惠。

7.6增加退耕农户对林产品的处置权

现在退耕农户对生态林的处置权是受到政府限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。

生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的生态林和经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。