我国适度普惠型社会福利制度现状及对策分析.docx

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我国适度普惠型社会福利制度现状及对策分析

我国适度普惠型社会福利制度现状及对策分析

社会福利通常是指国家和社会为增进和改善社会成员尤其是困难者的社会生活而提供的一种社会制度。

社会福利与社会保险和社会救助一起，构成中国的社会保障体系。

相比于社会保险和社会救助，社会福利具有受益范围广、保障内容基础}h}强和作用持久等特点，是社会重要的安全网和稳定器。

一、从补缺到普惠:

我国社会福利制度发展历程

上世纪50年代初，我国初步形成了由民政福利、职工福利以及公共福利组成的社会福利制度。

民政福利主要是由政府包办，而向城镇孤寡老人、孤儿、残疾人等社会弱势群体、城镇未就业单位以外的人员;而职工福利则是指机关和企事业单位提供的福利，从基础设施到福利津贴，形式多样，具有高就业、低工资、高福利的特点;公共福利则是指国家举办的某些教育、文化、卫生、体育事业等方而的福利项目。

这一时期我国的福利制度具有国家占绝对主导地位的特征，并且以保障基本生活、缓解贫困为主要目的，是一种补缺型的社会福利制度。

但这些社会福利制度在文革时期受到严重干扰和破坏，直到十一届三中全会之后，才逐渐得到恢复和发展。

80年代初，随着社会主义市场经济的发展，传统补缺型福利制度己经越来越不适应社会需求。

一是市场经济自由竞争导致经营不善的企业倒闭破产对职工福利制度带来冲击，要求职工福利制度进行改革，将福利补贴转化为工资形式发放，制定合理的工资标准。

二是人口老龄化、贫富差距等问题客观上要求政府主导的民政福利扩大服务对象，引入新的福利事业兴办主体，吸纳更多的福利资金。

在这样的要求下，我国逐渐形成了包括政府、非营利组织、单位、家庭等多元主体在内的，涵盖老年人、残疾人、儿童、优抚对象等，内容上涉及健康、工作、教育、养老、住房等多方而的新型福利制度。

我国的社会福利制度建设从之前的补缺型向适度普惠型转变。

二、我国适度普惠型社会福利制度现状分析

在经历了诸多的曲折和困难之后，我国的社会福利制度从国家主导、企业补充的补缺型发展到今天的国家和社会共同主导的普惠型，是一个从传统福利模式向现代福利模式的重大转变。

作为现代福利模式的代表，普惠型福利制度有着显著的优越J陛。

我国根据国家的实际发展状况，于2007年底提出我国将推进社会福利由补缺型向适度普惠型升级。

于）我国适度普惠型社会福利制度简析

普惠型的社会福利制度指的是不分城乡、城乡居民共享的社会保障或社会福利。

其覆盖范围广，且强调城乡一致，是一种较高水平的社会福利。

结合目前我国的实际情况，我国的社会福利制度是一种适度普惠型的社会福利制度。

所谓适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，已与特定的社会发展进程相联系。

在适度普惠型社会福利建设的初级阶段，人们所能享有的福利水平和获得的福利项目是低标准和不平衡的;随着经济的发展和社会民主的扩展，福利待遇和福利项目逐步走向全而和高水平，并最终达到全国一致。

从二者的定义中可以看出，普惠与适度普惠的区别在于，由于一国实际经济、社会发展程度的限制，导致福利囊括的对象以及福利水平有所不同。

就我国目前情况而言，尚做不到城乡完全一致;且虽然我国经济总量跃居全球第二，但是过大的人口基数导致我国的福利保障水平在短时间内达不到真正意义上的普惠，因而只能是适度普惠。

适度普惠型社会福利制度是我国从步入小康社会到建设成为中等发达国家这一阶段内所要努力构建的福利制度，是阶段性的战略部署，是与我国经济发展水平相一致、社会现代化程度相吻合的、不断发展着的制度。

作为一种与我国实际国情以及发展方向相一致的福利制度，适度普惠型社会福利制度经过将近七年的发展，取得了显著的成绩。

到2012年，我国的社会服务机构增加到1,366,650家，比2008年的1,195,492家增加125200;社区服务机构由90年代初的90,000余个，增加到2013年的252,000个，社区服务机构覆盖率由1993年的8.3%增加到2013年的36.900。

己基本形成包括绝大多数社会成员在内，满足其教育、工作、健康、养老、居住等基本福利要求，由政府、非盈利组织、单位、家庭等多元主体共同提供福利支持的适度普惠型社会福利制度。

（二）当前适度普惠型社会福利制度存在的不足分析

我国的适度普惠型社会福利制度建设，虽然近年来取得了较大进步，但是在总体上仍然落后于我国的社会发展进程，主要存在如下不足:

1.社会福利普及范围有限，仍有部分弱势群体被排除在社会福利保障之外。

随着我国经济的发展，越来越多的农民选择进城务工，由此产生了一个特殊群体农村留守儿童。

他们的父母常年不在身边，因而，他们的生活、健康、教育等问题需要国家给予关注。

根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，我国目前农村留守儿童大约有6102.55万，另据调查显示，46.74%的农村留守儿童父母均外出，其中32.67%的孩子与祖父母居住在一起，比例最高，10.7%的孩子与其他人居住，另外有3.73%的孩子单独居住，即有205.7万的留守儿童独自居住。

2013年，万国威在《社会福利转型下的福利多元建构兴文县留守儿童的实证研究》一文中，对留守儿童的生活、健康、教育福利以及资金、保护性服务和照顾性服务等指标进行了综合实证分析，发现留守儿童同比普通儿童在男童、女童、汉族儿童、少数民族儿童、发达地区儿童、落后地区儿童、大龄儿童和低龄儿童的测量中均处于落后。

其中，在健康福利和照顾性服务方而的差异尤为明显。

而目前，我国的儿童福利主要是将孤儿、残疾儿童、流浪儿童作为关注对象，并没有给农村留守儿童这一近年来才出现的群体以足够的重视。

我国目前没有专门针对农村留守儿童的成套的制度体系，农村留守儿童更多的是由社会公益组织、爱心人士来对他们进行救助，而这些力量无疑非常有限。

2.社会福利惠及程度不高，即福利资金投入不足，资金来源欠缺多元化。

我国的社会服务事业费支出由2005年的718.4亿元，增长到了2013年的4276.5亿元，是2005年的5.95倍，但是4276.5亿元的支出也仅占当年国家财政支出的3.10o。

而在1950年，联邦德国的各项社会福利支出占国家财政总支出的比例达到了5100，在1950到1978年的战后恢复期，联邦德国的社会福利支出占国家财政总支出的比例基本都维持在42%以上。

相比之下，我国的社会福利建设资金投入存在较大不足。

这种不足导致我国目前的福利水平依旧停留在基本生活的保障上，惠及程度远远不够。

在社会福利的资金来源上，政府占绝对主要地位，除此之外，则是慈善捐赠、福利彩票销售等。

以2011年为例，全国共筹集老年人、残疾人和儿童三项福利资金350.93亿元，其中中央财政、地方财政和其他渠道分别投入5Q36亿元、279.54亿元和2102亿元，中央和地方财政共占资金来源的94O10o，其他渠道仅占5.9900，由此可见，我国社会福利资金来源较为单一。

资金来源欠缺多元化直接导致社会福利水平难以提高，在勉强保证基本生活需要的基础上，无法满足国民更高的生活需求。

3.社会福利管理机构设置科学性欠佳，职能划分不清。

目前我国社会福利事业没有专门的管理机构，主要事务由各级政府和各级民政部门负责。

这种双重领导必然会带来问题，比如，社区工作既接受所在街道的领导，同时，其工作也要接受民政部门的指导。

接受双重领导，既不利于办事效率的提高，也容易造成工作上的重复，更容易带来部门间的推%o此外，政府和民政部门之间的职能划分存在重叠。

民政部门的职能不仅包括承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作等典型的社会福利职能，还包括推进基层民主建设、拟定行政区划等。

这表明，民政部门并不是专门的社会福利管理机构。

没有专门的管理机构，会使得社会福利建设专业性不足，在效率受到影响的同时，质量也受损。

因而，我国部分养老院、孤儿院等福利机构存在设施简陋、人员专业素养不高等问题，提供的服务难以令人满意。

这一方而是因为资金投入的欠缺，另一方而也反映出监管不到位。

4.社会福利缺少专门法，制度化程度有待提高。

我国关于社会福利的法律主要是1991年颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》、1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保护法》和2008年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》，除此之外就是各项政府政策和部门规章，并没有专门针对社会福利的法律。

而上述三部法律都属于综合性法律，没有相应的关于社会福利建设过程中具体问题的法律规定。

而政府政策和部门规章作为法律的补充，存在着权威性不够、稳定性不强、持久性欠佳的缺陷，在效力和作用效果上都远不及法律。

之前的郭美美事件、壹基金账目混乱等，都暴露出慈善机构、社会组织等社会福利建设主体存在监管不严的问题，这些具有负而效应的事件直接影响社会公众对慈善事业的热情。

因此，我国的社会福利制度化函待加强。

5.社会福利事业相关人才缺乏，社工专业化程度不高。

社工在社会福利事业中的作用非常重要，具备相关工作知识和技能的专业化社工，在服务特殊人群时，往往可以发挥事半功倍的作用。

且在我国这种社会福利发展较为落后的国家，社工的培养更加具有意义。

而目前实际的情况却是，大学开设的社会工作专业成为就业最难专业之一，毕业生工作难找，找到的大多也不是社会福利相关工作，自身的专业知识完全没有用武之地。

社区，作为社会福利建设的重要主体，其中的工作人员大多不是高校社会工作专业的毕业生，且工作人员年龄偏大，缺乏相关专业知识，往往上岗多年才去学习专业知识，参加社会工作者职业水平评价考试。

根据国家统计局发布的统计数据显示，这项考试在2012年，有34245人报考，但实际参考人数只有26125人，通过人数仅为6104，但这一数据相比于2011年的2338人的通过人数，己经多了近4000人。

如此低的通过率，反映出我国的社工专业化程度普遍不高。

三、完善我国适度普惠型社会福利制度的几点建议

我国社会福利建设存在的不足需要多方的长期努力才能弥补，在这一过程中，政府必须发挥主导作用，充分调动社会各界的力量积极参与社会福利建设。

针对上述不足，主要的对策有:

1.扩大社会福利覆盖而，重视新增社会弱势群体的福利保障。

在市场经济快速发展的今天，第三产业比重日渐上升，而农业等传统产业的相对没落以及高科技带来的农业人力解放，都使得农民工人数日益增加，而对这样一种实际国情的转变，我国的社会福利制度也应当做出相应的调整。

即对农村留守儿童和留守老人给予更多的社会福利帮助，确保留守儿童得到应有的生活、健康和教育保障，确保留守老人得到更多的照顾和健康服务。

特别是对于留守儿童，他们同样是国家未来的建设力量，仅靠民间组织、爱心人士的关注和照顾远远不够，国家需要制定相应的法律和政策，从制度上将他们纳入社会福利体系，给予定时并且有质量的物质、精神照顾，不仅关注他们的生活，更要关注他们的教育、心理健康。

这是完善我国社会福利制度的重要内容。

2.调整和完善福利资金的投入结构，鼓励民间资本参与福利建设。

目前我国对社会福利的财政投入只占到国家总财政支出的3%左右。

而随着我国人口老龄化问题日益严重，贫富差距拉大等，需要社会福利来保障、改善生活的人群日益增多。

仅以老年人为例，截比2013年底，全国60岁以上老年人口20243万人，占总人口的14.900，其中65岁及以上人口13161万人，占总人口的9.700。

而每年仅3%左右的财政支出难以满足国民需求。

政府需要对财政支出进行更符合社会需求的规划，减少不必要的开支，适当缩减其他支出，为社会福利建设提供更多的财政支持。

虽然政府在社会福利建设中应当发挥主导作用，但是只凭政府的力量，社会福利建设难以取得长足进步。

政府应当调整政策，将之前鼓励民间资本投资社会福利的优惠政策予以完善，除了给予税收政策上的优惠之外，还应当给予其他优惠，如降低社会福利企业租金，给社会兴办的养老院进行免费宣传、提供专业人才、技术支持等。

以此调动民间资本兴办社会福利事业，拓宽社会福利建设资金来源渠道。

3.逐步完善社会福利管理机构职能，设立专业化社会福利管理机构。

目前我国管理社会福利事业的主要是各级政府和民政局，应当对二者职能进行科学划分，使政府主要起统领作用，不干涉具体福利行政，把相关权力交给民政局，将其建设成为专业化的福利管理机构，统筹各项社会福利建设，管理社区福利工作以及非政府组织、慈善机构、福利企业等。

其中最重要的是加强监管，规范慈善机构等的捐赠行为，确保社会捐赠的善款、物资得到透明化使用，让群众放心。

专业化的管理机构不仅有利于社会福利建设有序进行，也能够在最大程度上实现便民。

即当民众需要咨询办理相关福利事务时，可以直接去民政部门，而不必在多个政府部门间来回跑，这也与当今的政务简化要求相符合。

更重要的是，专业化的社会福利管理机构能够避免在出现相关问题时，因为有关部门间的相互推诱而导致问题严重化，错过最佳解决时机。