切莫把安全生产中的政企关系固化为医患关系.docx

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切莫把安全生产中的政企关系固化为医患关系

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STATE

ADMINISTRATIONOF

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国家安全生产监督管理总局

调查研究

第18期（总249期）2011年10月8日

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建立依法、严格、科学的安全生产问责机制

办公厅杨占科

按：

强化安全生产问责，对安全生产过程中的失职渎职行为予以严厉追究，是确保政府严格履行安全监管监察职责，督促企业落实安全生产主体责任的制度保障。

自《安全生产法》颁布实施以来，全国安全监管监察系统就建立健全安全生产问责机制进行了积极探索，取得了显著成效，但仍存在着许多亟待进一步完善、提高的地方。

本文总结了安全生产问责机制建设取得的主要成绩，同时也指出了存在的主要问题和由此引发的负面影响，提出建立“依法、严格、科学”的安全生产问责机制，并给出了具体建议。

关键词：

安全生产问责机制依法依规严格科学

强化安全生产问责，对安全生产过程中的失职渎职行为予以严厉追究，是确保政府严格履行安全监管监察职责，督促企业落实安全生产主体责任的制度保障。

然而，任何事情都是把“双刃剑”，严格问责只有与科学问责、依法问责有机结合起来，才能充分发挥行政问责的政治优势。

如果在问责中出现违反客观规律、甚至不依法依规的情况，则会挫伤政府工作人员的积极性，影响安全监管监察队伍的基本稳定，并最终影响安全生产工作大局。

建立依法、严格、科学的安全生产问责机制势在必行。

下面，就此谈谈自己的认识。

一、健全安全生产问责机制是落实安全生产责任的制度保障

《安全生产法》第一章第十三条明确规定：

“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。

”《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）强调：

“依法严肃查处事故责任，对存在失职、渎职行为，或对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人，要依照有关法律法规严格追究责任。

”《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号，以下简称493号令）在总则中开宗明义：

“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，依据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例”。

去年出台的《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）则把“实行更加严格的考核和责任追究”单列一章，就相关问题作了更加明确、具体的规定。

自《安全生产法》颁布实施以来，全国安全监管监察系统就建立健全安全生产问责机制进行了卓有成效的积极探索，问责方向日趋明确，问责形式日渐完善，一套完整的安全生产问责体系初步确立。

概括起来，可以归纳为三大问责方向，三大问责形式。

（一）三大问责方向

一是对辖区安全生产状况实施整体问责。

问责依据是安全生产考核指标完成情况。

自《决定》下发实施起，我国开始建立安全生产目标考核体系。

考核重点是三大绝对指标（即事故总量、重特大事故起数、死亡人数）和四大相对指标（亿元GDP死亡人数、道路万车死亡人数、工矿商贸从业人员百万人死亡人数和煤矿百万吨死亡人数），并对特别重大事故实行零指标和一票否决。

据此，地方各级党委、政府把安全生产指标考核纳入科学发展综合指标考核体系，与单位评优、干部使用挂钩，实行安全生产一岗双责、一票否决。

二是对辖区内打非治违成效进行专项问责。

《通知》明确指出：

“对打击非法生产不力的地方实行严格的责任追究。

在所辖区域对群众举报、上级督办、日常检查发现的非法企业（单位）没有采取有效措施予以查处，致使非法企业（单位）存在的，对县（市、区）、乡（镇）人民政府主要领导以及相关责任人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

”实践证明，非法违法生产经营建设行为，大多不具备基本的安全生产条件，属于带病上马、带病生产，是导致生产安全事故多发频发的毒瘤。

地方政府对非法违法生产坐视不管甚至包庇纵容，是不落实科学发展观、不坚持安全发展理念的具体反映，纳入安全生产问责体系，合理合法。

三是对事故背后的失职渎职行为进行重点问责。

这一点，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号）说得十分清楚。

指出：

凡“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”和“政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”，就要对“党政领导干部实行问责”。

《安全生产法》则明确规定了需要追究行政乃至刑事责任的三种情形，即：

“

（一）对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；

（二）发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到群众举报后不予取缔或者不依法予以处理的；（三）对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的。

”实践证明，通过查处事故倒查事故背后的失职渎职行为，能够有效震慑安全生产领域的失职、犯罪行为，是完全正确的，效果也是显著的。

（二）三大问责方式

一是警示性问责。

不对当事人构成实质性处罚，却能够起到警示和教育作用。

主要有三种方法。

1、约谈。

对连续发生较大以上事故，安全生产状况出现恶化趋势的地方人民政府主管领导进行安全生产戒勉谈话，指出存在问题，提出整改意见。

2、通报。

对一周内连续发生3起以上较大事故的地区，用通报形式知会当地政府，提出警示性指导意见，要求其引起重视，迅速改进。

3、发放整改建议或通知书。

主要在安全大检查或督查结束以后，针对发现的问题，向相关政府发出整改建议或通知书，要求其就检查中发现的隐患和问题进行限期整改，消除隐患，促进安全。

二是惩罚性问责。

也就是对责任人给予实质性的处罚，包括行政处分，也包括司法追究。

行政处分包括警告、记过、降级、撤职等层级；法律追究最高可判有期徒刑。

实质性处罚一般用之于事故查处当中，与事故等级挂钩。

事故等级越高，适用的处罚层次越高。

目的在于促进实现“有效防范、坚决遏制重特大生产安全事故”这一安全生产工作目标的实现。

三是督察性问责。

指上级政府或安全监管监察部门对下级政府或安全监管监察部门实施安全生产问责进行督办督查，确保问责到位。

目前主要体现为三个挂牌督办：

1、事故查处挂牌督办。

《通知》规定：

“依法严格查处事故，对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办，重大事故查处，实行国务院安委会负责挂牌督办。

”为此，国务院安委会下发了挂牌督办工作程序，对挂牌督办工作予以规范。

2、重大隐患整改挂牌督办。

《通知》要求：

“对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，重大隐患治理由省级安全生产监管部门或行业主管部门挂牌督办，国家相关部门加强督促检查。

”3、对较大以上非法违法生产事故查处实行安委办挂牌督办。

国务院安委办印发的《非法违法较大生产安全事故查处跟踪督办暂行办法》（安委办〔2011〕12号）规定，国务院安委办对“非法违法较大事故查处实行跟踪督办。

”这是针对非法违法生产经营行为对安全生产的严重危害所提出的新举措。

目的在于进一步推进地方政府落实打非治违责任，把打非治违工作进一步推向深入。

严格安全生产问责，已经和正在显示出其强大的政治和制度优势。

近年来，地方各级党委政府不断加大安全生产工作力度，强化党政同责、一岗双责、严格考核、一票否决等安全生产责任制，把安全发展理念真正纳入经济社会发展战略，切实强化安全监管，强化预防和责任落实。

安全生产保持总体稳定、持续好转的势头，与严格安全生产问责密不可分。

对此，必须予以充分肯定。

二、着力在严格、依法、科学问责上下功夫

在充分总结问责机制建设成绩的同时，我们还应清醒的认识到，我国安全生产问责机制仍处于探索阶段，还不十分成熟，还有许多亟待进一步完善、提高的地方。

从调研情况看，主要存在三种不利倾向。

一是“交待性”问责。

这种现象目前看还比较普遍，主要目的是迅速安抚群众情绪、转移舆论焦点。

从维护社会稳定的角度考虑，这样做有一定道理，在安全生产形势出现恶化态势的情况下也是必要的；负有领导责任的相关领导人，对辖区内或行业内的严重生产安全事故，也应该承担必要的政治责任。

但是，在一些地方，“交待性”问责已经成为常态，每发生一起事故，不处分一定级别、一定数量的公职人员，就无法向群众交待、向舆论交待。

甚至出现“先抓人，后举证”这类有违法治精神和程序公正的人治情况，形成新的社会矛盾。

二是“粗放式”问责。

这与安全生产问责机制尚不健全有直接关系。

中央关于安全生产问责的方向是明确的，决心也是坚定的；关键是在方向和决心之后，如何进一步细化，提出一套完整的标准和细则，这项工作做得很不够，以致在问责过程中，大量存在“责任宽泛化、扩大化”问题。

比如监管不力、不到位，目前是安全生产问责的重要依据，但是，怎样做就可以定性为监管有力、监管到位，目前没有统一的有法律效力的标准。

这就导致只要发生事故，相关安监人员无从举证自己已经依法履职到位，只好接受监管不力、监管不到位的定性。

三是“简单化”问责。

我国安全生产工作方针是“安全第一、预防为主、综合治理”，这就决定，安全生产问责不是目的，而是“综合治理”的手段之一，目的还是要落实“预防为主”，体现“以人为本”的执政理念，这也就是为什么是“四不放过”而不是“一不放过”的根本原因。

但是，在一些地方，却出现事故查处简单化的倾向，以“问责到位”等同“事故查处到位”，使“四不放过”只剩责任追究这一个不放过，而“问题得不到整改”不放过这一最重要的不放过反而不被重视，甚至被严重忽视。

出现上述问题，总的看仍然是发展中的问题、是安全生产工作机制日益健全过程中的问题。

但是，其负面影响日趋严重，应该引起高度重视。

第一，损害公职人员的合法权益，影响到安监队伍稳定。

《公务员法》明确规定：

公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。

由于事故查处中存在的交待性、粗放式问责，使不少安监人员感到这项权利在安全生产领域得不到保障，形成严重的心理压力和职业恐惧。

第二，行政问责的正向激励作用受到严重削弱。

问责的重要功能是鞭策后进，激励先进。

然而，由于一些地方普遍存在的“责任宽泛化、扩大化”倾向，“不出事千好万好，一出事万事皆休”，从一定程度上造成了“干与不干一个样”“干好干坏一个样”的局面。

有些基层语言，比如“年初出事，一年白干；岁尾出事，白干一年”、“不去是失职，去了出问题是渎职”，虽然不乏怨气，但是，也从一定程度上反映了实际情况。

第三，重责任追究、轻问题整改，影响事故查处实效。

国务院领导同志多次强调，事故查处要坚持“依法依规、实事求是、注重实效”，要求通过事故查处，推动问题整改，促进政策体制机制创新，提高安全生产工作水平。

而一些地方包括社会舆论把关注的焦点过于集中在处分了什么人，处分了多少人上，虽然通过形成高压态势也从一定程度上促进了工作，但是，对于认真汲取事故教训，推动改善安全生产工作而言，其效果无疑是打了折扣的。

进一步健全问责效能，就需要认真总结事故问责的成功经验，依据“四不放过”原则和“依法依规、实事求是、注重实效”的基本要求，对安全生产问责机制做进一步梳理，不断总结完善，着力形成“依法、严格、科学”的问责长效机制。

当前，要突出抓好以下几点：

（一）坚持依法依规，注重实事求是。

安全生产问责机制依法建立，要求“问责”本身也必须依法依规。

要使“问责行为”成为依法治安的典范，经得起历史和法律的考验。

第一，要充分体现“以法律为准绳，以事实为依据”的法治精神。

决不能以长官意志代替法律尺度，既要体现对人民负责的政治原则，也要充分尊重公务员个体的合法权益，切实做到尽职免责、失职必问、犯罪必究，实现严格要求与关心爱护的高度统一。

第二，要符合“错罚对等、罪刑对等”的法治原则。

既不要随意降低惩治标准，降低安全生产问责的威慑力和公信力，也不能随意抬高惩治标准，损害法律法规的严肃性、权威性。

既要让百姓感到解气，又要让被惩戒者服气，真正做到惩前毖后，治病救人。

第三，要践行程序公正、慎重严谨的法治规范，要坚持“先调查后问责”的原则，把安全问责建立在弄清原因、分清责任的基础上，坚决纠正“先免职后举证”“先抓人后举证”这类违反程序公正和《公务员法》的人治行为。

对问责有异议的，还应依法给予相关人员申请复议或上诉的权力，着力避免问责过当，切实保护安监工作人员的积极性。

（二）健全标准体系，完善问责依据。

缺乏履职到位与否的衡量标准，已经成为制约问责效能的突出问题，必须下大力气尽早解决。

解决方式有三：

一是抓紧研究制定《安全生产问责条例》，明确规定哪些属于必须问责的情形，哪些属于可以免责的情形，并严格规定问责程序，确保司法公正。

二是抓紧研究制定《安全生产监管监察工作条例》，对安全监管监察的体制机制、职责范围、监管方式、监管手段等做出明确界定，既为各级安全监管监察机构依法履行监管监察职能提供法律依据，也为安全生产问责提供衡量标准。

三是借鉴安全生产标准化工作经验，制定《安全监管监察工作基本规范》，推进安全监管监察工作标准化。

《基本规范》既可作为衡量安监机构和人员是否履职到位的标准，也可以通过达标创建、严格考核，促进安全监管监察水平的全面提高。

目前可以率先起步。

（三）理顺政企关系，明晰责任边界。

政府监管与企业负责都是安全生产责任体系中不可或缺的内容，但是，两种责任对于安全生产的作用程度及作用方式是完全不同的。

政府监管主要是通过公共治理和社会管理手段对所辖区域的安全生产状况施加影响并承担责任；而企业则主要是通过企业管理和内部控制手段对本企业的安全生产状况施加影响并承担责任。

这就要求我们在问责过程当中进一步理顺政企关系，科学把握政府责任与企业责任的差异性，既要坚持严格问责，又要防止政府企业一勺烩、连裆裤现象，模糊政府和企业的权责界限。

要把对政府的问责重点放在区域安全生产状况上。

只要区域安全生产状况持续好转且圆满完成考核指标，就可确认履职到位，不单纯以事故论成败；具体每个事故查处，要把问责重点放在企业，依法对企业进行严厉惩处，直至追究刑事责任。

对相关监管人员的问责，要严格按《公务员法》办事，凡非因监管人员的过失而导致事故发生的，均应免予惩罚性追究。

（四）统筹各项工作，增强问责实效。

一是要统筹问责与激励。

既要严厉追究安全生产领域的失职渎职行为，又要大力褒奖在安全生产领域做出突出贡献的单位或个人，切实做到扶正祛邪、惩恶扬善；二是要统筹问责与整改，凡认真落实整改措施，能够在短时间内使安全生产状况实现明显好转的，可以减轻或撤销处分，调动有关单位或个人的整改积极性，切实以事故教训推动安全生产工作；三是统筹问责与反腐倡廉建设，对于事故背后暴露出的官商勾结、权钱交易等腐败行为，要严厉打击，决不手软。

同时，要通过建立健全预防腐败体系，加强权力监督和制约，促进安监人员廉洁执法、公正执法、严格执法，提高安全监管监察工作效能，在推动安全生产状况持续好转的同时，促进干部队伍的健康成长。