我国法院行政化企业化倾向之初步批判以民事诉讼为切入点下.docx

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我国法院行政化企业化倾向之初步批判以民事诉讼为切入点下

我国法院行政化、企业化倾向之初步批判——以民事诉讼为切入点（下）

　　（三）我国法院行政化倾向的主要原因

　　法院行政化现象之所以会在我国的司法实践中泛滥开来，主要是因为我国有适于其生存的土壤，而且是一种由多种复杂元素构成的“肥力”十足的复合型土壤。

易言之，其原因既有某些制度设计上的不合理，也有司法者思想认识上的偏差和行为方式上的违法；既有历史传统的消极影响，也有现实条件的客观制约。

我们认为，具体来说，造成我国法院行政化倾向的主要原因，包括以下几个方面：

　　1、制度设计方面的缺陷

　　如前所述，由于司法活动在本质上要求必须有别于行政活动，因而在制度设计上应当区别对待，并且为了避免司法活动在事实上异变为行政活动，应当设计一系列的保障措施和制度与之相配套。

对于这一点，立法上虽然也作出了一些努力，但在某些方面的缺陷仍是显而易见的，从而在有意或无意之中为司法的行政化倾向提供了制度支持。

例如，审判委员会制度的设置即为明证。

也就是说，不管审判委员会制度的设置理由如何，然就这一制度的实际运作后果来看，必定会造成其与合议庭、独任审判员之间在审判案件时领导与服从的行政性关系；而且，依照法律的规定，审判委员会还可以对已经生效的裁判主动进行再审（和院长相结合），这种再审制度也必然会加重合议庭和独任审判员主动服从审判委员会意见的行政化倾向。

又例如，审判独立乃是司法非行政化的客观要求，同时也是非行政化的重要表现，然而关于审判独立问题，现行《宪法》和《人民法院组织法》只是规定：

“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

”这一规定与1954年《宪法》、《人民法院组织法》以及1983年修订之前的1979年《人民法院组织法》所作的规定，即“人民法院独立进行审判，只服从法律”之规定相比，实际上是立法的一个退步，因为后者无论从立法技术上来说还是从内容上来说，都较之现行规定更为合理。

另一方面，现行法律没有就法官独立审判的问题作出明确的规定，[29]这也是法院内各级领导人均可以向审理案件的法官发号施令的重要原因。

在此需要特别强调的一个问题是，要实行审判独立、避免司法活动的行政化，则必须确立一系列的保障性措施和制度，然而这一点正是现行立法中的巨大缺失之一。

例如，依照现行法律的规定，法院在人事、经费、设施、装备等方面受控于地方党政机关，这就必然使法院在整体上无法摆脱地方党政机关及其领导人的行政性影响；法官个人缺乏职业上的保障及人格上的不独立，必定使其难以抵御各种领导人的行政性指令和“监督”。

对于这类问题，目前理论界及实务界都作了较深入的讨论，故此处不赘述。

　　2、法律解释上的误区

　　长期以来，对于《宪法》第126条和《人民法院组织法》第4条所规定的独立审判原则，主流观点认为，它是指人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不是指合议庭独立行使审判权，更不是指独任审判员独立审判，并且还认为这是我国审判制度区别于西方国家的法官独立审判制度的一个特点。

我们认为，这种解释事实上是在为院长、庭长等领导行政干预合议庭、独任审判员的审判工作，以及上级法院行政干预下级法院的审判工作提供“绝好的辩解理由”，似乎他们的干预并不违背法律的规定。

其实，与《人民法院组织法》和三大诉讼法关于审判组织的规定起来考察，这种解释完全应被看作是对法律规定的一种误解。

《人民法院组织法》第10条规定：

“人民法院审判案件，实行合议制。

人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件，和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。

人民法院审判上诉案件，由审判员组成合议庭进行。

”民事诉讼法、刑事诉讼法也作了类似的规定，行政诉讼法则规定应当组成合议庭审判行政案件。

由此可见，法院对案件的审判，总是具体化为依法构成的审判组织来进行的，[30]该审判组织所作的裁判也就是法院的裁判，没有审判组织和法官的独立审判，也就没有法院的独立审判。

这是因为，如果否认法官的独立审判，那么不仅法院领导可以行政干预审判工作，而且其他机关及其领导也可以行政干预审判工作，这样就会从根本上彻底否定法院的独立审判。

　　关于审判委员会的功能和上级法院对下级法院的监督问题，在法律解释方面同样存在着误区。

就审判委员会来说，正如前文所指出的，《人民法院组织法》第11条规定其功能之一是“讨论重大的或疑难的案件”，但并没有规定其有权对所讨论的案件作出“决定”，而《民事诉讼法》《行政诉讼法》也未规定其享有此种意义上的“决定权”。

因而对于民事诉讼和行政诉讼来说，那种认为审判委员会可以讨论决定重大的或者疑难的案件并且合议庭和独任审判员必须执行其“决定”的几乎不容置疑的主流观点，其实是一种没有法律根据的“扩张”性解释。

就上级法院对下级法院的监督而言，依照现行法律的规定，其方式只有两种，一种是在当事人提起有效之上诉时依法对案件进行第二审，另一种是依照审判监督程序对下级法院的生效裁判进行再审。

然而在实践中，对于所谓“监督”问题，上级法院在无形中总是作了扩大性的解释，即其监督方式不仅包括上述第二审和再审途径，还包括大量的、法律并没有作出规定的所谓“监督手段”，例如上级法院对下级法院的审判工作进行指导、监督、检查、评比以及要求下级法院向其汇报、请示，等等。

下级法院也丝毫不认为这种扩大了的“监督”措施有什么不妥之处，社会公众亦很少认为这些“监督”措施是对法律所规定的监督的误解。

但是稍作留意就会发现，这些所谓的“监督”，都是行政性的监督措施，决非是诉讼法所规定的程序性监督，诉讼法所规定的审判监督显然被泛化了，其结果必然会加重上下级法院之间相互关系的的行政化倾向。

　　3、传统政治、经济体制的消极影响

　　就我国的政治体制来说，无论是在古代社会，还是在近现代社会，司法职能与国家的其他职能的分离都是极其有限的。

首先，在漫长的封建社会，司法与行政从来都是交织在一起的，行政长官往往也是司法长官，司法从属于行政的政治体制可谓是源远流长。

在这种体制之下，司法独立于行政的程序机制是不可能出现的，司法活动与行政活动并没有什么实质区别，这一历史传统在人们的心目中留下了行政高于司法以及运用行政性方式处理司法问题的心理定势。

　　其次，在新民主主义革命时期，由于当时所处的战争环境和各种主客观条件的制约，各革命根据地的司法活动和政治活动基本上是合一的，党的各种政策、决定、指示等可以直接作为司法裁判的依据，党和司法机关之间是一种直接的行政领导关系，而且从当时的一些法律文件来看，根据地政府与法院之间也是行政性领导关系，例如19年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第2条规定：

“边区高等法院受中央最高法院之管辖（指当时的国民党最高法院-笔者注），边区参议会之监督，边区政府之领导。

”[31]1943年的《陕甘宁边区县司法处组织条例》则规定：

“县司法处处长由县长兼任，审判员协助处长办理审判事务。

”[32]新中国建立初期，关于法院体制问题，也实行的是由政府和上级法院领导的模式，例如1951年9月由中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国人民法院暂行条例》第10条即规定：

“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督。

各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。

各级人民法院院长领导并监督全院工作。

庭长领导并监督庭内工作。

”[33]显而易见，所有这些规定及其司法实践，对于此后乃至当今的法院之行政化倾向之形成与蔓延，具有不容低估的“促进作用”。

　　最后，1954年的《宪法》和《人民法院组织法》虽然确立了在人大统一监督下的“一府两院”和审判独立的政治体制，但是由于以往制度与行为的强大惯性，加之以下两个方面的原因，法院之行政化倾向在实践中基本上并无改观：

其一，由于当时所处的复杂的国际、国内环境，中国一直为各种各样的危急所缠绕。

为了应付各种危急，必须建立强有力的国家政权，这似乎已成为一种自然而然的现代化建设之思路。

[34]为了保证政权建设的稳定，法院总是充当了为政党和政府的建设目标提供及时服务的角色，因而在很大程度上失去了依照司法规律独立审判的司法机关之应有品位。

其二，新中国成立后，国民党的旧法体系被彻底摧毁，但是摧毁旧法体系之后，在相当长的历史时期内，“新法”体系并没有建立起来，因而法院长期被置于法的“真空地带”，法院在审判案件时不得不依据党和政府的方针、政策、决定、决议、命令、指示、会议纪要等，这就必然会使法院在事实上成为党和政府的一个行政性下属。

特别是随着一个接一个的政治运动的开展，法院完全被看作是进行无产阶级专政的工具和“刀把子”，从而把其行政化倾向推到了极至。

　　随着1982年《宪法》和相关法律的相继颁布和施行，我国的政治体制逐渐趋于正常和完善，法院独立审判的原则重新得以确立，司法活动应然的非行政化性质无论是在理论上还是在立法上都得到了不同程度的认同。

但是过去那种由地方党政机关决定法院的人、财、物并在事实上决定法官个人的职业命运的政治体制却并没有改变，而这一点恰恰是诱发法院行政化倾向的重要原因之一。

　　就经济体制来说，长期以来，我国实行的是以行政指令性计划为特征的经济体制。

在这种体制之下，国家按照事先编制好的各种计划指标来对整个国民经济实行集中而统一的管理；为了保证计划的完成，防止有损于国家计划的行为发生，就有必要对与经济生活息息相关的各个领域相应地进行国家干预。

在正常的经济交往中，这种干预是通过行政管理部门来实现的，而当发生纠纷并诉诸法院时，法院亦应当依照行政计划（通常表现为为落实这种计划而订立的各种“合同”）来审理案件，并且为了保证国家计划的充分实施，法院领导有必要主动地对合议庭或独任审判员的审判活动进行监督，上级法院也有必要主动监督下级法院审判案件时对计划的执行情况。

因而诉讼在很大程度上就会变异为行政管理行为的延续。

在市场经济条件下，法院的这种“行政管理”功能基本上已不复存在了，但是长期以来所形成的为了“国家的利益”而进行行政性干预的审判思想却继续影响着法官、法院领导及其他机关领导的行为。

　　4、思想观念上的认识偏差

　　政治、经济体制上的行政化传统，不仅从制度构建上影响着司法体制，而且在思想观念上也影响着法官和法院领导及其他机关的领导对司法活动本应具有的正确认识，并进而驱使他们以行政化的方式来处理司法问题，这一点，上文已有涉及，故这里主要是从其他角度来分析法院行政化倾向在思想认识上的原因。

（1）对程序公正之价值准则明显认识不足

　　程序公正是现代司法程序的生命源泉，这不仅是因为公正的程序可以最大限度地保障实体公正的实现，而且是因为公正的程序具有诸如吸收当事人的不满、排除决定者的恣意、减轻决定者的责任风险、增强社会公众对裁判结果的认同感等独特功能，这就要求立法上关于法院体制与诉讼程序的设置、实践中关于司法权的运行都应当尽量体现出其公正性，然而，“重实体、轻程序”这一负面传统观念在当今的司法体制与司法操作中仍大有市场。

为了实现所谓的“实体真实”，立法上可以容忍有失公正的程序规定，司法中则可以宽宥有失公正的审判操作。

这种“重实体、轻程序”的思想观念，可以说是我国法院行政化倾向的重要原因之一。

易言之，采取行政化手段来处理诉讼事件，是与司法活动的运行规律相悖的，也是与程序公正之价值准则相违的，而我国的立法与司法中之所以会认可和容忍法院的行政化现象，一个重要的理由就在于：

这种行政化现象被认为可以借以保证“实体真实”或曰“实体公正”的实现。

例如，立法上之所以在审判组织之上又设置一个具有行政领导性质的“审判组织”，即审判委员会，原因就在于，在立法者看来，这种设置有利于保证案件的正确裁判（即实体公正），至于其在程序上是否公正则显然受到了忽视。

实践中盛行的案件审批制度其实也是这种思想的一个折射。

但事实一再证明，这种行政化的处理机制在实践中并不能够保证“实体公正”的实现，因为它不能保证决策者之决策的科学性。

（2）司法活