3行政程序法的基本原则.docx
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3行政程序法的基本原则
3．行政程序法的基本原则
（1）公开的原则。
行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为，主要有：
公开行政所依据的行政法规和规范性文件；公开行政决定，包括行政处理、处罚、强制执行、裁决和复议决定等；公开行政过程包括行政机关的设置及不涉及国家或私人保密的一切情况。
（2）公正的原则。
要排除行政主体可能造成偏见的因素，是指公平的对待行政相对人或相对人各方的原则。
（3）正当的原则。
行政行为应当正规地、符合理性地进行，具体要求是正规性和逻辑性。
行政主体的地位、职权以及采取的方式、步骤等都有严格的根据；行政程序的因果关系应当合乎逻辑、合乎理性。
（4）参与原则。
公民或行政性对人对行政行为有权表达自己的意见，并且使这种意见得到应有的重视。
参与原则是行政程序法的核心，在可能的条件下，扩大公民或行政相对人对行政行为的参与权。
（5）复审原则。
行政行为在一定条件下应当进行复核。
其理论依据是行政行为的失误难以避免性。
行使复审职能的国家机关主要有：
①原行政政主体之外的行政机关，其复审称之为“行政复议”。
②司法机关，其复审称之为“司法审查”。
由于行政复议机关仍然是行政机关，因此，行政复议之后仍然可以进行司法审查，司法审查成为终审。
（6）效率原则。
行政行为应当用最短的时间、最少的人力、物力和财力取得最理想的行政结果。
但是，由于行政主体处于主导地位，有时行政主体以提高行政效率为名，减少或免除自己行政程序的义务，限制或剥夺行政相对人的程序权利，增加自己的自由裁量权，使效率成为“专制”的借口。
因此在贯彻效率原则的同时，要防止行政机关滥用这个原则。
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4．行政程序法的基本制度
（1）告知制度。
行政主体在实施行政行为的过程中，应当及时告知行政相对人拥有的各项权利，包括申辩权、出示证据权、要求听证权、必要的律师辩护权等。
告知制度的具体要求是：
行政主体作出影响行政对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程、作出该行为的事实依据、相对人对该行为依法享有的权利等。
告知制度一般只适用于具体行政行为，对于行政行为的内容及根据的重要事项，必须事先告知。
告知制度的主要作用：
一是尽可能防止行政主体违法或不当行为的发生，给行政相对人造成既成的不可弥补的损害。
二是有利于减少行政行为的障碍或阻力，保障行政行为的顺利实施。
三是事先告知也充分体现了行政主体对行政相对人的利益和人格的尊重。
告知制度的程序由表明身份和通知两部分构成。
行政主体及其公务人员在实施行政行为时，应以适当的方式让行政相对人了解自己的公务身份。
把自己置于行政相对人的监督之下，使其自觉地予以配合。
表明身份作为一种法律义务具强制性。
通知是指行政主体将特定的行政事项通知有关行政相对人，以方便其行使有关权利的程序。
通知是行政主体的一项义务。
通知可以采取书面形式，也可以采取口头形式，但是对于重要的通知应采取书面形式。
通知的内容应当包括：
事由；行政相对人的姓名或名称、住所；行政决定的内容及理由；对行政决定有关事项提出意见的机关和时限；可以听证的，告知接受申请的行政机关和申请时限；不提出意见的处理及其他必要事项。
（2）听证制度。
听证制度是现代程序法的核心制度。
是行政相对人参与行政程序的重要形式。
通过向行政机关陈述意见，并将陈述意见体现在行政决定中。
行政相对人主动参与了行政程序，参与了影响自己权利、义务的行政决定的作出，体现了行政的公正和民主。
因此听证制度已经成为现代行政程序法的基本制度之一。
广义的听证，是指在一定的行政主体及其公务人员的主持下，在有关当事人的参加下，对行政管理中的某一个问题进行论证的程序。
它广泛地存在于行政立法、行政司法和行政执法的过程中。
狭义的听证，是指在行政执法过程中听取利害关系人意见的程序，即行政主体在作出有关行政决定之前，听取行政相对人的陈述、申辩和质询的程序。
因此，行政听证可以分为：
立法听证、行政决策听证、具体行政行为听证等多种方式。
1996年《行政处罚法》首先规定了听证制度；随后《价格法》、《立法法》也规定了听证程序。
《城乡规划法》中规定：
规划城乡规划报审前组织编制机关应当予以公告并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见。
对已经实施的城乡规划进行评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。
对经审定的修建性详细规划或建设工程总平面设计修改的规划部门应当采取听证会等方式听取利害关系人的意见。
行政听证程序的基本内容：
听证程序的主持人：
听证程序的主持人的确定应当遵循职能分离的原则。
听证程序应当由行政主体中具有相对独立地位的专门人员或部门来主持。
主持人应当是非行政主体中非直接参与案件调查取证的人员或单位，且他们也有独立的办案权。
听证主持人职责和义务是：
听证决定的通知，有关材料的送达、做好听证笔录；根据听证的证据、依据事实、法律法规，对案件独立的、客观的、公正地作出判断。
听证程序的当事人和其他参加人：
听政程序的当事人是指参加听政的原告和被告。
原告是指行政主体中直接参与案件调查取证的人员或部门。
被告是指行政主体认为实施违法行为并将要受到行政处罚的公民、法人和其他组织。
与处理结果有直接利害关系的第三人也有权要求参加听证。
听证程序的一般步骤：
主持人宣布开会，原告宣布指控书或者处理决定的理由；主持人询问被告、证人和其他人员，并出示有关的证据资料；被告人从实施和法律上进行答辩；原告和被告就与本案有关的事实与法律问题进行答辩；辩论结束，听取被告的最后陈述。
证据审查：
证据包括证言、物证、证书、当事人陈述、勘验笔录、视听材料等。
所有与案件主要事实认定有关的全部证据都必须在听证中出示并经认定、鉴定和辩论；否则不得作为主持人认定案件的事实依据。
作出行政决定：
听证终了，主持听证人员或部门向实施行政行为的行政主体提出行政决定建议。
公开举行：
听证会一般应该公开举行，任何人员都可以参加，也可以进行宣传报道。
但是，公开举行听证有可能损害公共安全和被告的合法权益，或者法律、法规规定的其他情况，行政主体也可以作出不公开举行听证的决定。
听证会的费用由国库承担，当事人不承担听证费用。
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（3）回避制度。
回避制度，是指国家行政机关的公务员在行使职权的过程中，如与其处理的行政法律事务有利害关系，为保证处理的结果和程序进展的公平性，依法终止其职务的形式并由其他人代理的一种程序法制度。
回避制度的真正价值在于确保行政程序的公正性，保证行政程序公正的原则得到具体落实。
人事部发布的《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》中规定，规避范围不仅有直接血亲关系，还对三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系等都作了明确的规定，而且对任职回避程序、公务回避程序也作了具体规定。
（4）信息公开制度。
信息公开，是指凡涉及行政相对方权利和义务的行政信息资料，除法律规定予以保密的以外，有关行政机关都应该依法向社会公开，任何公民或组织都可以依法查阅复制。
信息公开制度有利于公民参政；有利于公民行使和实现自己的权利；有利于防止行政腐败和暗箱“操作”，这样，公民的权益就会获得比较切实的保障。
信息公开的范围，除法律、法规另有规定的以外，凡是涉及行政相对方权利和义务的信息，必须向社会公开。
行政主体应当提供条件和机会让公众知晓行政信息；没有公开的信息不能作为行政主体行政行为的依据。
（5）职能分离制度。
职能分离制度，是指行政主体审查案件的职能和对案件裁决的职能，分别由内部不同的机构或人员来行使，确保行政相对人的合法权益不受侵犯的制度。
职能分离制度调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部的机构和人员的关系。
职能分离制度可以建立权力制约机制，防止行政机关及其工作人员的腐败和滥用权力；防止行政执法人员的偏见，保证行政决定的公正、准确；行政分离制度还有利于树立行政机关在公众心目中的形象，消除公众对行政机关的偏见和疑虑。
（6）时效制度。
时效制度是对行政主体行政行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障行政相对人合法权益的程序制度。
时效制度要求行政主体在实施行政行为，特别是直接涉及行政相对人合法权益的行为时，法律明确规定的时间限制。
时效制度的作用：
时效制度保障了行政行为及时作出，避免因为时间的拖延、耽搁造成行政相对人权益的损害；防止和避免官僚主义，提高行政效率；督促行政主体及时作出行政行为，防止因为时间的拖延造成证据的散失、毁灭或环境、条件变化等影响行政行为作出的准确性；还有利于稳定行政管理秩序和社会秩序。
时效制度的主要内容包括：
行政行为的期限；违反行政时效的法律后果和对违反时效制度的司法审查。
（7）救济制度。
行政救济有广义和狭义之分。
广义行政救济，包括行政机关系统内部的救济，也包括司法机关对行政相对方的救济，以及其他救济方式，如国家赔偿等。
其实质是对行政行为的救济。
狭义上的行政救济是指行政相对方不服行政主体作出的行政行为，依法向作出该行政行为的行政主体或其上级机关，或法律、法规规定的机关提出行政复议申请；受理机关对原行政行为依法进行复查并作出裁决；或上级行政机关依职权主动进行救济；或应行政相对方的赔偿申请，赔偿机关予以理赔的法律制度。
行政救济的内容包括：
行政复议程序、行政赔偿程序和行政监督检查程序。
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六、行政法律责任与行政法制监督
1．行政法律责任
（1）行政违法、行政责任。
行政违法，是指行政法律关系主体违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。
行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对方。
因此行政违法包括行政主体的违法和行政相对人的违法。
行政违法可以表现为：
行政机关违法和行政相对方违法、实体性违法和程序性违法、作为违法和不作为违法等形式。
行政违法的法律后果是承担法律责任。
行政违法一经确认，一般可溯及行政行为发生时即无效。
行政责任，是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行法律义务而依法承担的法律后果。
行政责任的主体是行政法律关系的主体，包括行政主体和行政相对方。
行政责任是基于行政法律关系而产生的，是因不履行法定的职责和义务所引起的法律后果。
行政责任是一种法律责任，具有强制性，由国家机关来追究。
行政责任有如下特征：
引起行政责任的原因是行政违法。
承担法律责任的主体既可以是行政机关和授权组织，也可以是行政相对人。
（2）行政法律责任的构成要件：
1）行为人的行为客观上已经构成了违法；
2）行为人必须具备责任能力；
3）行为人在主观上必须有过错；
4）行为人的违法行为必须以法定的职责或法定义务为前提；
5）只有构成行政法律责任的全部要件，才能追究其法律责任。
（3）追究行政法律责任的原则：
1）教育与惩罚相结合的原则，轻微的违法行为不能单纯地采用惩办手段，应当通过批评教育与适当的行政制裁来进行处理。
2）责任法定原则，构成行政违法的行为，必然是违反行政法的行为。
追究行政违法行为的法律责任，必须严格按照行政法办事。
3）责任自负原则，谁违法谁承担法律责任。
4）主客观一致的原则，追究行政法律责任必须是其违反法定的义务或者法定职责。
认定必须追究的行政法律责任时，应当分析是行政违法还是行政不当，要确定违法行为人在主观上有无过错。
追究行政法律责任，应当与行政违法行为的性质、情节和后果相适应。
2．行政法制监督
（1）行政法制监督的概念。
行政法制监督是指中国共产党、国家机关、社会团体、企业、事业组织和公民，依据宪法、法律、法规、政策和国家有关行政管理的规范性文件，对国家行政机关行政行为的合法性与合理性，对国家公务员是否廉洁、奉公，遵纪守法的情况所进行的监督。
行政法制监督是对国家行政机关和法律、法规授权组织及其公务人员的行政行为和职务行为，依法作出的一种监督、检查和纠正的行为。
对国家行政管理实施法制监督主要从以下四个方面考察和评价。
1）国家行政管理必须坚持宪法所确定的四项基本原则，坚持廉政勤政、努力为人民服务；
2）国家行政管理必须遵循宪法、法律、法规、规章和政策的规定，坚持依法行政，维护社会主义法制的统一和尊严；
3）国家行政管理必须切实保障人民群众的合法权利和利益，提高人民群众履行法定义务的自觉性，体现和促进社会主义民主法治建设；
4）国家行政管理必须积极地为国民经济和社会的发展服务，保障我国社会主义现代化建设的顺利进行。
（2）行政法制监督的重要意义。
行政法制监督是我国一项重要的法律制度，是我国国家行政管理活动遵守社会社会主义法制的重要保证。
坚持和完善行政管理的法制监督制度，有利于实现国家行政管理的科学化、制度化和法律化，直接体现我国社会主义民主和法制化的发展水平。
（3）行政法制监督的种类。
行政法制监督的种类可以从不同的角度划分类别：
①以监督主体为标准，分为国家机关的监督、社会群众的监督、中国共产党的监督。
②以监督对象为标准，分为对国家行政机关和法律法规授权的组织的监督和对国家公务员的监督。
③以监督的形式为标准，分为批评和建议、行政监察、行政申诉和行政复议、行政诉讼、检举和控告等。
④以监督的法律效力为标准，分为直接发生法律效力的监督和间接发生法律效力的监督。
⑤以监督方向为标准，分为自上而下的监督、横向监督和下级行政机关对上级行政机关的监督。
⑥以行政程序为标准，分为事前程序的监督、事中程序的监督和事后程序的监督。
此外，行政监督还可以分为内部监督和外部监督。
前者是指国家行政机关的内部自身监督，后者是指国家行政机关之外的所有监督主体对国家行政机关的监督。
第二节行政立法
一、行政立法的含义
行政立法，是指国家行政机关依照法定权限与程序制定、修改和废止行政法规、规章等规范性文件的活动。
其特点是：
1．行政立法的主体是特定的国家行政机关
根据国家机关的性质不同，我国的立法可以分为权力机关的立法和国家行政机关立法。
权力机关的立法是享有立法权的人民代表大会及其常务委员会。
国家行政机关作为权力机关的执行机关，可以为有效地执行法律、法规和规章以规范性文件的形式作出执行性解释，这种解释同样具有法律上的约束力。
2．行政立法是从属性立法
行政机关的立法从属于权力机关的立法，是权力机关立法的延伸和具体化。
其从属性决定了权力机关制定的法律、地方性法规的效率分别高于国务院的行政法规、规章和地方人民政府的地方性规章。
3．行政立法的强适应性和针对性
行政立法随着形势的变化，不断地立、改、废，因此具有周期短、节奏快、数量大的特点。
通过制定行政规范和规则的活动，为作出具体行政责任提供依据。
4．行政立法的多样性和灵活性
行政立法也具有多样性和灵活性，是由国家行政管理事务广泛、多样性所决定的。
国家机关可以根据需要，采取灵活、多样地行使制定行政法规和规章。
行政立法主体的多层次性，决定了行政立法在形式上的多样性，可以采取多样的发布形式，如：
国务院批准主管部门发布，主管部门直接发布，主管部门联合发布等。
行政立法的名称也是多样的，如条例、规定、办法等。
二、行政立法的主体及其权限
1．行政立法主体
依据我国的刑法、组织法和其他有关法律、法规的规定，我国行政立法的主体分为以下几类：
（1）国务院。
国务院是我国最高的行政立法主体，具有以职权立法的权力和依最高国家权力机关和法律授权立法的权力。
可以制定行政法规；依照最高权力机关授权，制定某些具有法律效力的暂行规定或条例；具有对规章的批准权、改变权和撤销权。
（2）国务院各部委和直属机构。
国务院各部委是国务院的职能部门，有根据法律和行政法规等在本部门权限内制定规章的权力。
我国的宪法和国务院组织法都没有规定国务院设立的直属机构享有行政立法的国家职权。
其行政立法权来源于单项的法律、法规的授权，制定的规章要经过国务院批准后才能作为行政规章发表。
（3）有关地方人民政府。
根据我国的组织法规定，省、自治区、直辖市人民政府给予依法授权，可以在其权限范围内进行行政立法；省、自治区人民政府所在地的人民政府，在其权限范围内，可以根据法律、法规制定行政规章；经国务院批准的较大的城市的人民政府，可以根据法律、法规，就其职权范围内的行政事项制定行政规章。
2．行政立法原则
（1）依法立法的原则。
行政立法必须依法进行。
行政机关只有在宪法和组织法赋予行政立法权后，在其职权范围内进行行政事务性立法；必须根据法律、法规关于相应问题的规定立法；依据法律、法规规定的程序立法；行政机关行使紧急立法权，必须符合宪法所设定的紧急状态条件。
（2）民主立法的原则。
行政机关以依照法律进行立法时，应采取各种方式听取各方意见，保证民众广泛参与行政立法。
一是要建立公开制度；行政立法草案应提前公布，并附有立法目的、立法机关、立法时间等内容的说明，以便让人们有充分的时间发表对特定立法事项的意见。
二是要建立咨询制度，设立专门的咨询机构和咨询程序，对特别重大的行政立法进行专门咨询；公民有权就立法所涉及的有关问题甚至立法行为本身请求立法机关予以说明和答复。
三是建立听证制度，将听取意见作为立法的必经环节和法定程序。
并公布对立法意见的处理结果。
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（3）加强管理与增进权益相结合的原则。
行政立法具有层次性。
直接的目的是为了加强或者改善某一行政领域内的行政事务的管理；最终目的是实现和增进公民的权益，保护人民的幸福。
因此，行政立法要正确处理好维护行政权力和保障公民权益之间的关系。
在为国家行政管理活动提供具体法律依据的同时，要注意规定的合理、适当，不能不当地限制甚至剥夺公民的合法权益。
行政立法要在社会协调与发展、稳定与繁荣、社公平与行政效率之间取得相对平衡。
（4）效率原则。
行政机关在切实保障行政相对人基本人权和公平行政的基础上，尽可能地以最低成本制定出最高质量的行政法律规范。
建立立法成本—效益分析制度和时效制度。
3．行政立法程序
行政立法程序，是指行政立法主体依照宪法、法律、法规的规定，制定、修改和废止行政法规、规章和其他规范性文件的步骤。
根据规范性文件的内容和行政立法的实践，行政立法程序一般包括：
编制立法规划、起草、征求意见、审查、审议通过、签署审批、发布备案。
4．行政立法的法律效力
行政立法的效力等级，是指行政法规在国家法律规范体系中所处的地位。
宪法具有最高的法律效力；法律效力仅次于宪法，高于行政法规和规章；行政法规的效力高于地方法规和规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定规章的效力高于本行政区域内较大城市的人民政府制定的规章；部门规章之间，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。
若地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见。
国务院认为应当适用地方性行政法规时，应该决定在该地适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应报请全国人大常委会裁决。
行政立法的效力范围，在一般的情况下，中央行政机关制定的行政法规或者行政规章，在全国范围内都有约束力。
地方性规章只在本行政区域内有效。
第三节行政许可
一、行政许可的概念和特征
《行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。
根据这一定义，行政许可有以下特征：
1）行政许可是依申请的行政行为。
无申请即无许可。
2）行政许可是管理型行为。
主要体现在行政机关作出行政许可的单方面性。
不具有行政管理特征的行为，即使冠以审批、登记的名称，也不属于行政许可。
3）行政许可是外部行为。
有关行政机关对其直接管辖的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，属于内部管理行为，不属于行政许可。
4）行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。
实施行政许可的结果是，使相对人获得了从事特定活动的权利或者资格。
二、行政许可的功能
行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用。
行政许可的主要功能是：
1．控制危险
这是行政许可最主要、最基本的功能。
行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。
行政许可属于事前监督管理。
一般来说，对可能发生系统性问题的事项，往往需要采取事前监督管理；对可能发生随机性、偶然性问题则采取事后监督管理即可。
因此，事前监督管理的方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，从源头上控制某种危险性的发生。
2．资源配置
在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。
但是在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，还会导致资源配置的低效率，形成垄断。
因此，政府采用行政许可的方式配置有限资源，已经成为世界各国通行的做法。
3．证明或者提供某种信誉、信息
在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可的方式确立相对人特定的主体资格或者特定身份，使行政相对人获得合法从事涉及公共关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会证明或者提供信誉、信息，以公信于众，指导于民。
三、行政许可的原则
《行政许可法》确立了行政许可必须遵守的六项原则：
1．合法原则
设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件进行。
2．公开、公平、公正的原则
有关行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。
3．便民原则
行政机关在实施行政许可的过程中，应当减少环节，降低成本、提高办事效率，提供优质服务。
公民、法人或者其他组织在申请行政许可的过程中，能够廉价、便捷、迅速地获得许可。
4．救济原则
救济原则，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关实施的行政许可使其合法权益受到损害时，要求国家予以补救的制度。
公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权；有依法申请行政复议或者提起行政诉讼权；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
5．信赖保护原则
公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，为了公众利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
6．监督原则
县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可制度的监督制度；上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正实施中的违法行为。
同时，行政机关也要对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。
四、行政许可的分类
现行的行政许可很多，数量很大。
按照行政许可的性质、功能和适用条件，将行政许可分为以下几类：
1．普通许可
普通许可是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组从事特定活动的行为。
是运用最广的行政许可。
其主要特征：
①对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但有附加条件的活动的准许；
②一般没有数量控制；
③行政机关实施普通许可一般没有自由裁量权。
普通许可主要适用于：
直接关系国家安全、公共安全的活动；基于高度社会信用的行业的市场准人和法定经营活动；利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的项目；直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、销售活动。
2．特许
特许指行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定的权利的行为。
特
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