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国际援助非洲教育发展及对我国的启示
国际援助非洲教育发展及对我国的启示
顾建新
西亚非洲2008年第3期
内容提要教育援助概念的内涵始终处于动态变化之中，受政治、经济、历史、文化等多种因素的制约。
国际援助非洲教育的领域、方式和优先发展事项等，在不同历史时期呈现出明显的阶段性发展特征，援助模式也从项目援助发展到部门援助，并有望朝地区合作援助的方向迈进。
中国正成为援助非洲教育的新兴力量。
为提高教育援助的效率和效益，中国应强化援助非洲教育的能力建设，加强国际援助非洲教育的合作，增进与受援国之间的交流，创新援助模式，并改善援助效果。
关键词教育援助非洲发展模式中国
作者简介顾建新，浙江师范大学非洲研究院副院长、教授、博士（金华321004）。
教育援助的内涵
当今世界，教育已成为一个全球性的问题。
许多国家、国际组织和慈善机构都把教育作为援助欠发达国家的优先领域。
然而，教育援助仍然是一个复杂多变、且众说纷纭的概念，这主要取决于人们对“教育”的理解，也取决于实施援助的政府部门和机构的功能与职责。
一般而言，教育援助是针对学校教育和其他正规教育机构的援助活动，但从促进国家和个人发展，以及人力资源开发需要等角度来看，职业培训、远程教育、扫盲和市民教育均应被包含在教育援助的范围内。
另一方面，即便是在同一个国家，不同部门和机构也会对教育援助作出不同的界说。
日本教育部用“国际教育合作”来描述它对教育援助的广泛理解，主要由下列3个部分组成:
通过联合国教科文组织（UNESCO）和联合国大学（UNU）开展的教育合作活动，外国学生交换，日语语言教育等;研究、艺术和体育等方面的合作;技术合作。
教育援助是官方发展援助（ODA）的重要组成部分。
通常对教育援助的理解主要基于经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）给“官方发展援助”所下的定义。
所谓官方发展援助，是对发展中国家的赠款或贷款，以及对多边组织的资金捐赠，这里所说的赠款或贷款应符合3个条件:
由官方部门提供;将促进经济发展和繁荣作为主要目标;包含优惠的金融条件（如是贷款，赠款部分至少达到25%）。
官方发展援助有4种形式:
双边赠款援助、双边贷款援助、双边技术合作和多边援助。
据此，教育援助也包括在以上几种形式内。
双边捐赠主要有教育与科研项目、基础设施（如校舍）项目、基础工程、文化活动等;双边贷款主要是指用于教育事业发展的长期低息贷款;双边技术合作包括接受培训人员，派遣专家、调查队和志愿者，为上述人员开展工作提供相关的设备与物资，融合了技术合作与捐赠援助两方面的工程型合作，发展调查和发展合作工程，等等;多边捐赠主要是指为联合国教科文组织、联合国儿童基金会（UMCEF）、联合国发展署（UNDP）等国际机构的相关教育援助活动提供经费。
教育援助的领域通常包括教育管理、学前教育、初等和普通中等教育、中等技术教育、高等教育、特殊或专门教育（特殊学校、残疾人学校、音乐学校等）、非正规教育（正规教育框架以外的成人教育和扫盲运动）、职业培训和工业技术教育等。
国际援助非洲教育的历史发展
教育援助的思想始终处于动态变化之中，受到多种因素制约，始终反映世界主流发展理念和世界政治与经济环境的变化。
同时，教育援助与发展理念、教育的作用、受援国（地区）的历史渊源和地理政治环境、大国战略、主要援助机构的兴趣等都有密切的联系。
此外，教育援助还受到殖民联系、冷战、市场等因素的影响。
每种力量之间的权衡变化都会引起教育援助思想的变化，进而影响援助的领域、方式和优先发展事项，但教育援助在不同历史时期还是呈现出明显的阶段性发展特征。
殖民地时期，伴随欧洲国家对拉丁美洲、非洲和亚洲部分地区的殖民统治，传教士和教师开始进入殖民地从事教育活动，有学者把这类教育活动视为早期的教育援助。
直到20世纪初，这种教育大多是由教会和宗教团体提供的，此后，私人慈善机构（尤其是美国的慈善机构）成为教育援助的重要提供者。
从严格意义上来说，这些教育活动并不是真正的教育援助，因为所谓的援助，应该是援助方和受援方在相互信任与相互尊重基础上协商达成的合同性义务。
所以，真正的教育援助是在第二次世界大战以后，随着众多的殖民地国家纷纷赢得独立才开始的。
迄今，国际教育援助已经历了5个阶段:
（l）人力资本时期。
在这个阶段，教育被视为一种投资，因此，教育援助往往瞄准回报率最高的那些领域。
（2）结构调整时期。
之所以出现调整是基于这样的假设:
如果受援国不接受自由贸易和外国直接投资的财政政策，任何援助都是徒劳的。
（3）管治时期。
受援国政府采取合理的管理和治理行为，以提升自由市场的发展（和教育投资的增长）所带来的利润，并使之最大化。
（4）减贫与市场时期。
认识到赤贫和严重的不平等影响了市场的发展、增长和稳定，减贫是建设市场的主要战略。
（5）新知识经济时期。
知识将是经济和社会增长的主要推动力，认为发展与使用和生产知识的能力相关。
20世纪50—60年代，许多非洲国家纷纷赢得独立。
对于这些刚独立的非洲国家来说，教育扩展是经济规划、社会政策和政治发展的基石。
因此，这一阶段国际援助非洲教育的重点是扩大入学规模，而不是提高教育质量。
援助的主要关注点是非洲国家发展与经济现代化框架下国家教育的扩展和规划。
60年代初期，尽管联合国教科文组织试图从教育是基本人权这一角度来推动大众初等教育，但由于受到人力资本理论的影响，许多援助机构都将中等教育、职业教育和高等教育作为重点。
有学者甚至将60年代以后的一个时期说成是援助大学发展的“黄金时代”，对高等教育的援助主要侧重已有的高教机构或建立新机构。
援助方为这些机构提供全面支持，包括提供援建教学、科研和住宿设施的经费，为教员和专业技术人员的专业发展提供经费等，援助的主要目的是加强发达国家与非洲国家院校与院校之间的联系。
技术与职业技能发展（TVSD）也是许多双边和多边援助机构在这一时期关注的重点。
职业化或多元化的中等学校是许多伙伴政府实现现代化策略的自然组成部分。
援建工业和职业培训中心、帮助毕业生获取基本的就业技能等做法受到普遍欢迎。
总体来看，受教育是一种投资的观点的影响，这一阶段的援助非洲教育迅速增加，教育在援助中的比例逐渐增大。
早期的对非洲教育援助以经济发展为目标，因而忽视了更需要帮助的穷人。
因而，20世纪70年代，对现代化和正规教育部门的批评导致了援助非洲教育政策的变化。
世界银行和其他西方援助者把对非洲教育援助的重心转移到非正规教育和初等教育。
同时，教育质量的提高代替数量扩增成为教育援助的优先领域。
援助方式也从硬件援助转向软件援助。
越来越多的注意力放在社会公平、科学教育的发展、提高教育与国家需求的相关性等方面。
加世纪80年代初期，以世界银行为代表的国际援助机构开始提倡结构调整计划，提供贷款以减少受援国的公共开支和增加贸易“自由”为前提。
这导致许多非洲受援国纷纷减少教育公共开支。
世界银行的一项有关投资回报率的研究表明，初等后教育的回报率还不及初等教育高。
因此，这一时期高等教育和职业技术教育方面的援助数量急剧减少。
1990年，世界全民教育会议（WCEFA）的召开更明确地把基础教育重新纳人国际议事日程。
原先支持中等教育、职业教育和高等教育的援助机构转而将基础教育作为最优先发展的领域。
1991年，联合国教科文组织将总教育援助的34.8%（2620万美元）用于基础教育。
普及小学教育被列为19%年的国际发展目标和2000年的千年发展目标之一。
20世纪90年代中后期，知识经济迅猛发展，许多国家的成功经验充分说明高等教育在发展中的巨大作用。
2000年，世界银行和联合国教科文组织的特别工作小组发表报告指出，高等教育对经济社会发展具有基础性作用。
这代表了国际教育援助的新趋势，意味着高等教育发展将与提高其他教育阶段的人学和质量同步进行。
此外，从结构调整阶段末期开始，援助机构越来越重视提高非洲受援国政府的管理能力和效率。
援助方式逐渐从个别项目援助转向分部门或部门援助，支持当地的机构能力建设。
而且，援助机构热衷于建立援助网络，彼此加强合作，避免重复，从而提高效率。
进人21世纪以后，英国非洲委员会、联合国世界首脑峰会，以及世界银行等机构有关普通教育、中等教育、技能发展和高等教育的新政策，以及2007年世界发展报告都主张，广泛、综合和跨部门的援助方法是至关重要的，20世纪90年代中期开始兴起的全部门方法（SWAs）充分说明了支持教育全部门已成为优先考虑。
从以上对援助非洲教育发展历史的梳理，我们不难发现，各种教育援助机构在不同历史时期的援助非洲教育政策变化很大，但总体呈现出几个明显的走势:
从重视中等教育、职业教育和高等教育转向重视基础教育，再转向基础教育与高教和职业教育并重;从重视量的扩增转向质的提高;从硬件援助转向软件援助;从单一项目援助转向综合性部门援助。
国际援助非洲教育的模式
（一）项目援助
项目援助是至今最普遍的援助非洲教育的形式，它在20世纪70—80年代曾风靡一时，现在仍是援助非洲教育的主要方式之一。
项目援助的类型广泛，如帮助非洲国家建立或修缮学校，提供教学设备和教材，培训师资和管理人才，制定课程、教学方法和管理模式，大学间的合作与交流等。
一般而言，项目援助所需的资金少，时间短，见效快。
项目的实施灵活多样，管理和监督机制相对简单。
项目援助的主体往往比较单一，援助机构基于种种目的向非洲国家提供各种援助项目。
项目援助对促进非洲国家各层次教育的发展起到了积极作用，如降低文盲率，改善办学条件，增加人学机会等。
项目援助还以其具体的针对性，可以使有限的资金直接用于特定活动，提高了资金利用率和项目实施的效果。
此外，项目援助的运作比较成熟、技术力量雄厚，这也是许多援助机构乐意采取这种模式的原因之一。
但是数十年援助非洲教育的历史表明，项目援助的效果并不十分理想。
在某些情况下，由于援助结果与预期的目标不一致，援助项目被取消或被迫中止。
项目援助也带来了一些问题，如造成一些非洲国家过分依赖援助，丧失了自身的机构能力;项目援助缺乏系统性和长期性，不能促进教育系统的综合发展;许多援助项目重复，造成资源浪费;一些贷款援助项目不仅没有产生预期效果，还使受援国背负沉重的外债，制约了经济发展;项目援助往往限于特定的区域，因而影响力有限，等等。
（二）部门援助
20世纪90年代兴起的部门援助方法（SSA），是一种由发展中国家的发展合作伙伴倡导的新型援助形式，这种方式把整个教育部门作为援助对象，旨在通过横向和纵向的协调与合作，在教育各阶段支持所有人都能接受高质量教育，解决阻碍教育发展的瓶颈问题。
援助机构、受援国和国际研究机构的文献中经常采用的“部门发展计划”、“部门支持”、“全部门援助”、“部门援助协议”等词，其概念都接近部门援助方法。
部门援助以提高效率、效果和可持续性为目标，其关键因素是合作关系、所有权、协调和全部门范围等。
合作意味着双方地位平等，共同分担责任和风险，合作双方基于共同的利益而相互信任。
这就要求援助机构尊重受援方的主权，改变过去在援助中强加特殊条件的霸权行为，合作双方应在相关领域分工合作，相互协商、监督，最终实现目标。
在这种方式下，受援国（地区）拥有自主管理，决定优先发展项目，并依此制定相应的计划和实施的权利。
部门援助模式被认为是弥补项目模式不足的唯一出路。
各方协调一致是部门援助方法较项目援助的难点之一。
部门援助方法的实施要求多方参与，包括各政府机构、非政府机构、中介组织、援助机构、私营部门和其他利益相关者。
这些部门的协调一致需要受援国政府具有较强的管理和组织协调能力。
由于部门援助的主体多样化，各援助机构之间也需要相互协调，避免因相互竞争造成资源浪费。
部门援助方法目前主要用于基础教育的发展。
从总体看，目前许多主要援助机构，如世界银行、欧洲委员会、瑞典国际发展合作机构等都提倡这种方法，并在坦桑尼亚等国进行了实践。
实际经验证明，这种方法有一些明显优点:
受援国与援助机构之间建立起平等的合作伙伴关系，有利于克服援助的主观性和不公正性;受援国政府可自主决定援助项目的优先次序，并制定总体政策框架，在项目实施中协调各利益相关者，有利于提高自身的管理和组织协调能力，为今后独立的发展奠定基础;部门援助旨在改善全部门，最终促进经济和社会的全面发展，所以影响范围更大，更深远;实施部门援助方法可以促进援助机构之间的竞争，受援国则从中选择对自身发展最有利，最具稳定性和经济实力最强的援助机构，保证项目的有效开展。
部门援助通常从一个分部门开始，因此，在全部门援助和项目援助之间还存在一个过渡阶段，即分部门援助。
分部门发展方案建立在一个政策框架的基础上，针对该分部门的关键问题。
目前实施的部门援助方式基本上都处于分部门阶段，全部门方法是一个渐进的过程，需要在各分部门发展的经验上逐步推进。
实施部门援助方法也有一定的局限性。
首先，实施部门援助需要受援国具有较好的计划、组织和管理能力，有健全透明的运行和责任机制，有接受部门援助所需的基础设施和人力资源。
其次，援助机构的兴趣和受援国的优先发展不可能总是一致，合作方之间不可避免的分歧需要通过经济、政治和专业力量解决，这将会损害相互间的信任并限制合作关系的发展。
虽然在部门援助的方式中非洲国家拥有所有权，但是它们不一定能完全发表自己的观点，尤其是那些严重依赖援助的非洲国家。
而且由于部门援助需要长时间投人大量资金，援助机构的不可靠性造成了部门援助不可避免的风险。
最后，非洲几个国家的经验表明，实施部门援助方法，就必须建立一个协调机构，它可以统一分配援助资金，分配各机构的任务并解决冲突和分歧。
另外，部门援助模式可能引发新一轮的标准化，或在受援国中形成一种固定模式，而不考虑非洲各国的具体情况。
（三）地区援助
与前两种模式不同，地区援助仍处于探索阶段，它强调援助方应优先资助受援方相互合作、相互监督的项目。
麦金（NoelF.McGinn）称这种模式为“合作模式”，并认为其关键理念在于协调，因而他提出在援助方和受援方之间创立一种“诚实的经纪人”或调停者关系（如地区基金组织），通过第三方的调停来解决或避免合作方间的冲突。
实施地区援助的目标在于:
最大限度地增强受援国自主决定优先项目，以及设计和有效实施项目的机构能力;最大程度地减少捐赠方压制受援方或将自己的意志强加给受援方的可能性;最大程度地减少受援国滥用援助基金的可能性。
地区合作模式已得到欧盟国家和一些国际援助机构的关注。
相比之下，它具有不言而喻的优势:
地区间合作可以实现某些国家独自开展项目时无法实现的规模效益;地区合作能凸显受援各国的特性，避免出现标准化;地区性协调组织的存在可以减轻施援和受援双方的负担，避免双方因意见不一而影响合作关系，也可以减轻援助中附带的干预性因素。
而且，这种组织的技术力量更加雄厚，观点更显公正，因而可以成为非洲受援国家发表声音的场所。
从项目援助到分部门援助，再发展到全部门和地区援助的模式，对援助非洲教育模式的发展体现出一些明显趋势:
（l）受援国越来越以平等的姿态对待国际援助，主权意识和自主决策能力不断加强;
（2）援助的领域越来越广，系统性不断加强，援助机构也由单一走向联合;（3）援助机构不再是单纯的资金提供者，项目的有效性被提上议程，某些项目后一阶段的拨款指标是基于前一阶段的成果评估，这将更加提高援助资金的利用率，提高援助的效率;（4）全球化带来的影响十分明显，邻国的问题并不是孤立的，教育援助中的地区协调与合作也日益明显。
基于此，新的对非洲援助模式将突出以下几方面:
受援国政府从明确的发展观点出发制定政策框架，而各级政府和机构应遵循政策框架中规定的宗旨、目标等来开展工作;开展政策对话，就具体宗旨、目标等达成共识;政府应在各机构间协调;受援国政府应对发展过程和结果负责;应为利益相关方规定责任制度，在发展过程中贯彻透明原则;受援国政府与各级机构应平等协商双方合作的条件，并起带头作用;受援国政府与各级机构之间应建立合作伙伴关系等。
对我国援助非洲教育的启示
援助非洲是我国外交工作的重要组成部分。
我国对非洲教育援助已有近50年的历史，主要采用项目援助的方式，如教育培训、教育基础设施建设、提供政府奖学金、提供教学仪器设备、派遣教师、实施高等教育和科研项目等。
①开展与非洲国家的教育合作与交流、实施援助非洲教育是中非合作论坛的一项重要内容。
研究国际援助非洲教育模式的发展，无疑对改进我国的对非洲教育援助工作具有重要意义。
我们可以从对国际援助非洲的发展历程和模式的梳理中得到如下启示:
1.强化援助非洲教育的能力建设。
首先，我国援助非洲教育有多个部门参与，因此，应明确教育援助机构各自的职能，实现机构内部之间的协调统一，提高援助工作的效率。
其次，应发展我国援助工作的后备力量。
这些人才包括援助机构的官员、相关专家、顾问和国际援助网络的协调者等。
教育援助的计划、政策制定和实施必须具备强大的智力支持，如国际上援助非洲教育政策都是在对非洲受援国教育状况深人研究的基础上制定的。
2.加强国际援助非洲教育合作。
随着新的教育援助方法的实施，教育援助机构正从单独走向联合，体现为参与国际援助机构会议，协调援助过程，引人部门方法，建立公共资金，提供多部门的预算支持等。
因此，我国也应积极参与到国际援助非洲教育的网络中，与其他援助机构分享信息，互通有无，避免援助工作的重复浪费，增强我国在国际教育援助领域的影响力。
此外，为了促进援助非洲教育的基层发展，我国的非政府组织也应加强与非洲国家非政府组织之间的合作。
3.增强与受援国之间的交流。
对受援国信息的了解是援助工作的基础。
因此，我国的教育专家和顾问应积极赴非洲开展实地调查和田野研究，通过全面地了解非洲当地的历史、文化、价值观、规章制度、风俗、教育现状和问题，使我国的援助政策适合当地实际情况。
另一方面，我们也应使受援方了解中国和中国的援助政策。
此外，教育援助计划和政策的制定可以更多地让非洲国家参与，体现真正的合作伙伴关系。
4.创新援助模式。
目前，我国援助非洲教育仍以项目援助为主，我国应吸取国际上援助非洲教育的成功经验，在一个项目中融人多种方法，根据统一的项目框架，将各个子项目联系起来。
教育捐赠、技术合作、贷款和多边援助可以综合运用。
同时，由于教育部门与其他部门的紧密联系，教育援助项目也可以与其他领域的援助相结合，促进受援国社会的总体发展。
新的部门援助的方法为我们提供了新思路，可以尝试在这个方向有所作为。
另外，我们可以充分利用中非合作论坛这一多边合作框架，尝试旨在促进受援国相互合作的地区援助模式。
5.改善援助效果。
目前，国际教育援助机构越来越重视援助项目的效果，根据项目评估决定下一阶段的援助政策。
它们不仅关注人学率的提高，而且采取多种手段，提高教育质量，增强教育与社会需求的联系。
鉴于此，我国在不断增加援助教育项目的同时也应该建立有效的项目监督和评估机制，确保有限的资源得到最大化的利用。
（责任编辑:
詹世明责任校对:
樊小红）
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2008年第3期
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