公共管理学.docx
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公共管理学
上篇公共管理学基础
第三章公共管理的主体
第一节公共管理的主体
（1）：
组织
一、公共组织的概念
（一）组织
所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。
简单的说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）公共组织
1、公共组织
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
政府是典型的公共组织。
2、非公共组织
（三）公共组织的基本要素
1、物质要素
（1）人员
（2）经费（3）物资设备
2、精神要素
（1）目标
（2）责权结构（3）人际关系
二、公共组织的性质（公共组织的特殊性在于其公共性）
（一）公共组织与非公共组织的区别
1、活动的目的不同
非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务；而公共组织追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员是整体利益。
2、为社会提供的服务不同
非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供私人产品；而公共组织为社会提供公共产品。
3、管理对象不同
非公共组织只能以本组织成员为管理对象；而公共组织的管辖范围则可以是整个社会。
4、活动的依据不同
非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；而公共组织以国家强制力为活动依据。
（二）公共组织的性质
1、社会性2、权威性3、法制性4、系统性5、主动性
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构（分类）
（二）公共组织的横向结构（分类）
（三）公共组织的主要结构形式
1、直线制（优点：
机构简单、职权明确，命令统一，决策迅速，适于小规模的任务；缺点：
等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。
）
2、职能制（优点：
解决了主管领导对专业指挥的困难；缺点：
各部门都有指挥权，容易产生多头领导。
）
3、直线职能制（优点：
保证了统一领导，避免了多头制；缺点：
容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。
）
4、矩阵制（优点：
纵横联系，适应性强，机动灵活；缺点：
缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。
）
第二节公共组织的类型与作用
一、政府
（一）政府的概念
（二）政府的主要类型
1、总统制政府（美国是总统制的典型）
2、内阁制政府（英国是内阁制的典型）
3、委员会制政府（瑞士是典型代表）
二、非营利组织
（一）非营利组织的概念
（二）非营利组织的主要类型
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体
（二）公共组织是公共管理活动的基本支点
（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量
第三节公共管理的主体
（2）：
个人
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者
定义：
领导是指挥、引导和影响被领导者，为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。
涵义：
①领导必须有领导者与被领导者；②领导者拥有影响被领导者的能力或力量；③领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。
1、权力性影响力（由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的）
2、非权力性影响力（是自然形成的）
领导者的权力基础或基础性权力有五种，即合法权、惩罚权、奖励权、模范权以及专长权。
（二）领导者的素质
优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。
（三）领导方式（领导方式的有效性完全取决于领导方式与环境是否适应）
类型：
集权型、民主型和放任型。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别
（二）管理者的主要类型和职责（决策、执行、监督和咨询）
三、被管理者
（一）作为被管理者的公共组织成员
（二）作为被管理者是社会公众
社会公众是公共管理的基本主体，创建了公共组织并指导着公共管理活动的基本方向；另一方面，公众个人又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依归，服从于公共组织的管理。
社会公众从以下几个方面影响着公共管理：
（1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
（2）社会公众的意见决定着公共管理的合法程度。
（3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。
（4）社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
（一）马克斯·韦伯的科层制理论
（二）科层制组织的特征
定义；科层制是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。
主要特征：
1、组织标准化①分工专业化②工作指标化③人员统一化
2、工作秩序化：
理顺组织内外的各种关系并彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章。
3、管理规范化
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述
（二）科层制组织的内在缺陷
三、公共组织的变革
（一）公共组织变革的主要动因
外部因素：
1、经济体制的转轨推动公共组织的变革（重要动因）
2、政治制度的更迭导致公共组织的变革（政治制度的质变量变影响公共组织的质变量变）
3、社会发展程度促进或制约公共组织的变革（社会企事业组织、社会群团组织、大众传媒、公民素质）
4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革（国际关系、各国面临的共同问题、国际交往）
（二）公共组织变革的目标
目标：
一是提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强公共组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地工作（即理顺组织自身的工作秩序和组织与个人的关系）。
（三）公共组织变革的主要内容
1、公共组织职能的变革
（1）从职能作用领域来看，公共组织是以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
（2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
（3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来的混淆不清向高度分化转变。
（4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
2、公共组织结构的变革（纵向层级结构和横向部门结构）
纵向层级结构：
从集权式、尖塔式向分权式、扁平式的结构形式发展
横向部门结构：
由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
3、公共组织权力关系的变革
对一般事务的管理上从集权型走向分权型，而对宏观事务的管理是从分权型走向集权型。
（1）公共组织向社会组织还权。
（2）横向分权。
由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。
（3）纵向权利分配，有集权与分权相互融合的趋势。
（具体事务地方分权、宏观调控中央集权）
第四章公共管理职能
第一节公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的一般内涵
定义：
公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。
内涵：
1、公共管理职能的实施者是整个公共管理系统（实施者包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织）
2、公共管理职能得以实施的依据（国家或社会通过某种途径赋予的某种特定权力或者权威）
3、公共管理职能的内容（公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务）
4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映（各种职责的履行与否及其履行质量与组织本身所具有的功能类型及大小密切相关）
5、公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系（公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立的。
政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分）
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
1、公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求
2、公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求
3、公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关
二、公共管理的程序性职能（所有管理活动中的最基本、最普遍的职能）
（一）决策：
它是管理活动中占首要地位的程序性基本职能。
（二）组织：
组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。
结构设计与人员配备是基础，而所谓力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。
（三）领导：
领导职能包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。
（四）控制：
公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。
三、公共管理的任务性职能
（一）经济职能（推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即承担起经济建设与发展职能是它们的基本职能）
1、宏观调控职能（对整个国民经济进行的总量管理）
2、微观管理职能（作为市场主体存在的各类公共组织等单个经济主体所从事的与公共产品、服务的生产和经营有关的管理活动）
（二）政治职能
1、民主建设
实行民主管理是当代民主国家政治制度的根本要求，也是公共部门管理必须遵循的基本原则。
表现：
首先，坚持和完善人民代表大会制度；其次，加强法制建设；第三，坚持民主原则，接受人民群众的监督；第四，加强自治性社会组织的建设，使人民充分行使自治权。
2、社会治安（政府专政职能或暴力镇压职能）
3、国家安全（加强国防军事建设、开展外交活动，防御外来侵略和颠覆，保卫国家安全和世界和平，反对霸权主义。
）
（三）社会职能
所谓公共组织的社会职能是指各种公共部门为了维护正常的社会生活水平与生活秩序，增加国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。
1、提供社会保障
社会保障体系主要包括：
一是社会保险体系，这是社会保障的核心，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险；二是社会救济体系，这是对社会保险体系的补充。
2、促进公正的收入分配
一是克服机会的不均等；二是调节收入分配；三是改进分配政策
3、环境保护
第一，直接控制；第二，罚款；第三，补贴。
（四）文化职能（精神文明建设）
一方面要加强思想政治工作；另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。
第二节公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
前资本主义国家时期的公共职能体系有三个基本特征：
①以政治统治职能为中心；②经济、文化职能等社会事务管理职能十分薄弱；③其运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。
二、西方国家公共管理职能及其变迁
（一）自由放任主义
（1）政治职能仍然占据中心地位；
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策；
（二）国家干预主义
（1）政府权能体系迅猛扩张；
（2）各国政府的政治职能得到加强；（3）在社会与经济职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
（三）新古典主义
（1）政治职能的对内统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。
（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能；
（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1、职能重心的转移（转向以经济建设为中心）
2、公共管理职能体系的转变
3、职能方式的转变
4、职能关系的转变
（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。
（2）政企关系。
（3）党政关系及各国家权利机关间关系。
（4）政府与其他公共管理主体间关系。
第三节市场经济中的公共管理职能
一、市场机制的缺陷
市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。
（一）市场不能消除垄断和非公平竞争
（二）市场不能解决外部性问题
所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。
各种外部性的存在，使得有关经济活动的个体成本与社会成本之间、个体效用与社会效用之间产生差异，其结果又不能在一个组织内部表现出来。
（三）市场无法满足社会对公共产品的需求
（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题。
（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
二、市场经济中公共管理职能的内容
（一）限制垄断和促进竞争
（二）界定和维护财产权，克服外部性
（三）提供公共物品
（四）保障收入分配的公平化
（五）调控宏观经济
三、公共管理职能的限度
（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差
（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲
（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费
（四）公共部门系统存在低效率常态
在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，而市场失败和政府失败在一定程度上又都难以避免。
市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。
公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。
第五章公共管理的过程
第一节公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理
公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。
（一）公共政策概念
公共政策：
公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。
在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
（二）公共政策与公共管理的关系
1、公共管理贯穿于公共政策过程始终
2、公共管理是公共政策的重要手段
二、公共政策的性质
（一）公共政策的利益倾向性
（二）公共政策的目标导向性
（三）公共政策的合法性与强制性
（四）公共政策的确定性和时效性
（五）公共政策的多样性和多效性
三、公共政策的设计
公共政策规划与设计是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。
公共政策设计包括公共政策问题和公共政策制定过程。
（一）公共政策问题
1、公共问题的概念与特征
（1）公共问题的概念
社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距引起的矛盾和冲突。
它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注并需要动员全社会的力量加以解决的问题。
社会问题因而具有广泛性、持续性和社会性特征。
并不是所有的社会问题都会转化成为公共问题，只有那些广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。
（2）公共问题的特性（影响的广泛性、影响的不可分性和“社会共享性”）
公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。
而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。
2、公共问题的类型
3、公共政策问题与特点
公共政策问题是已经被社会上多数人察觉、认同和感觉到的，与既定的价值、规范、利益发生冲突而且被引入政府议程的公共问题。
特点：
①相互关联性；②主观性；③可变性。
4、公共政策问题的发现、提出与确认
（1）公共组织发现问题；
（2）各利益集团通过政治途径反映问题；（3）部分公民、民间组织或媒体通过呼吁或请愿的方式提出问题；（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式。
判别和确定公共政策问题的准则：
（1）具有公共性的公共问题。
（2）影响程度大的问题。
（3）是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。
（4）是政府及其公共组织职权范围内的问题。
5、公共政策问题分析
6、公共政策议程
公共政策议程就是将公共政策问题列入公共部门的议事日程，公共部门通过讨论，将其纳入公共决策阶段的过程。
一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需要具备几个基本条件：
①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。
（二）公共政策制定
1、公共政策制定的原则
（1）公正无偏的原则
（2）资源集中配置原则
（3）个人受益原则
（4）延续性原则
（5）预见性或挑战性原则
（6）信息完备原则
（7）一致性
（8）弹性政策原则
2、公共政策制定的基本步骤
（1）确立公共政策目标
（2）估计需要
（3）确定要达到的具体目的
（4）设计公共政策方案
（5）评估公共政策方案
（6）选定公共政策方案
3、公共政策的合法化
公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。
公共政策的合法性包括政治统治的正当性和政策的合法性。
四、公共政策的执行
（一）政策执行在政策过程中的地位与作用
1、政策执行是实现政策目标的根本途径，也是唯一途径
2、政策执行可检验与修正政策
3、政策执行能够是政策过程不可缺少的中间环节
（二）政策执行研究的途径（自上而下和自下而上两种途径的辨析）
（三）影响政策有效执行的因素
1、公共政策问题的性质（涉及到问题的复杂程度、范围大小以及与其他问题的关联性。
）
2、公共政策本身的因素①人力资源②信息资源③经济资源④权威资源
3、公共政策以外的因素
（1）目标团体对政策的态度
（2）执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。
（3）政策执行人员的素质和工作态度。
（4）其他社会、政治环境对政策执行的影响
五、公共政策的评估
（一）政策评估的概念和意义
1、政策评估的概念
政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。
政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。
3、政策评估的意义
（1）政策评估是衡量政策绩效的基本手段
（2）政策评估是调整、修正、延续或终止政策的重要依据
（3）政策评估是政策过程科学化、民主化的必要途径
政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道。
政策评估还可以作为形成新的政策问题或政策建议的基础。
（二）公共政策评估的一般标准
效果标准、效率标准、公正标准、政策回应度和生产力标准。
（三）政策评估结果的处理方式（调整、持续、终止、重组）
第二节公共管理中的领导
一、权力与领导
（一）权力的来源和内涵
1、权力的内涵：
权力是潜在的，并存在一种依赖关系，受影响者有一定的行为自主权。
2、权利的来源（强制权、奖酬权、合法权、参考权和专家权）
（二）权力与领导的关系
领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。
权力是领导影响力的来源。
权力与领导的区别：
①目标的相容性差异。
权力相互影响的双方中不要求两者目标一致，只需依赖性；领导则要求领导者与被领导者的目标一致。
②作用的方向性差异。
领导的影响侧重于向下属施加影响，而权力的影响则是多向的。
③侧重点的差异。
领导的研究重点在于领导方式，而权力的研究重点则在于权力的获取方式。
二、领导的内容
（一）引导
（二）沟通（三）指导（四）奖惩（五）培育
三、领导方式与领导效能
（一）以领导者对权力应用的方式为标准进行划分
领导方式大致可以分为以下三种：
1、独裁式的领导2、放任式的领导3、民主式的领导
（二）以领导者的作风与态度为标准进行划分
1、以人员为中心的领导2、以工作为中心的领导
（三）领导效能（如何实施有效领导）
四、公共管理的领导者
公共管理领导者是指在公共部门工作的人员，尤其是指在国家、政府部门从事公共事务管理的人员，特别是指国家公务员。
他们的任务是推行国家政令，管理社会公共事务。
是领导的一部分。
职责与职权：
职权是指因担任一定的职位而获得的具有法律效力的权力，是公共管理人员履行职责的必要根据。
责任与权力必须一致，只要承担了任务和责任，就应当拥有完成任务的权力，责权分离是无法完成工作任务的。
第三节公共管理中的激励与控制
一、公共管理的激励与控制
（一）激励与激励理论
激励是调动人们积极性的过程，即为了实现组织目标而去影响人们内在需要或动机，以达到强化、引导或改变人们行为的复杂过程。
（二）激励与控制
激励可以推动公共管理者的内在潜力的充分发挥，而且使公共组织更容易实现目标。
控制的作用就是监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证它们按预定计划进行。
激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。
两者在公共管理活动中是相辅相成、互为补充的有效手段。
二、公共管理的控制目标与过程
（一）公共管理的控制目标
（二）公共管理的控制过程（确定标准、衡量绩效、采取管理行动）
第六章公共管理的绩效
第一节公共部门的绩效管理
一、绩效管理概述
（一）公共管理中的绩效概念
所谓绩效，是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较。
具体说，公共管理的绩效概念包含三方面内容：
公共管理的成本或目标、公共部门的产出与效益和公共管理成本与收益的比较。
（二）公共服务中的绩效管理
1、绩效管理的概念和内容
所谓绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。
可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。
2、绩效管理的作用
（1）使公共管理的责任落到实处。
（2）能较好地满足服务对象的不同要求。
（3）体现了公共管理的结果导向精神。
（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。
3、绩效管理的意义
（1）建立了一种诱因机制。
（2）提供了一种管理工具。
二、公共部门绩效评估指标的选择
（一）公共部门绩效评估指标的四要素
常见的是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economy,Efficiency,Effectiveness,Equity）概念来构建指标体系。
1、经济（Economy）
经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
经济指标并不关注服务的质量问题。
2、效率（Efficiency）
效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。
效率可以分为两种类型：
一类是生产效率，它是指生产或提供服务的平均成本；另一类效率是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足不同的偏好。
3、效能
效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。
效能可以分为两类：
一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。
4、公平
（二）确定公共部门绩效评估指标的要求（客观性、可比性、时效性、易操作性、综合性）
三、公共部门绩效评估指标体系的建构
建立公共部门绩效评估体系，应包括三方面的内容：
①建立一套有效的绩效评估制度；②建立科学合理的绩效评估指标体系；③把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。
（一）政府绩效的测评标准和方法
（二）公共部门绩效评估
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