《行政学概论简本》伦纳德D怀特.docx

1、行政学概论简本伦纳德D怀特行政学概论伦纳德D.怀特作者简介伦纳德怀特 (LeonardWhite，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书行政学概论，这一著作与伍德罗威尔逊行政的研究和弗兰克古德诺政治与行政一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外，他还发表了一系列有影响的论著，如行政学的最新趋势，联帮主义者和外国文官制度等。在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改良美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。译者简介世传(1894.3.261964.3.

2、4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。回国后，先后在东北大学、大学、中国大学、大学任教。著有国际公法大全等书。1935年，任齐鲁大学校长。1937年“七七事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进展抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。回国后，他克制重重困难，秘密主持“齐大迁址，在华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已开展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的根本信念，认为真正的和真正的效率是统一的。又把官僚制度与其组织和管理

3、问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原那么和规律，并尝试为行政学说确立一个根本理论模式和学科体系。原 序序言中指出直至20世纪20年代，美国的政治制度评论家从未对国的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。在序言中，他提出了建立行政学的四个根本假定：“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体一样，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。共性第二，假定行政之研究应始自管理之根底，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。实践性第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着

4、重。科学性最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。重要性这四个假定反映了怀特对行政学的根本看法和根本研究方法。怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭， “吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。“并保存其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。第一章 行政与近代国家管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，与组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。现行之管理，那么在雇佣律

5、师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练与技术上进步之种种意义。雪尔敦管理哲学第一节 行政之围与其性质无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种根本的一致性，所以无须对此问题作“层次上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。行政中的根本问题，包括公务员创造才能的开展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监视、领导资格、纪律以与各级政府的行政程序

6、等均属于行政学研究之围。怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：1行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。2行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。3行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。4行政法主要属于法律的畴，其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的，那么是对公共事务进展有效能的管理。5增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某

7、些政策的实行同样重要。他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的围运行的。第二节 行政之由来怀特认为：美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。第二，工业革命已不可防止地使整个社会在一定程度上加强合作，

8、在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有：承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规那么的机构。因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。 第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令包括香烟，麻醉品，酒精的销售与审查；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥 ，反对高额税

9、收的重负、与全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。 第三节 科学与行政通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。他认为，“科学不仅备制行政进展所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原那么。所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。工作上唯一最善方法之追求，已促成研究技术之陆续开展，与研究方法之日益精纯。“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。在具体实施方面，此书认为：“应于阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助

10、各部研究工作之不足。与此同时，工作环境与雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任的政府雇员。第四节 公家行政与非公家行政怀特认为：“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。原因在于“职禄分赃制在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之。因此，政府不得不遵守一致性原那么。而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进展改良。一致性原那么适用于各个围、各个时期的各个行政事务中。一致性原那么即公正性和标准化原那么。在人员

11、待遇问题上，政府也承当道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。 公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监视，国会议员有权力发现任何的事实。而后者那么不然。公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。 怀特认为，政府固然应该给公务人员供应一定薪俸，与退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之围，罗致每代之杰出人物。第二章 行政之外界关系此书认

12、为，政府工作由会议、议决与执行无穷延续，三者互为因果。如果将行政与立法司法两者的关系加以表达，那么可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。第一节 立法与行政立法与行政的根本关系，即后者受制于前者。依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心；既发议，更监视。至于使行政机关中的自由与议会的指导与监视，均达到适当平衡的境地，那么是政治上最困难，而又涉与政府成功与否的紧要问题。在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，与两部门权力分配失当的事件。立法之于行政，向来主监视；然而其所

13、用的方法和手续，多成为行政开展的障碍。第二节 司法与行政第一款 类似行政机关之法院“政府司法机关，对行政之贡献，实非浅显。就职务而论，司法方面首那么用以保障人权；而次那么宛假设行政直接代理机关。第二款 类似法院之行政机关“行政方面，承受类似法院之工作，亦为同等正确之事实。现下其类似司法之职务，已属重要；今后日将变本加厉。此种实例，可自各级政府中取得之。第三款 类似审核机关之法院“法院对行政最显著之权威，即前者审核后者之行为是也。此种审核权之根底，夙存于宪法之条文中；如禁止政府，不依正当法律手续，剥夺人民之生命，自由与财产，与保证法律上之平等庇护等是。法院审核之主要目的，乃系按行政官员之行动，与

14、其法定权限相比拟，以图保障，而免除行政官吏破坏法纪之举动。通常法官之监视行政，概由官吏之错误手续，与僭越职权两方着手。第三节 政党与行政怀特认为，美国各级政府中，党人霸政，已成定例，政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。他希望有一种好的方法，即在某党掌握政权时，对其党人加以细密的限制。美国政府的考绩制度，沿用五十余年，在每届总统上台时，仍得委任2000以上的高级官员。同时，美国的48个邦中，仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。所谓约克逊主义，即“职禄为胜利党之战利品，尚支配行政之大部，即胜利党为谋求当下利益，而置行政微弱于不顾。怀特希望有一种坚强忠实的行政出现，以施行其赖以

15、博得民众拥戴的党纲，而根据该党向民众的宣言，改革政治与社会之程序。但同时他也意识到实现这一理想的困难。第四节 国家行政与平民组织怀特认为，公私两方，“尤须长期合作，方可应付特殊之社会情况，以减免两方之冲突，且利用两者各之特长。 并指出，“多种平民组织之首要任务，概在改善行政上之工作方法，“其他平民组织之旨趣，那么在督促社会改革计划之实现，且对各等官吏之特殊职务方面，有所贡献。在这一点上，怀特的视野已经超出了他的前人，把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。第三章 行政组织此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态，如中央集权与权力汇一的趋势，以与行政单位部组织与其管理等等。第一节 决定组织之适当机关文中指出，在决定行政组织的适当机关的实施方面，美国比欧洲各国更为繁琐。按欧洲惯例，阁握有组织上的发动权，然后再发动之后，呈交国会批准，以领取各项新设机关的经费。而美国各邦的制宪会议，对行政组织虽可略加干预，各州长也负有一些类似任务，但大权仍多握在议会手中。但立法机关在行使其组织裁量权时，事实上必须将细微诸点让与执行机关与行政官吏。按美国当时通例，总统不得命令新增部门，但自联邦政府而下，政府阶级越低，遵守程度也越轻。不经议会特殊立法而新设部门，而借支领经费的手续也得到议会的默认。说明国会赋予行政方面较大的自由权。第二节 行政组织之体制怀特认为行政组织体制上