英国文官的宽带管理制度及其评价.docx

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英国文官的宽带管理制度及其评价

英国文官的宽带管理制度及其评价

内容提要:

英国宽带管理制

度包括宽带管理对象,定薪权力

配置,薪酬宽带设计,薪酬与绩

效的关系等几个方面,它的实施

有利于提高文官的绩效水平与人

力的利用效率,也有利于降低人

事费用.但是,这种新型的分类

制度必须具备一定的组织基础,

制度保障,指导理念和政策驱动

力,它也分化着文官的统一性,

动摇着文官制度的传统,改变着

文官的精神特质,其有效运行面

临着确立合理有度的评估体系和

公共责任这两个基本挑战.

关键词:

文官宽带制管

理制度

作者简介:

谢志平,复旦大

学行政管理2004级博士生,东北

财经大学公共管理学院讲师.

中图分类号:

D756.13

文献标识码:

A

文章编号:

015（2007）-0702

—

0（）60

英文"CivilServant"（复数为"Civil

Service"）来源于"Crown'sServant",原

意为"国王的仆人",随着资产阶级民

主运动的发展,公民权利得到普遍承

认和尊重,它逐渐变成"公民的仆人",

译成中文,有的称为"公务员",有的称

为"文官".英国的文官包括两个部分,

即政务官和事务官.政务官指中央政

府的组成人员,包括首相,内阁大臣等

选举产生或政治任命产生的高级官员,

这批人与政党执政共进退,需要承担政

治责任.事务官一般指不与内阁共进

谢

士

正

公务员管理

退,经过公开考试录用,无违法与重大

违纪过失,即可职业常任的政府公职

人员.通常文官管理制度主要针对的

是事务官,包括这些人的权利与义务,

选拔,录用,考核,培训,晋升,奖惩,

交流,回避,工资福利,退休等环节.

英国一直是实行品位分类制度的

典型国家.1853年的《麦克莱报告》和

1854年的《诺斯科特一屈威廉报告》是

英国文官制度得以建立的两个里程碑文

件,这两个报告的核心精神是强调公开

考试,择优录用原则.1870年英国枢密

院颁布法令,将全部文官分为高级文官

和低级文官两个等级.高级文官必须具

备大学学历,低级文官虽无学历限制,

但永不能升入高级文官序列.1876年又

将低级文官划分为成年级和学童级,成

年级文官在任职相当时间后,经过严格

的资格审查和程序,有可能升入高级文

官.此外,在高级文官,低级文官之外

增设了一种抄写文书类文官,这便是后

来的助理文书级文官的前身.1906年,

英国财政部发布命令,在高级文官和低

级文官之间增设一个中间级,这便是后

来的执行级文官的前身.这样,英国文

官的4种品位分类制度初步形成.1920

年,英国惠特利委员会将文官分为两大

类四品级:

第一类是帮助制定政策,对

政府进行组织和指导的高级文官;第二

类是从事事务性或日常机械性工作的低

级文官.第一类文官包含两个级别:

行

政级,其中包括政府次官,主管等6等

官职;执行级,其中包括主管执行官,

主任执行官等7等官职.第二类也包含

两个级别:

书记级,主要有高级书记官

与书记官两种;助理书记级.

进人20世纪后,社会分工越来越

细,政府工作人员的职能范围也日益

扩大,许多专业性,技术性工作进入了

政府工作领域,必须吸收各学科的专

家参加政府管理.为适应这种需要,品

位分类增加了横向划分.英国在1945

年至1968年间将文官分为一般行政人

一

l3一

英国文官的宽带管理制度及其评价

公务员管理

员与专业人员两大类.一般行政人员共分行政,执行,

事务,助理事务四个等级.专业人员与普通行政人员

在工作性质,选拔标准与方法上均有不同.专业人员

包括法律人员,统计人员,科研人员,工程专业人员,

医务人员,会计专业人员,邮政人员等七类.1968年

以罗德?

富尔顿为首的文官改革委员会又建议,取消

原有的以职类为基础的文官结构,把一般行政人员的

几个职类合并为一个统一的行政职组,建立以部类和

职组为基础的新的文官结构,当时的英国首相哈罗尔

德?

威尔逊采纳了这个建议并于1971年开始实施.

这一新的文官结构包括一个四部分:

大约1000名最高

层的文官组成的一个开放群体,包括常务次长,次长,

次官三个等级;大约75%文官组成的一个统一招聘,

统一分类归级,统一薪金标准的一般文官部类;单一

部门部类文官;跨部门部类文官.自富尔顿改革以来,

英国文官结构的品位分类特征已有所消弱….

"自从1979年保守党赢得大选起,英国政府的公

务员体制正在经历一场与传统决裂的转型.政府对文

职机关的规章,人事,结构,功能,过程等各个方面都

进行了改革"._2其实,从1980年代早期开始,经济合

作发展组织国家公共部门的薪资水平就面临三种主要

压力:

其一,劳动力市场的压力,公共部门高阶薪水

低于私人部门的现象越来越严重,造成许多国家公共

部门征募人才和留住人才方面的问题.其二,改进管

理效率的压力,政府要用成本效益最大的方式提供顾

客服务品质,就要靠更有效的薪资制度作为管理工具.

其三,个体经济方面的考虑,产生了在公共部门和私

人部门应该改进薪资弹性的压力.尤其在公共部门

方面,必须要压低薪资成本,以便降低公共支出和政

府赤字.由此,包括英国在内的经合组织国家都试图

用薪资作为改变公共服务运作的方法.

英国在1980年到1985年间,人事成本主要是通

过减少用人的方式来加以控制.但是在这一期间,

虽然严格控制用人数量和人事成本,实际用人费用

还是逐年增加.1985年开始引进营运成本控制办法,

1986年到1987年间对每一个部门设定营运成本上限

J

.所有部门都必须制定三年计划,计划中明确反映

如何通过效率提升抵消掉薪水和物价上涨的效果.各

个部门占其营运成本一半以上的用人成本部分,必须

取得财政部同意.各部门每年必须将其营运成本结算

帐目公布,并且详列所有变动细目以及和上限不符合

之处.超过营运成本上限部分,必须在第二年预算里

扣除.除了营运成本审查和控制之外,获得授权订定

一

l4一

薪资的各单位,也必须就其薪资协商策略和薪资制度

改变,取得财政部同意.从1988年开始又重新逐步研

拟"绩效薪酬制度".1992年制定"文官管理功能法",

强化各机关首长人事权责,实施人事分权化,绩效薪

酬等,同年,l3个政署开始实施团体绩效薪酬制度.

1994年发表《文官制度永续与改革》政策白皮书,强化

薪酬授权各部门及政署自行管理.1996年制订《文官

服务法》,并依《1995年枢密院令》新订《文官管理法

规《文官管理法规》明订薪酬分权化,弹性化政策;

全面授权各部门政署自订薪表;实施新"高级文官"

制（包含新薪表）.2002年又开始实施新的"高级文官"

薪酬制.

这种运用财政控管各个部门机关包括人力成本在

内的营运成本的方法,容许给予下级更大的权力,容

许各个部门机关实行各种薪资制度,其核心理念就是

将传统官僚组织所采用的以年资为基础的职等和固定

的薪级结构,改为纳入绩效因素的薪给宽带（broadpay

band）,然后再进一步采用更为个人化的绩效薪酬制.

这种薪酬制度改革的结果,不仅建立了一套表现为个

人化和以绩效为取向的弹性文官薪酬制度,也产生了

一

种新的文官分类制度,即宽带管理制度.

宽带制（Broadbanding）是近年来新出现的一种人

事管理方式,它事实上是几种管理方法的折中:

既保

留了工作评估的优点,同时又力图保证对工作管理的

灵活性.【它的主要做法是:

在一个拥有十数个薪等

及上百个职业分类组织中,将职务安置在宽幅的职业

分类表和少数的薪资带中,在此宽泛的区分区域内,

管理者拥有自主处置权,不必就无休止的重新分类

等要求获得人事部门的批准.同时,它还减少了雇员

的职业流动层阶,从而使其职业发展更为清晰….宽

带制最大的特点是压缩级别,将原来十几甚至二十,

三十个级别压缩成几个级别,并将每个级别对应的薪

酬范围拉大,从而形成一个新的薪酬管理系统及操作

流程,以便适应新的竞争环境和管理发展需要.如果

说品位分类管理是以人为中心,职位分类管理是以职

位为中心,则宽带分类是以薪酬为中心的管理模式,

它将人和职位纳入到薪酬分类下进行重新安排.因

此,从一定意义上讲,宽带制既是一种人员分类管理

制度,也是一种薪酬管理制度,应该说它正是从薪酬

管理改革中产生出来的.

公务员管理

"基本薪"并非依服务年资长短,而是依绩效表现

优劣,专业知识技能的增长决定.即绩效愈佳者,基本

薪占全数薪额比例较低,但绩效奖金比重较高,以有

效激励其工作绩效并能给予适当奖励."绩效奖金"的

计算,除依绩效表现良莠而发放,还需一并考虑各部

门,政署年度绩效奖金预算及各薪酬区基本薪增减的

影响.依内阁事务局规划,新制实施三年内,关于年

度绩效奖金的分配,绩效排名前25%者平均可得薪酬

10%的奖金;绩效表现排名在中间65%至70%者,则

约有一半可得薪酬5%的奖金.实际上,2002年所发

出的奖金最高为4,282英镑,最低为2,305英磅,而平

均奖金为2,877英镑.

根据英国官方CivilServiceStatistics2001（P.48）

的统计数据来看,各级文官的薪酬总额在其薪酬带中,

绝大部份均集中在其薪酬带中的中下位置.例如科员

级（ExecutiveOfficer,EO）的文官84%领到的薪酬是

15.000英磅到25,000英磅.而70%的执行官（Senior

ExecutiveOfficer,SEO;HighExecutiveOfficer,HEO）

则领到40,000英镑到65,000英镑的薪水.这一结果

表明,在同一职务等级中,未来经由绩效薪酬的制度

弹性,绩效较佳而能领取较高薪水的可能性和空间仍

是相当大的.尤其是高级文官虽然绝大多数年薪在

65.000英镑以下,但其薪水上限则可高达184,500英磅

（2002年）（见图4）.

资料来源:

CabinetOffice,2002,CivilServiceStatistics2001,P.

48;Can5718,2O03,ReviewBodyonSeniol"Salves,ReportNo.54,

Twenty-FifthReportonSeniorSalaries.P.5

附注:

AO:

AdministrativeOfficerAA:

AdministrativeAssistant

图4英国各级文官薪酬上下限,及领取主要薪额分布

区之人数占各级人数之百分比

一

l6一

至于一般文官的薪酬确定,改革前采用政府与文

官工会代表进行集体协议的制度,在1996年全面实施

定薪权限分权化政策后,原由中央层级统一进行定薪

集体协议的"惠特利委员会制"（Whitleyism）,改由各

部门,政署自行与所属文官工会进行集体协议的所谓

"分权式集体协议"制度.在各部门,政署层次所进行

的集体协议范围包括人事预算,薪表结构,薪酬宽带

上下限金额,绩效奖金额度及工作条件（如工时,休

假）等.由于定薪权限分权化的影响,各部门,政署如

何运用绩效薪酬制度出现不一致的情况,绩效薪酬的

细部设计也多种多样.如有的采用基本薪分开给付的

绩效奖金制,有的采用基本薪合并计算的绩效薪酬制.

但无论绩效薪酬实行何种计算方式,都扬弃以原来的

"服务年资"长短为晋薪标准的作法,转而积极将"绩

效薪酬"精神植基于新实施的薪表¨,着重"薪酬高

低"与"绩效良莠"密切关联的绩效薪酬基本哲学.

英国过去二十年的薪酬改革,尤其是1996年以来

的薪酬新制,已产生了截然不同的文官分类管理效果.

"英国文官之薪酬已不再采用职等与薪级结合的制度,

又因英国取消职等之规定,目前有关职务等别,也就

是'高级文官'除外之各职务等别,例如六,七级专员,

高级科员,科员,办事员,助理员等名词在实务上亦仅

有参照之作用,而不再具有法定意义.事实上,目前

英国文官统计在分析文官人数时,已采用年薪数额为

多少英镑到多少英镑之阶层有多少人,作为文官人数

之计算基础."_lIl"总体来看,宽带制度带来了一些令

人欣喜的结果:

减少了对重新分类的要求,减少了用

于重新分类目的的工作分析时间,降低了组织内等级

层次的重要性,增强了管理者运用加薪等方式刺激生

产力的能力,以及提高了雇员职业流动性程度等.在

更宽泛的意义上,宽带制度巩固了人事管理者的形象,

使其更象组织人事活动之引导者,而非问题的制造者.

宽带制度还重建了工作分类与工作评估制度与当前人

事管理制度的目标之间的关系:

即提高了雇员的绩效

水平与人力的利用效率."【l另外,英国的实践表明,

它有利于降低人事费用.

但也应该看到,这种宽带管理制度的推行是建立

在英国行政改革如下四个成果的基础之上的:

第一,

行政组织内部结构的重组和分离,决策与执行分开,组

建执行局.这些执行机构实行经理负责制,在政府确

姗

定的目标和绩效指标的框架内拥有自治权."截至1993

年4月,92个这样的执行机构雇佣了达62%的公务员,

两年后,100多个执行机构雇佣了70%的公务员,而且

政府宣布将90070的公务员转到执行机构."¨执行机

构享有的高度自治权力为宽带薪酬制的推行提供了前

提性条件.第二,独立的薪酬制定机制.宽带制主要是

运用薪酬进行管理.在推行订薪权限下放和实行分权

式集体协议后.英国建立了专门的高阶薪酬评鉴委员

会,常务次长薪酬委员会和一般文官的薪酬谈判组织,

它们由私人部门领导人,社会主流职业知名人士和专

业学者等构成,定期比较政府与社会其他部门之间的

薪酬.以确定政府的合理薪酬水平,使其保持相对竞争

力以吸引和留住人才.第三,鼓励并强行引进竞争,以

选择特定公共服务的最佳提供者,确保公共资金取得

最大价值.第四,主要政策实践是有系统地提高质量和

扩大选择.1991年的《公民宪章》即明确定义:

强调需

要公布明确的服务标准,提供完整而准确的信息,扩大

消费者的选择.提供礼貌服务,完善投诉受理机制.提

高效率."这些政策无异于一场革命,这场革命改变了

公务员队伍的文化,角色,结构以及精神特质,使他们

为消费者提供公共利益时更加富有效率,对消费者的

要求也更加敏感."¨这四个行政改革的成果.为英国

公务员的宽带制推行提供了组织基础,制度保障,指导

理念和政策驱动力.如果没有这四个方面的改革成果

作为条件.宽带管理制度无法推行.

另外,宽带制度的推行也带来其他一些影响:

首

先,录用方式和付酬方式的变化,不断地划分公共服

务的购买者和供给者,在一定程度上影响了文官队伍

的统一性.其次,文官队伍内部组织受到振动.一些基

本原则被动摇.如强制性裁员和日益增多的短期合同

侵犯了永业制原则;以谈判确定工资以及由工作结果

确定奖励代替了原来的级别一样则待遇平等;等级制

被合同制和成本制取代;任命私营组织的管理者已经

动摇了原有的排外原则等等.最后,文官的部分精神

特质也被改变.提供公共服务时的普遍和统一原则让

位于选择性和针对性,效率,成本意识和消费者权利

为基础的管理主义已深深扎根于文官的头脑.

还应看到,英国文官宽带制的有效运行存在两个

难点:

第一,确定合理,客观,有度的评估体系.宽带

制度是一套与绩效紧密结合的管理制度,对于成本,

核算,目标,绩效示标等均要有合理的规范,这些成体

系的评估指标非常难以确定,难以做到客观公正.同

时,过多过滥的评估体系与评估行为,反而会加大行

政成本,导致对文官行为的过度干涉,因此形成合理,

公务员管理

客观和有度的评估体系一直是面临的难题.第二,公

共责任的确定.由于实行弹性化的文官组织结构,决

策与执行组织分离,半自治非政府组织急剧增长,决

策与执行之间的对应关系变得相对模糊,权力的转移

是否意味着责任的转移就成为一个必须解决的问题.

另外.在宽带制下,部门长官对于同一个宽带中的文

官队伍拥有定薪的权力,从而导致其对属员的行政行

为予以干涉,此种条件下的公共责任问题的认定也成

为必须正视的问题.

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