新格局下发挥乡镇街道主体作用调研报告范本.docx

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新格局下发挥乡镇街道主体作用调研报告范本

新格局下发挥乡镇街道主体作用调研报告

　　为进一步深化“小县大城”核心战略，我县于去年 9

月实施了新一轮乡镇行政区划调整，将 14 个乡镇调整为 3

镇 3 乡 4 街道。

通过区划调整，打破体制性障碍，对加快

我县城乡一体化建设，降低行政成本，提高行政管理效率，

增强城市发展后劲，进一步促进全县经济社会发展，推动

“小县大城”向“小县名城”跨越具有深远意义。

在新的

行政管理体制下，如何更好地发挥乡镇街道的主体作用，

推进我县经济社会又好又快发展，是当前面临的一个新课

题。

为此，县政协组织调研组深入全县各乡镇、街道和阳

光便民服务中心，对新格局下乡镇、街道主体作用发挥问

题展开调研，分析存在问题，提出对策建议。

供县委、县

政府决策参考。

　　一、充分发挥主体作用是新时期对乡镇街道工作的新

要求

　　科学合理的行政区划调整将提高区域经济社会发展的

速度和质量，在推动区域经济发展中具有不可替代的重要

作用。

我县于去年实施行政区划调整，其目的，就是通过

合理的乡镇撤并，破解乡镇数量多、规模小、布局散，要

素流动受限、行政成本过高、区域发展不平衡等问题；通

过撤城关镇建街道办事处，实现城市和社会管理的“脱胎

换骨”，使行政区划格局更好地适应“小县大城”和统筹

城乡发展的总体方向和要求。

完成行政区划调整，为我县

进一步拓展发展空间、增强发展后劲，进一步降低成本、

提升效率，统筹城乡社会管理、提升城区管理水平和生活

品质等创造了基本条件，同时也对乡镇街道的工作提出了

新的要求。

乡镇街道应适时在多方面做出调整，利用区划

调整创造的有利条件，激发发展活力，发挥主体作用，在

新的平台上加快经济社会发展。

从一年来乡镇街道以及阳

光便民服务中心的运行情况看，我县行政区划调整是成功

的。

全县乡镇、街道和几个阳光便民服务中心运行平稳，

干部、群众思想情绪稳定。

基层干部群众普遍认为区划调

整的好处非常明显，主要表现在三个方面：

一是产业特色

更加鲜明。

通过行政区划调整，整合了片区资源，使得乡

镇产业形成规模、凸显优势，利于引进大项目、形成大产

业。

如石塘镇茶叶、板栗、油茶等三大产业规模均居全县

首位；崇头镇的旅游、高山蔬菜、食用菌，紧水滩镇、赤

石乡的旅游等产业特色鲜明、优势明显。

二是要素配置相

对均衡。

区划调整前，xx 镇“一镇独大”，而且全县乡镇

多，一些小乡受资源、项目、资金等要素限制，发展困难

问题较多。

如今 3 个镇、3 个乡、4 个街道分别处在同一层

面，要素配置相对均衡，部门在各方面的扶持也都有明显

改变，有利于乡镇、街道形成竞争态势。

三是管理

　　效率明显提高。

通过撤并原大湾乡、大源乡等常住人

口不足千人的小乡，减少乡镇数量，精简乡镇机构和人员，

从而改善了行政管理职能，降低了行政成本，提高了管理

效率。

撤 xx 镇建街道办事处，改变了原来 xx 镇因管理范

围过大而顾此失彼的状况，相对强化了对城市和市民的管

理，使得服务管理工作更加直接和高效。

我们在调研中也

发现，区划调整后的乡镇、街道，管理格局虽然发生了明

显变化，但绝大部分的乡镇、街道的工作内容并未发生多

少改变。

如 xx 镇撤销后形成的 4 个街道办事处，大体上依

然沿用了乡镇的管理体制和运行模式开展工作。

而且，部

分基层领导干部在新格局下对乡镇街道工作提出的新要求

缺乏深度思考，对职责定位存在困惑，对干什么、怎么干

缺乏思路和推进措施，特别是目前的权责分配、管理模式

等客观因素，很大程度上影响了乡镇街道主体作用的发挥。

对此，县委、县政府应引起高度重视。

　　二、当前制约我县乡镇街道主体作用发挥的主要因素

　　在调研中了解到，当前制约我县乡镇街道主体作用发

挥的因素很多，概括起来主要有以下四个方面：

　　1.定位不够明确。

一是没有制定与区划调整相配套的

实施办法。

我县的区划调整虽然已经完成，并平稳运行了

一年时间，但至今未出台相应的实施办法来明确定位乡镇

街道的职责。

特别是撤 xx 镇建街道办事处，目的是实现行

政管理职能的转变，进一步提高城市管理和服务水平，提

升市民生活品质；同时适应“小县大城”核心战略要求，

为进城农民承担属地管理责任，使进城农民和谐融入城市，

真正享受到城市生活，真正化农民为市民。

对于我们欠发

达地区，照搬发达地区城市街道的管理模式是不现实的，

尚且我县的 4 个街道还有不同的特点，不仅仅有城市的市

民，其区域内还有部分行政村和农民。

因此，街道办事处

在没有好做法可借鉴，且职责又未明确的情况下，只能沿

用乡镇的一套管理模式开展工作。

显而易见，如果这种状

况长期得不到改变，撤镇建街道的目的就不能真正达到。

二是发展规划未及时调整。

规划对一个地方的发展具有引

领作用。

乡镇一级应在发展思路、发展目标等方面与上级

保持一致性，应在县级规划的指导下，结合本地实际制定

中长期发展规划。

而区划调整后，县里的各类规划至今未

做相应的调整，许多乡镇因此对产业定位、发展方向等模

糊不清，难以及时做科学的规划调整。

　　2.关系不够顺畅。

一是部门与乡镇街道之间。

现行体

制下，部门的位置多数情况下仍然摆在乡镇街道之上，部

门掌握着资金、项目、技术、审批权等重要资源和权力,有

些工作需要乡镇街道“向上走程序”，这既影响工作效率，

又增加行政成本，长期导致资金、项目的分配不平衡，不

利于整合资源和推进乡镇街道可持续发展。

二是乡镇与阳

光便民服务中心之间。

目前，赤石乡、石塘镇、紧水滩镇

等乡镇阳光便民服务中心负责人均为乡镇班子成员，工作

是由乡镇统一领导、统筹安排下开展，比较有序和顺畅。

而崇头镇下设的 4 个服务中心负责人虽为正科级组织员，

但非镇领导班子成员，只负责服务中心工作；况且 4 个服

务中心在人员减少、职能弱化的情况下，仍基本上承担原

乡政府的工作，在具体工作中却需通过镇相关领导与部门

协调沟通，这种运作模式和工作关系上的不顺，使服务中

心干部缺乏归属感，长此以往，将不利于乡镇工作的整体

推进。

三是街道与社区之间。

《xx 县社区专职工作者管理

办法》规定，街道负责对社区专职工作者的日常管理、考

核，福利待遇发放及社会保险办理等工作，而人员经费由

民政按月拨付给街道，同时社区之间的人事调配和档案管

理由民政部门负责。

在调研中，街道反映，按照《管理办

法》对社区实施“双重管理”，一定程度上会影响城市管

理服务等相关工作的开展。

　　3.权责不够统一。

乡镇、街道普遍反映缺乏事权、财

权等权力，工作难开展。

在事权方面，不论是作为一级政

府的乡镇，还是作为县政府派出机构的街道，因受法律法

规限制，没有行政审批、行政执法等方面的权力，从而存

在工作有任务、落实无抓手、关系难协调等困难。

近年来，

部门虽有放权，但大多是下放工作和责任，审批和决定权

依然在部门手中；有些部门虽然工作延伸到基层，设置了

机构，也安排了人员，但依然不能一站办理。

如街道办事

处在城市管理中要承担相应的责任，但因街道无执法权，

使管理工作难以到位；又如一些部门把本应由自己承担的

工作，按“属地管理”的名义落实给乡镇街道，而乡镇街

道因缺乏职权或执法权等必要条件，工作陷入两难境地。

在人事方面，乡镇街道一些站所由部门管理，乡镇街道对

其没有人事决定权，在工作中不能很好地调动和使用。

且

一些站所人员编制被压缩，“一人多岗”情况明显，在业

务指导和技术服务工作上力不从心。

在财权方面，我县目

前的乡镇财政管理模式是“乡财县管，村财乡管”，一级

管一级。

这虽有利于规范和节约乡镇支出，降低乡镇财政

风险，但因在许多方面卡得太死，使乡镇经费支出受限，

无充分的自主权，加上本身财力不足，一些当地急需建设

的公共项目无法实施，向上向外争取项目、资金等压力较

大，这必然影响到乡镇职能作用的发挥和干部工作的积极

性。

　　4.考核不够科学。

考核是推进工作落实和确保工作目

标实现的有效手段。

但近年来，对乡镇街道考核有越抓越

细的趋势，其设置不尽合理、不够科学之处也逐渐显露出

来。

一是内容脱离实际。

许多部门在制定任务和指标时，

大多机械分解上级下达的任务和指标，较少考虑当地的实

际和各地的差异，这是与科学发展相违背的。

比如，一些

乡镇对近年来县政府下达的农村危旧房改造任务、茶叶种

植面积等考核指标有看法，认为不切合本乡镇的实际，但

为了考核有个好成绩，又不得不去落实。

因为不符当地实

际，老百姓往往难以接受，落实工作难度极大，有时乡镇

街道只得出钱包办完成，不仅造成人力、物力浪费，而且

在基层造成不良影响。

二是责任偏差错位。

一些部门为了

乡镇街道重视其工作，往往千方百计争取将自身工作纳入

县政府对乡镇街道的考核之中，直接将工作任务和责任转

嫁给乡镇街道，让乡镇街道有苦难言。

上级一些部门也时

常到乡镇街道明查暗访，严重牵扯乡镇街道精力，影响乡

镇街道工作正常开展。

三是考核偏重形式。

一些考核不注

重平时的检查指导，而在年终时要求准备一整套一整套的

书面资料，一定程度上是搞形式主义，以资料代替工作，

乡镇只能应付甚至造假。

分析造成考核不够科学的原因是

多方面的，既有省、市等上级党委、政府部门造成的原因，

也有我县自身的因素，最主要的是上级给下级下任务、定

指标时不了解基层实际、也未充分考虑各地实际，往往搞

“一刀切”。

尽管县有关部门也反映在考核内容和指标设

置上出于无奈，我县也曾多次对考核体系进行调整，但多

有反复，到如今，因为考核，上级和部门在一定程度上已

成了乡镇、街道工作的主导者，乡镇街道只需或只能根据

考核的指挥棒去开展工作，被动应付，无需或难以发挥主

体作用，真正做到立足当地实际谋划项目、实施项目，发

展特色经济。

　　三、充分发挥我县乡镇街道主体作用的对策建议

　　要充分发挥我县乡镇街道的主体作用，必须结合我县

实际，综合分析，破解难题，合力推进。

当前，我们建议

要重点抓好以下几个方面：

　　1.准确定位，加强规划引导。

乡镇街道经济社会又好

又快发展的首要任务就是准确定位发展方向，科学规划发

展路子。

区划调整后的乡镇、街道各自都已具有不同的特

色与优势，而这特色与优势还缺乏科学的规划引导，县里

要及时根据区划调整后的情况变化，结合今后一个时期全

县发展重点和方向，尽快对县域总体规划等进行调整，进

一步明确不同区域的主体功能定位。

同时，要明确规划的

引领作用，以规划安排项目，避免“先项目、后选址、再

规划”的错误方法。

各乡镇街道要在县级规划引领下，结

合本乡镇街道实际制定发展规划，进一步明确发展重点和

工作目标，在此基础上，根据不同区域功能定位，寻找产

业集聚、人口集聚等不同的突破口，突出优势，强化产业，

走出一条充分发挥特色优势的乡镇街道科学发展新路子。

要抓紧研究切合 xx 实际的街道和阳光便民服务中心的运行

模式，及时制定与区划调整相配套的实施办法，明确街道

和阳光便民服务中心的职责，完

　　善各项配套机构和措施。

　　2.理顺体制，提升综合能力。

管理经济是政府职能的

重点之一，如何管好，其中非常重要的就是在保证政令统

一、步调一致地建设经济社会的前提下，理顺与上下级、

与部门之间的关系，并对乡镇街道合理、适度和有效地下

放权力，赋予更大的发展自主权、决策权。

首先要理顺关

系，实现权责统一。

一是理顺部门与乡镇街道之间的关系。

要着眼增强乡镇街道综合能力，强化乡镇街道在农村发展、

城市建设和管理服务中的主体地位，部门必须下放事权，

将可以下放的尽可能迁移、授权或委托给乡镇街道，暂时

不能下放、授权或委托执行的权利，应设立工作协调配合

制度，并实行条块联动，使乡镇街道责任和权利统一起来，

以充分发挥其主动性和创造性。

同时根据各地不同情况，

选好配足基层站所人员，并在机构设置方面要根据现有的

区划实际，调整和建立相应机构，如公安派出所，国土、

建设等部门的派出机构等。

二是理顺乡镇与阳光便民服务

中心的关系。

建议乡镇阳光便民服务中心负责人统一进乡

镇街道班子，同时明确服务中心的人事安排由乡镇街道自

主决定。

乡镇安排工作要统筹考虑，不分你我，有计划地

开展乡镇与服务中心的干部交流，这样才有利于消除撤并

乡干部群众被边缘化的顾虑，才有利于加快和谐融合的步

伐。

同时建议扩大设在县行政审批中心的流动人口服务管

理中心乡镇窗口的职权，便于做好进城农民办证等各项服

务工作。

三是理顺街道与社区之间的关系。

鉴于龙泉、莲

都建街道以来在城市管理工作方面逐渐出现的人员老化、

管理乏力等一些问题，以及从我县“小县大城”向“小县

名城”发展对城市管理和社会服务提出的更高要求的实际

出发，建议按照“适度超前，分步落实”的原则，尽量通

过职能划分赋予社区最强的服务功能，以便使街道、社区

能够适应“小县大城”核心战略要求，真正为进城农民承

担起属地管理的责任。

民政部门除承担对社区的业务指导

职责外，可将其他权限全部迁移到街道或社区。

其次要费

随事转，实现财权下放。

财力保障是乡镇街道履行其职责

的重要因素。

当前我县乡镇街道财政基本上有财务而少财

权，对安排社会公共要求资金的支出无决定权，影响了资

金使用效益。

一方面，对于街道办事处，要体现“费随事

转”的财政灵活机制，充实街道财力，确保街道办事处在

城市管理中“有钱办事”。

对街道所辖社区，要视具体情

况考虑经费安排，并建议职能部门凡交由社区负责的工作，

按照权利和义务、劳动和报酬对等的原则，给予一定经费

补助。

另一方面，对于乡镇一级政府，应该在界定其事权

的同时，相应地赋予必要的财权和保证其所需的相应财力。

要进一步加快“乡财乡管”改革步伐，建立事权与财力、

财权统一，责、权、利相结合的规范的乡镇财政体制。

要

制定政策措施，扶持发展农村经济和壮大村级集体经济，

为农村兴办公益事业和提升公共服务能力提供资金支持。

　　3.优化考核，凸显主体地位。

考核是导向。

要充分发

挥乡镇街道的工作自主性、能动性和创造性，建立科学的

实绩考核评价体系是关键。

一要明确责任主体。

应该由部

门承担的工作和责任，不应简单地以“属地管理”为由纳

入县政府对乡镇街道的考核当中。

县考核办应加强研究，

明确各项工作的责任单位，从严把关，尽量减少对基层考

核的内容。

二要体现个性差异。

根据乡镇街道的功能定位、

区位优势、产业特色、自然环境等情况，对乡镇街道实施

分类考核。

针对综合发展型、工业主导型、农业生态型、

旅游服务型等不同类型，分别确定不同的考核重点和指标

权重，且考核成绩不讲排名，只论优劣。

这样考核内容设

置的差异性，明确了乡镇街道不同的定位和发展重点，既

体现了分类指导的原则，又凸显乡镇街道的主体地位，促

其发挥主体作用，有利于乡镇经济社会科学发展。

与此同

时，部门在分解落实上级考核指标时，也应充分考虑各地

功能定位和工作重点，不能搞“一刀切”。

三要简化考核

程序。

注重开展平时的工作督查，严格督查纪律，部门未

经批准不得随意到基层检查考核。

年终考核时要简化程序，

提高效率。

要重数据、重结果，而不是资料、总结，力戒

形式主义，积极采取电子文档等无纸化考核方式，尽量帮

助基层节约时间精力和财物。

　　4.解放思想，激发创新活力。

思想是行动的先导。

乡

镇、街道能否发挥主体作用，乡镇街道领导干部思想认识

是一个关键因素。

多年来，我县在乡镇发挥主体作用方面

有许多成功的例子，如原朱村乡的全县香菇第一乡和茶叶

第一乡的培育、以及从香菇产业到茶产业的成功转型；从

原沙铺乡、大湾乡的农村劳动力异地开发到全县农村劳动

力品牌培育；崇头镇举办的开犁节促进和推动 xx 梯田景区

开发等等，都体现了有关乡镇领导干部和领导班子的创新

精神，值得我们好好总结和学习。

在调研中我们了解到，

区划调整之后，一些乡镇街道的领导干部也曾对在新格局

下如何调整工作思路、做好新时期的乡镇街道工作进行过

思考，值得肯定。

但也有部分领导干部强调客观原因，工

作安于现状，推一下动一下，缺乏开拓创新精神和积极有

为的工作热情。

实践证明，思想的解放程度，决定着发展

的速度、改革的力度和创新的深度。

要继续深入开展解放

思想活动，通过组织学习我县的先进典型，及选派干部到

上级有关部门和发达地区乡镇挂职等方式，找差距、明要

求、求突破，学习借鉴成功经验和做法，努力提高乡镇街

道领导干部的思想认识和工作水平，开拓思路，激发创新

活力，力求在全县经济社会发展中发挥更大的作用。

干部

政绩考核也要有意识地引导基层干部树立正确的政绩观，

既鼓励干部集中精力，做形象好、见效快的重点项目，更

要鼓励干部沉下心来做打基础、有利于当地民生和区域经

济社会长远发展的事。

县级各部门单位也要解放思想，转

变工作观念，变对乡镇街道的指挥管理为贴身服务。

要根

据乡镇、街道的产业定位、工作重点和发展需求，来安排

项目和资金，确定扶持的力度；要主动与乡镇街道一起，

研究扶持举措，解决基层站所人员缺少、职权缺位，以及

其他区划调整的遗留问题；要深化挂钩联系工作，探索推

行“局镇联建”模式，采取工作联推、业绩联考等措施，

将联系单位与乡镇街道深度捆绑，促进挂钩单位围绕合力

推动乡镇街道加快发展的目标，开展全方位的扶持和服务。