农村公路冠名权出让问题研究.docx

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农村公路冠名权出让问题研究

农村公路冠名权的出让问题研究

以重庆农村公路供给为例

目录

第一部分以重庆农村公路供给为例（小视野）5

1.绪论5

1.1研究问题的背景及意义5

1.1.1背景5

1.1.2研究的意义6

1.2研究方法、思路结构7

1.2.1研究方法7

1.2.2研究思路结构8

1.2.3本文的创新点9

2.国内外农村公共物品供给研究现状综述9

2.1国外研究综述9

2.2国内研究综述10

2.2.1从农村公路的经济属性的视角来研究10

2.2.2从农村公路产品供给过程中的后期养护管理来研究11

2.2.3从财政供给理论这个视角来进行研究分析11

3.有关农村公共物品理论的概述12

3.1农村公共物品的概念与特征12

3.1.1农村公共物品的概念12

3.1.2农村公共物品的特征12

3.2农村公共物品的供给主体13

3.2.1以政府作为供给主体13

3.2.2以私人或企业作为供给主体14

3.2.3以农村社区（村委会）作为供给主体14

3.2.4非盈利组织供给主体15

3.3农村公路的公共物品属性分析15

3.3.1农村公路的概念界定15

3.3.2农村公路产品属性分析16

4.农村公路产品的供给现状及问题分析——以重庆农村公路为例17

4.1重庆市农村公路近十年发展的概况17

4.1.12001年到2005年期间重庆农村公路的供给情况17

4.1.22006年到2010年期间重庆农村公路的供给情况18

4.2重庆市农村公路供给的现状18

4.2.1农村公路供给资金规模空前提高18

4.2.2重庆农村公路总里程增加迅速,但总量仍显不足19

4.2.3重庆农村公路的等级和质量有所提高20

4.2.4重庆各乡镇以及各建制村之间农村公路的通达情况存在较大的差异性和发展水平的不平衡性21

4.2.5农村公路养护管理供给效率不高21

4.3重庆市农村公路供给过程中存在的问题分析21

4.3.1政府作为农村公路产品的单一供给主体，其供给主体能力不足21

4.3.2农村公路产品资金的制度外供给存在缺陷22

4.3.3自上而下的农村公路产品决策机制挫伤农村公路所在地区农民的积极性22

4.3.4急需健全的供给养护管理机制23

5.韩国和日本农村公路产品供给的经验研究23

5.1韩国的经验23

5.1.1锐意改革，立法护航24

5.1.2精心设置机构，尊重民意24

5.1.3独特的资金来源渠道是农村基础设施顺利推进的强有力的保障25

5.2日本的经验25

5.2.1农村公路产品的供给参杂着独特的政治因素25

5.2.2资金来源渠道的持续化和稳定化26

5.2.3在政策指引的基础上，力行全方位系统化改革26

5.2.4充分尊重民意，积极鼓励群众参与供给27

5.2.5尊重民族文化、环境的和谐与基础设施建设有机结合27

5.3日本和韩国两国政府在农村公路供给过程中的主要经验启示27

5.3.1统一规划，分阶段、分重点的有序推进供给28

5.3.2农村公路的供给，法律先行，保驾护航28

5.3.3有机的将“自上而下”和“自下而上”的决策机制结合起来28

5.3.4政府各部门的密切配合28

5.3.5农村公路的有效供给靠强大的财政支撑28

5.3.6严格的奖勤罚懒机制和干部教育机制29

5.3.7农村公路供给不忘保护自然、保护文化29

6.重庆农村公路产品供给的几点建议29

6.1重庆农村公路产品供给的总体要求29

6.1.1农村公路产品供给的指导思想29

6.1.2重庆农村公路供给的主要目标30

6.1.3农村公路产品供给的基本原则30

6.2重庆市农村公路产品供给的对策建议31

6.2.1肃清思想认识上的误区31

6.2.2加大农村公路产品的投资力度31

6.2.3建立农村公路产品资金供给的长效机制，探索多元化的资金筹集渠道32

6.2.4改革农村公路的养护管理体制32

6.2.5建立健全农村公路养护管理考核长效机制32

6.2.6改变农村公路产品“自上而下”的供给决策程序，建立双向度的农村公路产品供给决策机制33

6.2.7注重生态保护和文化的保护，广泛发动人民群众参与农村公路的建设和养护33

7.结论及进一步研究的问题33

7.1结论33

7.2有待进一步研究的问题34

第二部分基于行政法的农村道路冠名权分析（大角度）34

8.引言35

8.1论题的缘起35

8.2农村公路冠名权出让的必要性37

8.3冠名权出让的行政法问题38

9.农村公路冠名权的界定39

9.1冠名权的法律研究现状39

9.2冠名权的概念41

9.3冠名权与命名权的比较41

9.4农村公路冠名权的概念及性质43

10.农村公路冠名权的出让44

10.1农村公路冠名权出让的合法性来源44

10.2农村公路冠名权出让的特征45

10.3农村公路冠名权出让的法律性质47

10.3.1私法行为说和行政许可说47

10.3.2对两种观点的评析47

10.3.3本文观点：

行政合同51

11.农村公路冠名权出让现状及问题53

11.1出让方式53

11.2现状及利弊分析53

11.3存在问题54

11.3.1出让主体模糊不清54

11.3.2出让主体模糊不清55

11.3.3行政机关对冠名权出让的滥用56

11.3.4出让缺乏既定程序57

11.3.5出让缺乏监督机制，公众参与度低57

12.村公路冠名权出让的行政法规制58

12.1完善农村公路冠名权出让立法58

12.2明确村级道路的公路地位59

12.3明确农村公路冠名权的出让主体60

12.4严格出让程序，防止权力滥用61

12.5建立监督机制、提高公众参与度62

13.结论63

农村公路冠名权出让问题研究

第一部分以重庆农村公路供给为例（小视野）

1.绪论

1.1研究问题的背景及意义

1.1.1背景

建国60多年以来，我国农村公路的发展取得了显著的成就。

农村公路的总里程不断增加，路网密度较之建国前明显有所改观，通达里程逐步提高、布局日趋合理，技术状况逐年改善，总体养护管理能力和养护管理水平均有显著的提高。

“十五”末期，全国公路总里程达到192万公里，而农村公路里程达到146万公里，占我国公路总里程的76%。

全国各乡（镇）、建制村公路通达率分别达到92.8%和91.3%。

我国初步形成了基本通达乡镇、建制村的农村公路网络。

而在“十一五”期间，由于中央的积极投资政策和各项优惠政策，极大地带动了地方政府对农村公路建设的投入热情，并且在农村公路的供给上也得到了各地方人民群众的大力支持，使得短短五年间全社会共计完成投资约9500亿元，新改建农村公路186.8万公里，其中新增加农村公路52.7万公里，年平均增长率达到了30%，农村公路的总里程达到了345万公里，是“十五”末期农村公路总里程数的1.5倍左右。

通过“十五”的探索发展和“十一五”的跨越发展，全国基本实现了所有具备条件的乡、镇通沥青公路或通水泥路，我国东部地区全面实现“油路到村”，中部地区全面实现“油路到乡”、基本实现“油路到村”，西部地区基本实现“油路到乡”、“公路到村”的伟大战略。

我国农村公路的建设成果显著，表明中央政府和各地方政府部门在农村公路的供给中较好的承担起了责任。

但是与发达国家完善的农村公路网络和所供给的农村公路质量相比，我国农村公路总体上仍然处在“以通为主”的初级发展阶段水平。

同时，根据我国目前广大农村地区公路的实际情况可知，无论是路网密度，公路等级或公路的其他质量等均远远落后于发达国家。

可见，我国农村广大地区公路的供给存在着供给严重不足，尤其是中部和西部地区农村公路的供给质量不高、供给效率低下、供给结构失衡等问题或现象严重，这使得城乡之间发展极为不均衡、不协调，城乡之间发展差异也因此逐渐加大。

而农村公路产品的有效供给问题，直接关系到建设新农村的推进进程、关系到统筹城乡发展、更关系到“三农问题”的有效解决，因此可以说农村公路的有效供给对我国农村地区经济的发展有其举足轻重的意义。

鉴于此，为了使得我国农村公路产品的供给能够完全适应农村社会经济发展的需要和农民生活质量提高的迫切要求，有必要重新认识和重新审视我国农村公路的供给问题。

本文试图以农村公路作为研究对象，以公共物品理论作为理论支撑，并结合国内外对农村公路供给的最新研究成果，以重庆市农村公路的供给为例，对农村公路产品供给所存在的问题进行透视分析，以期对全国农村公共物品的供给提供经验和启示。

1.1.2研究的意义

①理论意义

第一，农村公路的建设既和农村的生产有关，也和农民的生活息息相关。

本文从公共物品的视角来分析农村公路的供给问题，把农村公路作为一种纯公共物品，通过个案深入研究，即对研究对象进行深入而全面的解剖，全面揭示出我国目前农村公路产品供给所面临的共性问题，这在一定程度上大大丰富了我国纯公共物品供给理论的研究内容，也进一步拓展了公共物品的研究方法。

第二，农村公路作为一种地方性公共物品，一直以来存在着是由中央政府提供资金还是由地方政府提供资金的争论，也存在着地方性公共物品的公共决策是采取“自上而下”还是“自下而上”的决策分歧。

本文以重庆农村公路这一地方性公共物品为例，从实证的角度给出了答案，这对地方性公共物品供给的研究提供了丰富的素材，有利于进一步明晰有关地方性公共物品的理论分歧。

②实践意义

农村公路是支撑农业和农村经济发展的基础设施之一，从公共物品理论的视角来研究农村公路的供给问题，在新形势下研究可持续的农村公路供给制度，是我国城乡公共物品二元供给体制一体化改革所面临的重要内容，关系到我国的城乡统筹发展和全面建设小康社会的进程，更有利于社会主义和谐社会的实现，同时也有利于社会主义新农村与和谐农村的构建。

对农村公路产品供给进行深入分析和研究，还能为政府提供相关的政策支持等。

具体说来农村公路产品的有效供给其现实意义如下：

第一、农村公路的有效供给，有利于较好的推动农村地区经济的快速发展。

农村公路属于地区性公共物品，是公益性最强的公共基础设施之一，属于典型的公共物品范畴。

农村公路还是中国广大农村地区生产和生活以及农村经济社会发展必不可少的基础。

“要想富，先修路”、“公路通，百业兴”等谚语鲜明的表明了农村公路对农村经济社会发展和广大农民生活所起的重要作用。

同时，农村公路的发展，能够有效的统筹城乡，能够有效的将城市和农村有机的联系在一起，使得城市的发展能够最大幅度的辐射到农村，从而打破农村长期封闭落后的格局，进而达到缩小城乡经济发展的差距，有效的达到缩差共富的目标。

第二、农村公路的有效供给，是全面推进农村小康建设的现实需要。

我国广大农村地区较为贫穷落后，其交通不够发达，甚至很多农村地区连公路也没有，比如重庆山峡库区农村公路（包括乡道和村道），三级路仅有657.6公里，四级路有335.5公里，其中乡道公路14条，村道公路19条，部分是新建简易公路或是在原有乡间小路基础上进行的简单改造路，多数为碎石路面，路况 较差。

因此，改善农村地区公路的供给状况，能够有效的改善农村地区贫穷落后的面貌，从而有效的推动农村小康社会的建设。

第三、农村公路的有效供给，是践行为人民服务这一宗旨的具体体现。

农村公路的建设与发展，其最终目标和归宿是为了解决农民百姓的出行和运输问题，从而改善农村居民的生活条件。

因此，改变农村基础设施落后的状况，既是广大农民群众的迫切望，也是我国新农村建设必须纳入考虑的重要任务。

按照中央提出的把基础设施建设重点转向广大农村地区的要求，市和区县都要进一步加大财政投入力度，加快建设步伐，着力解决农村地区农民最直接、最现实、最迫切的实际问题。

因此，政府理应在农村公路的有效供给中履行好职责，主动承担起提供农村公路产品的责任，并且还要本着为人民群众服务的原则提供优质高效的农村公路。

凡是在农村公路的供给中有损于人民群众利益的行为都是有悖于国家对农村公路供给所提出的具体要求的初衷。

而作为地方政府，更应该坚持发展为了人民，发展服务人民、发展成果由人民共享的理念，在农村公路的供给中切实践行好为人民服务这一宗旨。

第四、农村公路的有效供给，是切实改善和优化我国整个公路网结构、实现城乡公路跨越式发展的必然选择和重要保障。

农村公路是我国整个公路网的有机组成部分，并且农村公路的数量在全国公路总量中占相当大的比重。

目前我国仍旧还有100多个乡镇和50000多个行政村不通公路，尤其对于西部广大农村地区来说，依旧面临着既不通车、又不通公路的状况，这严重的制约着农村的经济发展，从而影响着我国统筹城乡这一伟大战略的顺利推进。

因此，农村公路的有效供给问题亟待解决，中央和各级政府要把农村公路的有效供给问题作为优化我国公路网结构和实现城乡公路跨越式发展的重中之重。

另外，对于本研究中的个案重庆来说，农村公路的供给，还有其自身的意义。

首先，重庆广大农村地区公路网的建立和完善，是整个重庆畅通工程不可或缺的重要组成部分，而农村公路的有效供给，是重庆构建便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系不可分割的重要组成部分；其次，有利于改善重庆农村公路所面临的“三低”状况，即路网密度较低、通达度低和畅通度低；再次，“畅通重庆”与其他“四个重庆”（平安重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆）之间相互制约，相互影响，丢下任何一个方面的建设谈发展都将直接影响到“五个重庆”建设的进度和质量。

因此，从这个层面来说，农村公路的有效供给，有利于丰富和完善其他“四个重庆”建设的内涵，并且有利于“五个重庆”的加速推进和协调发展。

1.2研究方法、思路结构

1.2.1研究方法

本文主要运用了定性分析的方法，从农村公路产品供给中实际存在的问题入 手，主要从质的方面分析事物，确定事物的性质，揭示其内部固有的规律属性。

因此本文所运用到的研究方法主要有：

①理论阐述方法。

本论文强调理论阐述，主要运用公共物品理论，针对农村公路产品在供给中所存在的问题，从公共物品理论的视角提出相应的对策或建议。

②案例分析法。

案例分析法是指在研究相关理论时，有机地结合社会生活中的典型个案进行分析、综合和评价，从而由具体到抽象得出概念、范畴和理论的研究方法。

鉴于此，本文要以重庆市农村公路产品的供给为例来进行剖析研究，从而揭示出农村公路产品固有的规律性。

③文献研究法。

文献研究法是利用现存的第二手资料，侧重从历史统计资料中发掘事实和证据，从而对事物达到一定程度的了解，并找出问题的研究方法。

本文搜索的文献范围包括国内和国外两个方面。

对国外文献的整理和归纳，能够更好地把握国外关于农村公路产品供给的成功经验和教训，从而为本研究提供相关的经验借鉴；国内文献的分析是在中国国情的基础上，分析我国农村公路产品发展的特殊性，为后续研究者提供理论和资料来源。

同时，本文还通过对若干文献资料进行系统分析和筛选，最后总结和归纳出农村公路等这类公共物品供给的理论依据及研究进展。

④理论与实践相结合的方法。

本文是在公共物品理论的基础上，并以重庆市农村公路为个例，将理论紧密的联系到实际中来，真正做到理论联系实际，理论指导实践，不做空泛的理论论述，从而有力的增强了文章中关于公共物品理论的说服力。

1.2.2研究思路结构

本文以公共物品理论作为理论支撑，以重庆农村公路产品的供给来作为案例研究，分析得出了重庆农村公路产品在供给过程中所面临的系列问题，并通过借鉴国际上其他国家或地区农村公路产品的成功供给经验与教训，从而为重庆农村公路产品的有效供给提出相关对策。

在本论文的结构上，第一章为绪论，详细介绍了论文的选题背景、意义以及论文的基本研究思路；第二章对国内外农村公路研究现状作了具体的综述，并且从综述中了解到国内外关于农村公路供给的研究现状；第三章详细阐述了与本研究相关的农村公共物品理论，同时对农村公共物品的概念、特征、供给主体、供给方式进行了详细梳理，并在本章节中明确界定了农村公路的概念及其涵义，从而通过界定的概念导出农村公路产品的公共物品属性，即农村公路的纯公共物品性，同时还从公共物品这一视角详细分析了农村公路产品的特征；第四章是本论文的重点和难点，在这一章，笔者以重庆农村公路的供给情况为具体案例，充分

利用各种二手数据（如中国交通部统计公报、中国统计年鉴、重庆市公路局统计 年鉴等）详细阐述了重庆市农村公路近十年来的发展概况，并且通过分析得出了重庆目前农村公路产品在供给中面临的状况及重庆市农村公路在供给中所存在的问题。

同时在本章节，根据农村公路的纯公共物品这一性质，结合重庆市农村公路所存在的系列问题进行了深入的原因分析；第五章围绕农村公路供给的国际经验和教训，并通过借鉴韩国、日本等国的成功经验，为第六章重庆农村公路的有效供给提出相关对策建议作下了铺垫；第六章是在第四、第五章的基础上，针对重庆市农村公路产品供给存在的问题，结合公共物品的供给理论，提出相应的切合实际的对策建议；第七章是文章的结论与展望。

1.2.3本文的创新点

①研究视角的创新目前，国内专家学者对农村公路的问题研究比较多，但大多是从财政和投资的视角加以研究和提出对策，从国内外关于农村公路供给的文章中可以看出，虽然有学者从公共物品的属性来分析农村公路的供给问题，但是，单独从纯公共物品的视角来研究的较少，因此，本文试图从农村公路产品的经济属性这一视角出发，以重庆市农村公路产品的供给作为案例，并以公共物品作为理论支撑，揭示出重庆农村公路产品在供给过程中遇到的问题，同时通过借鉴国际上农村公路供给所取得成功的经验，提出可行性的对策或建议，实现了研究视角的创新。

②对策上的创新从公共物品的理论研究看，农村公路作为一种纯公共物品，由政府供给是国内外理论界的共识；作为一种地方性的公共物品，一直以来存在着公共决策是采取“自上而下”还是“自下而上”的决策分歧。

本文通过剖析重庆农村公路在各个阶段中供给所暴露出来的问题，提出了纯公共物品在供给过程中，部分阶段也可以由市场来供给的对策，如针对农村公路后期养护管理这一阶段的供给时，本文提出了可以实行市场化供给这一设想。

同时，针对“自上而下”还是“自下而上”的决策分歧，本文提出了两者有机结合的政策建议，这为公共物品有效供给的对策提供了多种思路。

2.国内外农村公共物品供给研究现状综述

2.1国外研究综述

关于农村公路产品的供给研究，国外开展得相对比较早，并且在其供给过程中成功探索出了一套完善的管理体制和机制。

从国际上许多国家的成功经验及其现有的资料可以看出，国外在农村公路产品供给的整个过程中，即农村公路的决策机制、资金筹措机制、后期养护机制等，均对每一个环节给予了充分的重视，使得农村公路的供给达到高效优质。

国外学者从公共物品的视角来探讨农村公路产品的供给问题，并将农村公路产品定位于两类物品：

一是准公共产品，一是纯公共物品。

定位于准公共物品是因为它要收取一定的费用，所以它具有排他性。

农村公路在提供服务时，在到达一定的拥挤点之前，它具有完全的非竞争性，因此，在西方一些学者看来，农村公路的准公共物品这一定位是与这个拥挤点紧密相连的。

因此，国外相当一部分学者就从准公共物品的这个定位和视角来对农村公路的供给展开研究，并提出一系列相关的对策和建议，同时也为之构建起一套科学的合理的供给体制机制；而以美国经济学家曼昆为代表的学者同样是按照农村公路的经济属性定位来作具体分析研究，把农村公路产品定位为纯公共产品，他指出，“因为农村公路是不收取特定费用的一类产品，所以其供给也该直接由政府承担”。

这种把农村公路产品定位于纯公共产品的研究思路，受到了国内外许多专家学者的赞同。

国外除了从农村公路产品的经济属性来展开对农村公路的研究之外，也从多方面、多视角、多层次来进行深入的研究。

例如英国RuralScotland（专门从事农村发展研究的基金组织）和ScottishOfficeRoadsDirectorate（苏格兰道路管理局）合作完成的调查报告《苏格兰地区关于农村公路与环境协调发展研究》。

本调查报告主要是把农村公路的建设与环境的发展紧密结合起来，提出了农村公路产品的供给要以环境的承受力为基准，为此，文章作者指出农村公路的供给必须考虑环境的承受力，同时要合理、科学的处理好农村公路产品的供给与环境协调发展之间的关系；印度学者尼卡卡关于《通过网络监控农村公路建设情况的研究》一文指出，在农村的公路建设过程中，政府应该充分发挥好宏观调控这个职能，而政府可以借助现代科技来发挥好这一项基本的职能，通过运用网络来广泛收集相关信息，并对其进行专门分析处理，从而达到有效监控农村公路产品在供给中存在的系列问题，进而有效的解决政府在农村公路供给中出现的问题。

HananG·Jacoby完成了《尼泊尔道路建设项目对农户的效益的影响研究》，并发表了《农村:

走向集市和建设农村道路》一文。

文中指出道路的建设对农户的收入及其生活有其巨大 的影响，并且还指出这种影响与农村公路产品的供给质量呈正相关性。

JocelynA·Songco所撰写的关于越南《农村基础设施投资给贫困人口带来实惠吗?

》的研究也深刻的指出，农村基础实施，例如农村公路、饮水等工程的投资关系重大，基础设施的完善，能够有力的改善人们贫穷落后的面貌。

在国外，在农村公路的供给管理体制中，总结出来两类比较科学合理的供给管理体制，“一类是中央集权式管理，如日本、法国和意大利；另一类是地方分权式管理，如美国、西德和英国”。

在美国，农村公路产品的供给，其重心主要集中在各州及其以下各部门，例如美国各州运输厅的主要职责除了落实联邦资助公路的建设和养护管理外,就是负责地方公路的建设和养护；德国州以下公路的供给及其养护，由各县工程处自己负责或者由州公路管理局代管。

这些国家的农村公路产品在供给中主要是由地方政府投资兴建，其建设的资金一般来源于政府财政拨款和税收，其中多数国家采取征收公路税的办法来弥补供给中所需的资金。

总之，在进行农村公路产品的供给或研究过程中，国外政府和专家学者既考虑农村公路产品投资的经济效益，同时也兼顾考虑社会效益等多重标准分析（Multi-Crite-riaAnalysis），同时还注重农村公路产品供给的体制机制的建设，真正将农村公路产品供给过程中的建、管、养纳入到了战略的高度。

2.2国内研究综述

我国对农村公路的研究，虽然起步晚，但是也取得了很多的研究成果。

总结起来，国内学者主要从以下几个方面对农村公路进行了研究。

2.2.1从农村公路的经济属性的视角来研究

如马书红、方健红认为，农村公路属于市场失灵的投资领域，具有较大的外部效应（包括开发效益、波及效益和潜在效益等）。

刘峰涛指出，“农村公路属于纯粹公共物品，不能期待项目本身的回报方式，而应从其社会效益之一的公共物品外部性入手，运用外部性作为项目的回报与保证，其中的一种体现是农村企业产量、收入、利润的增加和农民收入的提高，进而带来税收的增加”。

学者刘璐也是从农村公路的经济属性这个视角撰写了《农村公共物品的供给分析——以湘西怀化地区的乡公路供给为例》。

2.2.2从农村公路产品供给过程中的后期养护管理来研究

比如王健在《浅谈现行体制下的农村公路管养工作》一文中指出，“农村公路的养护项目分散，涉及面广，基层和一线技术力量、管理力量都比较薄弱等问题，并指出农村公路管养工作是一项永恒的课题，面临的挑战还很多；”又如刘玉明在《浅谈公路养护市场的形成及对策》一文中指出，“农村公路养护工作必须实行市场化，采用市场机制提高劳动生产率，实现公路资金、资产和人才