《行政学概论简本》伦纳德D怀特.docx

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《行政学概论简本》伦纳德D怀特

行政学概论

伦纳德·D.怀特

作者简介

伦纳德·怀特（Leonard·White，1891-1958）美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。

长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。

他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗·威尔逊《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。

此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。

在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改良美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。

译者简介

世传（1894.3.26—1964.3.4）字书铭。

齐鲁大学校长。

中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。

回国后，先后在东北大学、大学、中国大学、大学任教。

著有《国际公法大全》等书。

1935年，任齐鲁大学校长。

1937年“七七〞事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进展抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。

回国后，他克制重重困难，秘密主持“齐大〞迁址，在华西大学借地复课。

国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。

在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已开展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的根本信念，认为真正的和真正的效率是统一的。

又把官僚制度与其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原那么和规律，并尝试为行政学说确立一个根本理论模式和学科体系。

原序

序言中指出〔直至20世纪20年代〕，美国的政治制度评论家从未对国的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。

在序言中，他提出了建立行政学的四个根本假定：

“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体一样，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。

〔共性〕

第二，假定行政之研究应始自管理之根底，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。

〔实践性〕

第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。

〔科学性〕

最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。

〞〔重要性〕

这四个假定反映了怀特对行政学的根本看法和根本研究方法。

怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭，“吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。

〞“并保存其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。

〞

第一章行政与近代国家

管理已逐渐变为一种专门业务。

其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。

是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，与组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。

现行之管理，那么在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练与技术上进步之种种意义。

——雪尔敦《管理哲学》

第一节行政之围与其性质

无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种根本的一致性，所以无须对此问题作“层次〞上的分类。

如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。

书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。

行政中的根本问题，包括公务员创造才能的开展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监视、领导资格、纪律以与各级政府的行政程序等均属于行政学研究之围。

怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：

〔1〕行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。

〞

〔2〕行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。

各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。

〔3〕行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：

消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。

〔4〕行政法主要属于法律的畴，其主要目的是对个人权利的保护。

而公共行政的目的，那么是对公共事务进展有效能的管理。

〔5〕增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。

只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。

他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。

书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的围运行的。

第二节行政之由来

怀特认为：

美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。

地方分权、自治，“乡绅〞占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。

时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。

第二，工业革命已不可防止地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。

同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。

这些新观念中有：

承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规那么的机构。

因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。

第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的围也在向各方面扩展。

包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令〔包括香烟，麻醉品，酒精的销售与审查〕；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。

最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥〞，反对高额税收的重负、与全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。

第三节科学与行政

通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。

他认为，“科学不仅备制行政进展所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原那么。

所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。

工作上‘唯一最善方法’之追求，已促成研究技术之陆续开展，与研究方法之日益精纯。

〞“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。

〞

在具体实施方面，此书认为：

“应于阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。

〞与此同时，工作环境与雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任〞的政府雇员。

第四节公家行政与非公家行政

怀特认为：

“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。

〞原因在于“职禄分赃制〞在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。

政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。

而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之〞。

因此，政府不得不遵守一致性原那么。

而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进展改良。

一致性原那么适用于各个围、各个时期的各个行政事务中。

一致性原那么即公正性和标准化原那么。

在人员待遇问题上，政府也承当道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。

公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监视，国会议员有权力发现任何的事实。

而后者那么不然。

公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。

因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。

怀特认为，政府固然应该给公务人员供应一定薪俸，与退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。

他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之围，罗致每代之杰出人物。

〞

第二章行政之外界关系

此书认为，政府工作由会议、议决与执行无穷延续，三者互为因果。

如果将行政与立法司法两者的关系加以表达，那么可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。

第一节立法与行政

立法与行政的根本关系，即后者受制于前者。

依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。

在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心；既发议，更监视。

至于使行政机关中的自由与议会的指导与监视，均达到适当平衡的境地，那么是政治上最困难，而又涉与政府成功与否的紧要问题。

在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，与两部门权力分配失当的事件。

立法之于行政，向来主监视；然而其所用的方法和手续，多成为行政开展的障碍。

第二节司法与行政

第一款类似行政机关之法院

“政府司法机关，对行政之贡献，实非浅显。

就职务而论，司法方面首那么用以保障人权；而次那么宛假设行政直接代理机关。

〞

第二款类似法院之行政机关

“行政方面，承受类似法院之工作，亦为同等正确之事实。

现下其类似司法之职务，已属重要；今后日将变本加厉。

此种实例，可自各级政府中取得之。

〞

第三款类似审核机关之法院

“法院对行政最显著之权威，即前者审核后者之行为是也。

此种审核权之根底，夙存于宪法之条文中；如禁止政府，不依正当法律手续，剥夺人民之生命，自由与财产，与保证法律上之平等庇护等是。

法院审核之主要目的，乃系按行政官员之行动，与其法定权限相比拟，以图保障，而免除行政官吏破坏法纪之举动。

通常法官之监视行政，概由官吏之错误手续，与僭越职权两方着手。

〞

第三节政党与行政

怀特认为，美国各级政府中，党人霸政，已成定例，政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。

他希望有一种好的方法，即在某党掌握政权时，对其党人加以细密的限制。

美国政府的考绩制度，沿用五十余年，在每届总统上台时，仍得委任2000以上的高级官员。

同时，美国的48个邦中，仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。

所谓约克逊主义，即“职禄为胜利党之战利品〞，尚支配行政之大部，即胜利党为谋求当下利益，而置行政微弱于不顾。

怀特希望有一种坚强忠实的行政出现，以施行其赖以博得民众拥戴的党纲，而根据该党向民众的宣言，改革政治与社会之程序。

但同时他也意识到实现这一理想的困难。

第四节国家行政与平民组织

怀特认为，公私两方，“尤须长期合作，方可应付特殊之社会情况，以减免两方之冲突，且利用两者各之特长。

〞并指出，“多种平民组织之首要任务，概在改善行政上之工作方法〞，“其他平民组织之旨趣，那么在督促社会改革计划之实现，且对各等官吏之特殊职务方面，有所贡献。

〞在这一点上，怀特的视野已经超出了他的前人，把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。

第三章行政组织

此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态，如中央集权与权力汇一的趋势，以与行政单位部组织与其管理等等。

第一节决定组织之适当机关

文中指出，在决定行政组织的适当机关的实施方面，美国比欧洲各国更为繁琐。

按欧洲惯例，阁握有组织上的发动权，然后再发动之后，呈交国会批准，以领取各项新设机关的经费。

而美国各邦的制宪会议，对行政组织虽可略加干预，各州长也负有一些类似任务，但大权仍多握在议会手中。

但立法机关在行使其组织裁量权时，事实上必须将细微诸点让与执行机关与行政官吏。

按美国当时通例，总统不得命令新增部门，但自联邦政府而下，政府阶级越低，遵守程度也越轻。

不经议会特殊立法而新设部门，而借支领经费的手续也得到议会的默认。

说明国会赋予行政方面较大的自由权。

第二节行政组织之体制

怀特认为行政组织体制上