405苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策.docx

405苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策.docx

《405苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《405苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策.docx（8页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

405苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策

苏州城市管理行政执法存在问题分析和对策

摘要：

城管行政执法试点工作的开展，是为了解决城市管理中多头执法、重复处罚、执法扰民等体制机制问题，但历经十多年的实践，城管执法中一系列暴力抗法、暴力执法事件的发生，一次又一次地将城管执法工作推上社会舆论的风口浪尖。

本文以苏州市为例，对于目前城市管理行政执法中存在的种种问题，提出具有可行性的对策思考，以期望对我国城市管理行政执法制度的进一步完善能起到一定的帮助作用。

关键词：

苏州市；城市管理；行政执法

目录

一、苏州市城市管理体制及其运作1

二、苏州城市管理行政执法存在的问题2

（一）执法随意，程序不当2

1.现场执法随意，违反法定程序2

2.集中整治时不按照法定程序执法2

（二）执法简单粗暴，效率低下2

（三）执法不公，滥用自由裁量权3

三、苏州城市管理执法存在问题的原因3

（一）法律和法规不健全3

（二）城管队员执法素质缺失4

1.部分执法队员执法不文明不规范，严重影响了城管队伍的形象4

2.部分城管执法队员法律意识不强，违反法定程序4

3.城管执法队员缺乏服务为民的公仆意识4

（三）城管执法部门内部监督不完善4

三、改进苏州市城市管理行政执法的对策思考4

（一）转变执法理念，平衡社会管理与民生的关系4

（二）加强立法，提高法律法规的可操作性，保障法律的权威性5

1.制定统一的城管综合执法的法律5

2.改进现有法律法规5

（三）加强协作沟通，强化执法能力5

1.加强部门之间协作5

2.加强城管执法人员与执法相对人之间的沟通5

3.可借鉴其他城市的管理方式，提高执法效率5

（四）提高城管执法人员自身素质6

1.城管执法人员应做到文明执法6

2.提高城管执法人员的工作责任心和工作能力6

3.提高法律意识，严格按照法定程序执法6

4.城管执法人员应确立正确的行政伦理观、价值观、利益观6

四、结束语6

参考文献7

城市的发展离不开城市管理，我国自实施城市管理综合执法以来取得了一定的成效，如精简执法机构、降低执法成本、避免交叉执法等问题，但是这个制度同时也存在着不少问题。

城管，从成立到现在，一直处于社会各界舆论的风口浪尖，对这个职能部门的评论往往负面多于正面，甚至有专家建议取消这支队伍。

为何这个为了维护城市市容环境的整洁、有序和美观而工作的机构，为了提高城市管理行政执法效率而设立的部门，受到如此多的“垢病”?

城市管理综合执法制度的设立是否合法，职权是否合法?

现有的城市管理行政综合执法到底存在什么样的问题?

为什么城管执法得不到群众的理解?

随着苏州经济的飞速发展，城市化进程也正在加剧，随之而来涌入了大量的外来人员，对苏州城市管理带来了不少困难和挑战，同时也对城市管理执法机构提出了更高的要求。

苏州城管所面对的是机遇和挑战并存，前景和压力共在。

因此，对于城管综合执法的研究，具有较强的现实意义。

一、苏州市城市管理体制及其运作

苏州市城市管理行政执法局与苏州市绿化市容管理局属市政府直属机构，实行“两块牌子，一套班子”。

市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，具有独立的行政执法主体资格。

市城管执法局成立后，市有关部门的职能作相应调整。

市建设交通委负责城市管理相对集中行政处罚权工作的综合协调，以及相关综合性政策的起草和制订工作。

原由市建设交通委承担的城市管理相对集中行政处罚权工作的具体管理职能划转给市城管执法局。

苏州市城市管理综合执法工作联席会议办公室从市建设交通委调整设置到市城管执法局，由该局负责日常工作，处理相关事务。

市城管执法局下设苏州市城市管理执法总队，于2005年5月26日正式组建，受市城管执法局委托，承担相对集中行政处罚权工作的具体事务。

原先的苏州市市容监察总队及苏州市园林绿化监察大队已被撤销。

市城管执法局及其所属的市城管执法总队的内设机构和人员编制，由市编办按照精简、统一、效能原则另行核定。

市和区县城管执法部门的执法权限分工如下：

市城管执法局负责查处下列情形的违法行为：

（一）在全市有重大影响的；

（二）涉及市管河道的；（三）需要集中整治的；（四）法律、法规、规章规定应当由市级行政机关负责查处的。

区县城管执法部门负责查处在本辖区内发生的违法行为。

两个或者两个以上区县城管执法部门在查处违法行为时对职权发生争议的，由市城管执法局确定。

对应当由区县城管执法部门查处的违法行为，区县城管执法部门未予查处的，市城管执法局可以责令其查处，也可以直接查处。

苏州各区县城管大队大致有三种管理模式：

一种是分队由大队垂直管理，分队的人、财、物的管理都在大队，一种是双重管理，分队的人事管理权在大队，财、物管理权在街道办事处，一种则是分队人财物的管理权全部在街道办事处，大队只有对分队上作的考核权。

而按照规定，各区、县城管大队的所需经费，包括执法培训、强制执行、行政复议、行政赔偿等专项费用依法列入预算，应由区政府全额拨款，但各区县财政状况不一，因此各区县城管大队相同级别的队员待遇也不尽相同。

二、苏州城市管理行政执法存在的问题

（一）执法随意，程序不当

1.现场执法随意，违反法定程序

根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定》，城管队员在执法时必须遵照规定的程序进行，在处理必须出示执法证，表明身份，做出行政处罚前必须给予当事人陈述和申辩的权利，暂扣物品必须开具《暂扣物品告知书》等。

但在实际执法过程中，为了省时省事城管队员往往会忽略这些程序。

在调查中发现，不少城管队员对于开具文书持无所谓态度，反而认为是浪费时间，太麻烦，只要完成执法任务，反正违章当事人对于行政处罚的法律程序并不太懂，先将违章工具和物品如电子秤等进行暂扣，让违章当事人前来处理，然后罚点钱就解决了。

暂扣物品却不开具《暂扣物品告知书》，当场罚款只给当事人罚款收据而不开具《当场处罚决定书》，经常是事后再随便写个人名补张单子以充数。

2.集中整治时不按照法定程序执法

一般而言，遇到集中整治，城管部门总是出动多辆执法车，集中多个部门或者分队的人手，对于户外广告、马路菜场设摊严重之地或者违章建筑等重大违章现象进行整治。

在集中整治的过程中，人员和其他相关部门的配合需要经费支持，城管执法追求的是速度，尽可能充分利用资源，往往不按照法定程序出具法律文书，对于取缔的乱设摊等违章工具实施当场销毁，对于户外设施或者违章搭建的棚、披进行当场拆除。

在实践操作中，执法人员往往重实体轻程序，为了追求完成案件数量或者执法结果而忽视了对于法定程序的遵守，一旦发生行政诉讼或者行政复议，由于执法程序违法，行政处罚全部无效。

（二）执法简单粗暴，效率低下

在目前城管执法的实际工作中，跨门营业、乱设摊及“三乱”（即乱张贴、乱刻画、乱涂写）是最为常见的违章现象，但也是反复性最强、执法效果最不理想的。

以跨门营业为例，经营业主出于招揽生意或者营业场地有限等原因会将经营物品和工具超出经营场所的门窗进行摆放，占用了人行道，对过往行人尤其是老年人造成不便，也不利于市容环境的美观。

在常规性的执法中，执法人数一般较少多为2-3人，城管执法人员所采取的方式是以说服教育为主，劝导违章当事人尽快将物品或工具放于门内，不要影响行人通行。

如果当事人愿意配合，则当场改正违章行为，但在城管执法人员离开后，又将再次跨门经营。

如若当事人不予配合，对城管执法人员的劝导不予理睬，执法人员如采取主动帮忙将物品搬入室内的行为，往往会引起经营业主的不满。

对于路人而言，城管执法明显不力，城管来时人行道较为整洁，城管一走则又回到老样子，尤其在城管下班后一些经营业主甚至将物品放置于马路上，严重影响了骑车及机动车行驶，跨门营业的违章行为得不到实际性的整改。

另外，在集中整治的过程中，也很容易发生暴力冲突。

在整治乱设摊等违章行为的过程中，通常给群众造成的感觉是城管在“抢东西”，一股脑儿将违章物品和工具全部搬上执法车，一旦违章当事人有阻挠或者过激的行为，则难免发生推操、拉扯甚至扭打的情况，尤其是在没有公安部门在场协助整治的情况下。

在媒体报道中，也经常会曝光“城管打人”的不良行为。

（三）执法不公，滥用自由裁量权

行政自由裁量权通常是指行政主体在法律法规授权的范围内依据立法目的和公正合理的原则，自行判断、自行选择和自行决定而作的公正而适当的具体行政行为的权力。

行政自由裁量权是行政主体履行其职能的必须，具有存在的必要性，但它既可能被正当行使，也可能使用不当甚至滥用。

作为行政处罚权的主体，城管执法部门在实际工作中应坚持合法性和合理性的原则行使行政处罚自由裁量权。

但在城管队员的现实执法过程中，由于行使自由裁量权的任意性，经常会令行政相对人觉得城管执法不公平，导致城管执法缺乏严肃性和威严性。

在与执法对象的沟通中以及实际执法中，执法不公的表现基本上为：

对发现的问题应该处罚的不处罚，发生同样的违法行为所受到的行政处罚往往不尽相同，或者不同的违章事实处以相同的行政处罚。

不少城管执法人员凭自身主观臆断，没有合理的依据标准，判罚畸轻畸重，在法定的处罚额度范围内任意罚款，滥用“自由裁量权”。

在现实执法中，也确实存在着面对不同行政相对人执法不客观、不公平的现象。

城管执法人员在面对苏州本地尤其是辖区内的居民设摊违章，一般以教育为主，针对外来人员设摊则较为严厉，轻则罚款总则予以取缔。

虽然有时候出于了解本地居民情况，因为当事人的家庭困难，采取“有情操作”的方式进行处理，但给其他违章当事人一种“偏心”之感。

不少老百姓也认为，城管执法是看人区别对待的，有地域歧视，欺负外地人和老实人，专啃“软骨头”，而对本地居民或者是一些老油条或者像少数民族人员摆摊则大都不敢管或者不愿管。

三、苏州城市管理执法存在问题的原因

（一）法律和法规不健全

我国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法律，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定，因此，城管执法法律地位明显不足，依据的法律效力不高，作为执法主体的城管人员在执法过程中处于一种尴尬境地:

它不仅面临着执法相对人和广大老百姓的质疑，而且在与其他部门如工商、公安打交道的过程中也属于“弱势群体”。

其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合，导致执法经常处于困境。

而苏州市城管相对集中行政处罚权所涉及的十一个方面的内容所涉及的相关法律、法规和条例多达七十多部，仍然是来自于市容、市政、环保、绿化、工商、公安、水务等多个职能部门的部分边缘性法律、法规，如《苏州市市容环境卫生管理条例》、《苏州市公路管理条例》、《苏州市环境保护条例》等等，致使其法律依据成为一个由多部门、边缘性法律法规组成的“大杂烩”。

正是由于缺乏专业性的法律规定，往往会出现关于同一个违法行为的处罚可以适用多部法律法规，但处罚幅度却相差较大，易造成执法人员滥用自由裁量权，导致执法不公，违背了法律的严肃性。

以占道设摊为例，可以适用并常用的法律法规共有三部，《苏州市人民警察巡查条例》、《苏州市市容环境卫生管理条例》以及《苏州市城市道路管理条例》，前两项处罚额度分别为“五十元以下”和“五十元以上五百元以下”，后者则为“二千元以上二万元以下”，相差甚远，此类情况存在不少。

（二）城管队员执法素质缺失

1.部分执法队员执法不文明不规范，严重影响了城管队伍的形象

不文明的执法现象在各种执法工作中普遍存在，但在城管执法领域表现得尤其突出。

其主要表现就是执法主体在执法过程中举止、言语不文明，滥用自由裁量权，造成执法不公。

许多城管执法人员在对违法行为进行制止、教育及纠正时，往往采取过激的言行，导致违法当事人抵触情绪，由此“城管”打人的报道经常见诸于媒体报端。

而且不少城管队员将城管“八项禁止”形同虚设，在外出执勤时，在办公场所，甚至与当事人谈话时吸烟，严重损害了执法形象。

2.部分城管执法队员法律意识不强，违反法定程序

某些城管执法人员法律意识淡薄，忽视城管执法法定程序，违规操作，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。

更有些城管部门巧立名目，以罚代管，乱收费、乱罚款，更加激化了城管执法主体与相对人的矛盾冲突。

3.城管执法队员缺乏服务为民的公仆意识

行政伦理道德缺失，缺乏服务为民的公仆意识。

不少城管人员在与相对人了解情况或进行谈话时，往往高高在上，对执法相对人持轻视态度，对老百姓来电来人投诉态度傲慢，缺乏耐心和细心。

在面对违章当事人时过于严肃，一切照章办事，缺乏人性化操作的方式方法。

对于定时去居委会联系工作的规定也做做样子，缺乏为民解忧排难的服务精神。

（三）城管执法部门内部监督不完善

市城管执法局设有专门的督查队伍，下至各区、县进行督查。

一旦有被市督查人员发现执法人员有服装不规范等违规行为，将会摄像取证，将工号记下，发至相应的大队，大队再对违规队员进行处罚，一般是罚款400元。

按照规定，每个区、县城管大队都要求有一个督查分队，对各个分队的勤务实效、队员的仪容仪表等进行督查。

但区、县各自的督查小分队往往工作效果不佳，没有进行实质性的督查，开出处罚单。

督察分队的成员一般和各个分队都熟悉，或是由各个分队调人组建的，出于面子的考虑，对城管执法队员的着装不规范、执法不作为等情形“睁一只眼闭一只眼”，难以严格按照要求进行内部督察工作。

三、改进苏州市城市管理行政执法的对策思考

（一）转变执法理念，平衡社会管理与民生的关系

城管执法机构应该从上到下关注民生，善意对待执法相对人。

民生是公共利益的基本生长点。

行政执法机关涉及相对人权益的行为，实际上也是影响民生的行为，基于行政执法机关的角色定位，它负有关怀乃至保护民生的责任。

因此，关怀民生的原则，是行政执法机关在其行政过程中必须遵循的原则。

根据这一原则的要求，行政执法机关的行政执法行为应尽量保持“善意”，对不履行义务的行政执法相对人，行政处罚和行政强制等行政执法行为都可能构成一定损害，尽管这种损害是“合法性”范围内的损害，行政执法机关也应当使之最小化，即以最小的损害达到使行政执法相对人履行义务的目的，这也是衡量行政执法行为“质量”的伦理标准。

根据这一标准，只有既达到目的、损害又最小的行政执法行为，才是伦理“质量”最优的行政执法行为。

（二）加强立法，提高法律法规的可操作性，保障法律的权威性

1.制定统一的城管综合执法的法律

不只是苏州城管，全国城管都希望全国人大能及时制定出一部相对集中行政处罚权的专门法律，在全国范围内统一规范实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、基本范围、实施程序、备案监督等基本规定。

这样可以保证各地实施这一制度时也有了强有力的依据。

2.改进现有法律法规

对现有法律法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触以及重复的内容应及时进行修改。

明确何种违法行为应该按照何种条例进行处罚，对处罚额度差别较大的条例也应进行明确，防止自由裁量权的滥用，使城管执法人员真正做到执法公平公正，以保障相对人的合法权益。

对现有法律法规中概念模糊，或者界定不明的制定出实施细则，提高城管执法的可操作性，防止部门之间推诱扯皮现象，并以法律法规的形式明确行政责任，保障执法相对人的权益。

（三）加强协作沟通，强化执法能力

1.加强部门之间协作

加强城管与各个相关部门之间的沟通协调，共同解决执法难题。

城管执法部门可以说是属于末端执法，处理的都是社会矛盾最底层的，而通常要解决这些社会基层矛盾光靠城管一家难以完成。

有不少问题应从源头上解决，这需要其他部门的支持。

如对于乱设摊的“疏堵结合”，需要街道牵头，联合城管、民政、综治办、工商等多个部门参加协调，这牵涉到场所的提供、经营的管理以及后勤的保障等问题。

2.加强城管执法人员与执法相对人之间的沟通

可利用居委会作为媒介，邀请执法辖区内的业主、商铺经营户集中，由城管执法人员进行相关法律法规的宣讲，同时听取业主和经营户的意见，双方开诚布公，以平等的方式进行沟通和协商，有助于互相理解，有助于提升城管执法形象，也有助于形成良好的执法氛围。

3.可借鉴其他城市的管理方式，提高执法效率

例如以购买服务的方式进行城市管理，深圳宝安区西乡街道的业务外包像物业管理一样管理城市街道，取得了不错的成绩。

在三乱（乱张贴、乱涂写、乱刻画）问题上，可以尝试购买服务，以招标的方式聘请相关服务公司，可在一个街道试用，待居民评议合格后再进行年度签约，扩大范围推广。

这样既有利于节约城管执法人员成本，也让社区居民参与增加知情权。

再如北京的“大城管”管理模式，联合城管和劳动保障、民政等各个部门，通过联合救助、就业帮助等救济救助措施，解决弱势群体的生存难题，从而根治城管“瘤疾”。

将执法方式重心下移，属地管理，街道办事处牵头，统辖所有政府部门。

（四）提高城管执法人员自身素质

1.城管执法人员应做到文明执法

根据2007年《苏州市城市管理行政执法人员行为规范（暂行）》的规定，城管执法人员在执行任务和接待来访人员时应注重在着装规范、用语文明、举止得体等，切实提高城管执法人员形象。

2.提高城管执法人员的工作责任心和工作能力

身为执法人员，应该将城管执法工作当作一份自己的事业，培养认真勤恳的工作态度。

在实际工作中，注重提高自身的表达能力，与相对人的沟通交流能力，提高执法的业务水平。

3.提高法律意识，严格按照法定程序执法

要树立法制观念，坚持依法行政。

树立法制观念，关键是执法人员要自觉培养法律意识及法律思维方式。

执法者在执法中不能对法律进行歪曲理解或者有选择性地理解，不能对规则作机械理解，生搬硬套具体的法律条款。

另外，执法人员只有切实提高自身学习、运用和执行法律的能力和水平，才能确保法律法规的正确实施。

4.城管执法人员应确立正确的行政伦理观、价值观、利益观

身为行政执法人员，应该牢固树立行政伦理观和核心内涵—公仆精神，坚持以人为本进行公共管理和行政执法。

必须坚决从思想上和制度上克服“官本位”思想，杜绝“官僚作风”，时时刻刻本着服务于民的宗旨。

城管的工作不是为了领导视察而忙前忙后，应急群众之所急，想群众之所想。

在群众需要我们的时候，挺身而出，用于承担，将为群众排忧解难视为己任。

四、结束语

胡锦涛同志倡导构建和谐社会，在建设和谐社会的进程中，作为行政执法机构的城管也应为此而做出相应的贡献。

本文所研究的城管综合执法问题就是当前争议较大、涉及人民群众尤其是社会底层劳动人民最关心、最现实的利益问题之一，也是广大城管执法者所最关注、最值得思考的一个问题。

因此认真查找城管综合执法中存在的问题，积极探讨导致这些问题的深层次原因，努力寻求破解问题的应对良策也是执法者和被执法者同样期待。

本人相信，随着行政体制改革的不断加深，各级城管执法机关必将努力创新、转变执法理念，坚持以人为本，为建设服务型政府不懈努力。

苏州作为全国经济发达的城市，苏州的城管也一定能在构建和谐城管的道路上走得更好、更快。