城乡统筹发展的实践与思考.docx

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城乡统筹发展的实践与思考

城乡统筹发展的实践与思考——华明示范镇建设给我们的启示

2009-04-1412:

59东丽商委

张长河

“三农”问题，是我国现代化进程中带有全局性、根本性的问题。

党的十七大强调，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。

胡锦涛总书记指出：

“要坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。

”

在天津这样一个大城市中，如何落实党中央的战略部署，统筹城乡发展，让更多的农民享受到城市化进程带来的成果，是一道时代的命题。

东丽区华明街尝试以宅基地换房办法破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和资金约束等难题，建设小城镇，推进社会主义新农村建设的新路子，值得借鉴和推广。

一、宅基地换房的基本情况

以宅基地换房建设农村小城镇，具体讲，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。

农民以其宅基地（村庄建设用地），按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。

农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。

新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。

从而实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移，明显改善生活居住环境，提高文明程度，享受城市化成果，真正实现安居、乐业、有保障。

以华明街为例，原来12个村共有宅基地12071亩，建设新城镇只需要新占用耕地8427亩，通过对农民宅基地复耕后，还可腾出土地3644亩，完全可以实现耕地的占补平衡。

小城镇建设规划中，农民住宅占地3476亩，建设资金需要37亿。

另外的4951亩规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益在38亿元以上，可以实现小城镇建设的资金平衡。

二、华明示范镇建设的基本做法

以宅基地换房实施小城镇建设，是一项操作性极强的系统工程。

从建立小城镇建设指挥机构到编制规划，从规划设计到组建投融资主体，从申请建设用地周转指标到村民提出宅基地换房申请，从分房入住到土地复耕，其中的任何一个环节都涉及到繁复而琐碎的工作。

因此，在建设过程中，区政府和街办事处精心组织，精心规划，精心实施。

（一）制定工作程序。

研究了宅基地换房整体工作八个步骤：

区政府编制小城镇建设总体规划报市政府审批；组建投融资机构负责小城镇建设；向市国土管理部门申请小城镇建设用地周转指标；村民提出宅基地换房申请，并与村民委员会签订换房协议；村民委员会与街办事处签订换房协议；街办事处与小城镇投融资机构签订总体换房协议；小城镇农民住宅建成后，由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进行分配；农民搬迁后，由村民委员会负责组织村民对宅基地进行整理复耕，抵还借用的土地周转指标。

（二）坚持科学规划。

以宅基地换房建设小城镇，决不是划出一块地，盖上几栋楼那么简单。

新的小城镇是一个配套完善，文化品位高，环境友好，管理完善，就业充分的新型小城市。

使广大农民能够享受到和城里人一样的公共服务，实现“安居乐业有保障”。

寻着这样的思路，华明街在建设中坚持以科学规划保证小城镇建设的品质。

华明示范镇的规划方案经过了长时间的酝酿，邀请多方权威专家，充分论证。

把选址定在空港物流区对面、高速公路与津汉公路相交处，这里交通便利，区位优势明显，适应了本镇村民从事物流业的传统，考虑到了经济社会发展的长远需求。

镇内科学划分了居住、服务、就业的区域功能布局，合理安排了学校、医院、商业、老年公寓以及休闲娱乐场所等配套设施，最大限度地满足了农民教育、卫生、娱乐等方面的需求。

在城镇环境上，努力体现生态特色，注重人与自然的和谐相处。

结合华明镇原有的湿地，规划建设了街心公园和湖面，合理利用了现有资源，保留了田埂上的数千株旱柳、果树等，成就了最纯粹的自然景观，形成了不可多得的良性循环生态圈。

此外，还选植了适宜本地生长的观赏树种和花草，形成了高于城市绿化的田园特色。

在建筑风格上，采用先进设计理念和技术，塑造了风情小镇。

在体现绿色环保可持续的发展理念上，住宅建筑按照“三步节能”标准，大规模利用了太阳能，节能65%；小区中还建设了中水处理设施，实施了雨污分流。

（三）坚持产业立镇。

小城镇建设既要解决农民的居住问题，更重要的是解决农民的就业问题，核心点就是增加农民收入，提高生活质量。

华明街在规划时，充分考虑了农民的就业需求，一方面耕地没有减少，土地承包关系没有改变，农民可以继续从事农业生产。

另一方面，把新城镇选址在滨海新区空港物流加工区附近，并建设了具有自身特点的运输物流服务园区，还预留出足够的发展空间，增加了农民就业机会。

预计未来全镇域内会生成28万个就业岗位，全镇按总人口的70%推算，需就业2.87万人，而未来10%的就业机会就可满足需求。

（四）尊重农民自愿。

小城镇建设农民是主体，是核心，能不能让农民满意，是这项工作成败的衡量标准。

华明示范镇实施宅基地换房的每一个步骤，都把“一切依靠农民，一切为了农民”的工作方针贯穿始终，依法依规让农民自由选择，自主决策，并以村民代表大会的形式听取群众的意见和建议，制定宅基地换房的具体实施细则，张榜公布，让农民对征地补偿分配、还迁房型选择、拆迁补偿安置、合同签订、房屋测量、房屋置换等环节了如指掌。

由于做到了公开透明，依法办事，得到了绝大多数群众的拥护，98%的村民自己提出申请，自愿整理好自己的宅基地，并与村民委员会签订了6份相应的法律文书。

（五）实施科学管理。

农村人口向城镇迁居，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，这对政府管理部门也提出了新的课题。

在管理体制上，建立华明镇街道办事处，负责全镇行政管理，改变了原来以村为主的管理方式。

小城镇内，以3000户左右为一个社区，300户左右为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表会议为权利中枢，居民委员会和邻里、以及居民小组为基础的新型社区管理体制。

管理方式上进行市场化运作，综合执法上实行一支队伍管全部。

（六）落实社会保障。

搬入新家后，能否住得起？

这是许多农民的担忧。

在这一点上，华明示范镇实行了一系列降、减、免、补等政策，千方百计减轻农民的负担，使生活水平较低的村民既能搬进楼房，也住得起楼房。

住进小城镇后，实行物业费用补贴，新建住房物业费每平方米只需要交1毛钱，5年后不超过3毛钱。

宅基地换房不但没有增加农民负担，而且让村民有了直接的征地和拆迁补偿，且使家庭财产大幅增加。

农民户均原有宅基地0.8亩，估价4到5万元，到新建小城镇置换一套80平方米左右的住宅，价值超过30万元，每户资产可增值20万元左右。

此外，东丽区还从社会保障入手，多渠道解决还迁村民的就业问题，通过打造“四金”农民，增加农民收入，解决农民的后顾之忧。

现华明示范镇100%的农民参加了新农合医保，87.6%有养老保险，建设了人均15平米的经营性用房，区政府给予老年人每月180元生活补贴，使农民真正安居、乐业、有保障。

三、华明示范镇建设的经验与启示

华明实践探索小城镇建设的成功经验告诉我们：

（一）遵循正确的理念和工作思路是搞好小城镇建设的前提。

在实践探索中，始终坚持以“科学发展观”为统领，把“创新”作为建设之魂，把“为民”作为建设发展之根的工作思路贯穿小城镇建设的全过程。

正因坚持了本着一切从百姓利益出发的理念，通过思路、方法、政策、制度等全方位的创新，达到了让农民改变居住条件，改善生活环境，增加收入，提高生活质量的良好愿望和预期效果。

（二）探索尝试“宅基地换房”模式，走出了一条又快又好统筹城乡发展的有效途径。

实践证明，坚持“承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿”的原则，突破了制约小城镇建设的“土地”和“资金”瓶颈。

通过“换房”，换出了土地节约集约利用，换出了有效节约能源、资源，换出了农民就业增收，换出了农民共享城市生活方式，换出了城乡差别的缩小。

（三）探索建立一整套政策制度体系，是小城镇建设健康发展的坚强有力支撑。

小城镇建设是一项全方位、多环节、综合性、复杂性的系统工程，没有制度保证、政策支持和规范管理是难以维系的。

因此，从确定试点，前期运作，到全面建设和后期管理，通过区街努力，市有关部门的支持，每一个环节都探索制定了相应的规范制度，为健康有序搞好小城镇建设管理，提供了有力支持。

同时这些规范的制度、文本也可为各地开展工作提供有益的借鉴。

（四）民主、透明、效能的运作方式，是小城镇建设强有力的组织保障。

试点建设采取了“政府主导，部门支持，农民参与，市场运作”方式全面推进，市主要领导领衔指导，市相关部门协调配合，大力支持，区街成立领导小组，同时，政府搭台，市场运作，组建“滨丽公司”负责项目融资建设、资金管理和债务偿还，广大迁村并点农民充分参与建设管理，并对有关政策、制度制定提出意见，进行监督。

这一运作方式的正确运用，确保了小城镇建设有效进行。

（五）创新体制机制，是实现小城镇建设健康发展的生命力。

华明小城镇建设中充分利用滨海新区综合改革试验区先行、先试优势，积极探索发展的新模式，在农村土地流转制度、小城镇社会管理体制、新市镇环境管理方式、农村集体经济组织形式、投融资方式、综合执法体制、社会保障制度和政策等8个方面进行了创新。

通过创新，实现了城乡统筹发展，实现了农村人口向城镇迁居，为大城市由农业型社会向城市型社会转变奠定了基础，增添了活力。

（六）精心组织，高水平规划，高质量建设，依靠农民，加强管理，是小城镇建设健康持续发展的标准与重要手段。

宅基地换房建设小城镇是农村的一场深刻变革，政府要超前规划，把握方向，精心组织，严把工程建设质量关，宣传动员农民积极参与建设与管理，依靠群众解决管理问题，共建自己美好的家园。

对推进小城镇建设的几点思考与建议：

（一）小城镇建设是推进城市化的系统工程，各地区在实施小城镇建设选择运作模式上，一定要坚持因地制宜，就地取“财”、“选优”的原则，不能搞一刀切。

要从本地区的区位优势、土地成本、融资状况、农民意愿、产业状况、社会保障等重要因素与条件出发，经过综合分析，科学考证后再做出正确选择，不可盲目跟从。

（二）小城镇建设是政府主导并推动的一项造福人民的重大举措，因此，政府要将这一民心工程摆在重要位置，实实在在加大公共财政对全市小城镇建设的支持力度，并建立小城镇建设专项经费逐年递增机制，同时根据全市有小城镇建设任务的农村区县发展不平衡状况，对有困难的“老五县”建立有关政策扶持机制，确保我市“十一五”小城镇建设目标的有效实现。

（三）小城镇建设，规划是前提是关键，是造福百姓的百年大计。

因此要高度重视，科学规划，坚持以人为本的理念，布局安排要合理，功能设置要齐全，尤其在设计建设风格上，不搞千篇一律，要体现一镇一特色，要通过设计把本地区的人文特点、文化内涵及历史文脉充分的挖掘并反映出来。

只有这样，才能使未来大都市增添更多五彩斑斓的城市文化元素，让百姓共享；另外，“规划”一旦确定，一定要维护《规划》的法律严肃性，不能随意更改，避免重复建设。

（四）作为新城镇的新型农民（或新社区居民），面对环境的改变，管理体制的改变，生产生活方式的改变，随之“观念要变、素质要变”是摆在新型农民面前的重要课题，这也是各级政府要关注和重视的一项艰巨而长远的任务。

因此，必须建立小城镇新居民的宣传、教育、培训机制，有针对性、有步骤地开展对他们在行为规范、劳动技能、文化素养等诸方面的教育培养，逐步摒弃旧有的陋习，培养他们文明的生活方式，掌握创业本领，使新城镇与新居民（硬件与软件）协调并进，人与社区和谐发展。

（五）小城镇建设是农村走向城市、农民变为居民演变的过程，要使这一过程平稳顺利过渡，就要在“建设”的同时，把更多精力放在“农民”变“居民”这一历史命题上。

一方面要认真做好探索关于百姓切身利益的社会保障等方面的衔接工作，尽力在制定和完善政策上给予倾斜，在社会养老保障、医疗保障、就业保障等问题上，都要本着“为民、从优”的原则认真对待；另一方面，要针对当前迁村并点，被征地农民不愿转非的现状，政府有关部门要有针对性的深入调研，分析问题根源，努力破解“农民变居民”的障碍，探索制定相关政策，以此促进城市化建设的健康有序发展。

（六）小城镇建设涉及方方面面各个环节，无论是农民搬迁入住，制定政策，社区管理等都要做到依法有序，最大限度减少不和谐因素，增加和谐因素。

要探索小城镇建设过程的相关法律依据，对经过创新实践形成的上下有共识的做法、方法等，通过法律形式进行规范并固定下来，给小城镇建设以法律支持。