俄罗斯政府的职能转换与市场经济发展.docx

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俄罗斯政府的职能转换与市场经济发展

俄罗斯政府的职能转换与市场经济发展

何颖

　　苏联解体后,俄罗斯经济体制经历了由计划经济向市场经济的转变,其政府在管理体制上也经历了由“全能政府”向“有限政府”的职能转换。

伴随着俄罗斯政府向“有限政府”的转变,俄罗斯的市场经济建设也取得了引人注目的成就。

这表明,当代俄罗斯政府的职能转换与其市场经济的发展存在着极为密切的关系:

一方面市场经济要求俄罗斯政府必须适时转换政府职能;另一方面俄罗斯政府的职能转换又有力地推动了市场经济的发展。

本文将重点讨论俄罗斯政府的职能转换对市场经济发展的影响。

一　俄罗斯政府职能转换的背景和过程

（一）俄罗斯政府职能转换的背景

　　作为国家机构重要组成部分的政府主要应承担何种职能,这在不同的国家及其不同的历史发展时期会有不同的结论。

俄罗斯独立后,伴随着国家经济体制的转轨,其政府职能与苏联时期相比也发生了很大变化,而促成俄罗斯政府职能转换的背景因素,归结起来主要有以下几个方面:

　　第一,经济因素。

不同的经济体制对于政府的职能要求自然不同。

在苏联计划经济体制下,可谓是“全国一盘棋”,无论是人、财、物,还是产、供、销,均实行国家统一管理、统一调配。

换言之,正是依赖于政府的直接垂直式管理模式才能有效地保证经济计划的实现。

随着苏联解体,俄罗斯开始从计划经济向市场经济转轨,着力于建立一种平等、横向的经济关系和经济秩序。

因此,如果政府继续沿用传统的命令—指挥式管理模式,已经不符合市场经济发展的需要。

“计划经济、一元政治与权力社会是相互依存的,市场经济、民主政治与市民社会是一体的。

”[1]这就说明了经济体制与政治体制之间的互动关系。

　　第二,政治因素。

俄罗斯政治制度的变革也是促成其政府职能转变的因素之一。

苏联政治制度的主要特点可以概括为一党执政、中央集权,认为只有通过党管一切、权力集中于中央的途径才能建立起“全能国家”和“全能政府”。

正是这种“大一统”的政治体制为确立政府的管理职能提供了制度基础,而“全能政府”也为巩固该政治体制提供了保障。

目前,俄罗斯在政治制度方面已经实现了由集权向分权、由一党向多党的转变,政府不再扮演“全能”的角色,而是专司执行、管理、服务的职能。

同时,分权的结果使得政府在监督其他国家机关的同时也更多地接受来自其他国家机关的监督。

因此,政府的单一管理职能被削弱,增加了监督、服务的职能。

　　第三,宪政因素。

苏联时期的法学理论和法律制度中,更多地使用和强调“法制”一词,几乎没有出现和运用过“法治”和“宪政”的概念。

　　“法制”一词的共识性解释是法律制度,侧重于法律的制定和法律体系的完善。

由此也强化了政府的行政立法职能,使政府制定颁布的法规、规章数量远远高于权力机关制定的法律。

　　此时,政府所进行的行政立法活动无疑也成为政府实施管理的手段之一。

俄罗斯独立后,首先把“法治”概念纳入其宪法,1993年俄罗斯宪法第1条开宗明义:

“俄罗斯联邦是具有共和制政体的民主的、联邦制的法治国家。

”而“宪政”一词虽然没有明确写入宪法,但其中的许多条款已经蕴含着宪政的基本内涵,如宪法第2条的人权保障条款、宪法第10条的分权条款、第120条的法官独立条款等。

可以说,“法治”和“宪政”概念的引入也是促成俄罗斯政府职能转换的重要原因之一。

因为在法治原则和宪政制度下国家与公民之间的关系是国家服务于公民,而不是公民听命于国家。

这就使得苏联时期政府主要实施管理职能的体制失去了存在的基础。

（二）俄罗斯政府职能转换的过程

　　俄罗斯政府的职能转换是一个渐进的过程,主要经历了三个阶段,即政府职能转换的初步形成期、渐进开展期和稳定实施期。

　　第一阶段:

政府职能转换的初步形成期（1992~1996年）。

这一阶段为叶利钦当政时期。

叶利钦就任俄罗斯总统后致力于扩大行政权力以施行经济体制改革,而扩大行政权力的中心点就在于转变政府职能。

叶利钦为此采取的措施主要有:

第一,削弱和撤并某些部委,将部分原属于行政机关履行的管理职能剥离出或者转给新成立的国有或私人合股公司,如新成立的国有资产管理委员会主管国有资产私有化问题。

第二,制定法律或颁布总统令以推进政府职能的转换。

例如,1994年6月叶利钦发布了《关于保障国家管理经济的几条措施》的总统令,其中明确规定,俄罗斯政府及其授权的执行权力机关与国有企业关系的调节必须以合同为依据。

这实际上是要求政府不能再像过去那样直接管理企业,从而放松了政府对企业的管制[2]。

1994年10月叶利钦又发布《关于加强俄罗斯联邦统一执行权力机构的措施》的总统令,旨在规范各州、自治州、边疆区、自治区行政长官的职权。

而这一时期标志着行政体制改革和政府职能变化的一部重要法律也于1995年颁布实施,即《关于国家公务员制度的基础》。

这部法律表明,俄罗斯政府对公务员的组织管理模式开始从传统的等级名录制转变为较为科学的以考核和业绩为基础的新型组织管理模式。

　　第二阶段:

政府职能转换的渐进开展期（1996~1999年）。

叶利钦在实行行政改革取得初步成效后,又进一步采取新的措施以推进改革的成果,即在国家各级政府机构内全面实施改革措施,其主要宗旨是明确各执行权力机关及其相关部门的职能,强化它们在履行职能过程中的作用。

具体改革措施主要集中在两个规范性文件中:

一是1997年3月叶利钦发布的《关于完善联邦执行权力机关的机构的命令》,该命令明确了联邦执行权力机关在经济领域、社会领域、科学领域、住房和建设政策、基础设施部门的改革中以及在民族政策、地区政策、与独联体国家的合作和护法工作等方面所具有的职能。

从中可见政府职能已开始从传统的管理职能逐渐转向服务职能。

二是1997年9月发布的作为行政改革第四种方案的行政改革构想。

这份行政改革构想试图加大改革力度,在精简政府机构、削弱政府职能等方面有一些较为激进、大胆的设计。

当然,以当时的情况看,这一改革构想也只能注定以“构想”的结局而告终。

　　第三阶段:

政府职能转换的稳定实施期（2000年至今）。

进入2000年之后,普京就任俄罗斯总统。

普京在继续进行叶利钦未完成的行政改革的基础上,采取了一些更为现实可行的改革措施。

主要体现在:

第一,限制国家介入企业的经济活动;第二,杜绝联邦执行权力机关功能和权限的重复设置;第三,对联邦执行权力机关在经济活动的调控、监督和控制,国有资产管理、国家机关向公民和法人提供服务等方面的功能进行划分;第四,推行公务员制度改革,打击贪污腐败,提高行政效率①。

二　当代俄罗斯政府职能的基本定位

　　如果说苏联时期的政府职能主要集中在管理上,相应地将苏联时期的政府定位为管理型政府的话,那么,当代俄罗斯政府的定位则正在向法治型政府转变。

管理型政府也可称为“全能政府”,是指政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节,几乎垄断资源配置、收入分配等所有职能②;而法治型政府是指政府的一切活动都应依照法律法规进行,政府行使的权力都应有规范依据,其所有行政行为都应置于法的控制之下,因此,法治型政府也被称为“有限政府”。

（一）由重管理职能向重监督职能转变

　　在俄罗斯,政府机关由重管理职能向重服务职能的转变实际上是一个非常艰难的过程。

　　这里既存在着观念上的障碍,又存在体制上的障碍。

观念上的障碍主要体现为:

俄罗斯政府的公务员在一定程度上还保留着“管理本位”和“管理特权”的思维定式。

在其行政管理过程中习惯于以管理者自居。

这一点在俄罗斯的警察、海关、税务等部门中表现得尤为明显。

　　这个问题近年来已引起俄罗斯国家权力机关和总统的高度重视,他们正努力通过各项措施以改变政府形象,变管理型政府为法治型政府,变“全能政府”为“有限政府”。

因为俄罗斯已经意识到,传统的管理型政府可导致国家经济和社会生活中官僚主义泛滥、政府管理机关缺乏责任感并对之缺少监督、不能促进企业提高劳动生产率、经济领域没有效能等问题③。

　　体制上的障碍主要体现为:

政府各部门的职能定位不清,难以更好地完成服务功能;市场经济主体发育不良,使政府难以摆脱“全能政府”的窠臼;政府机关的职能结构不合理,难以有效地发挥服务职能。

综上所述,尽管俄罗斯政府在向法治型政府或者说“有限政府”转变过程中存在着诸多障碍,但是仍能够看到他们为此做出的努力。

从近年俄罗斯出台的一系列法律和行政法规看,俄政府的职能主要是对市场经济发展予以宏观调控,不再具体干预社会经济生活的发展,通过在宏观上制定规则、微观上进行监控的方式发挥政府效能。

在建设“有限政府”过程中,需要解决的一个前提性问题就是要明确各级政府的职能权限。

只有职权明确,政府才能更好地履行职责,依法开展活动,进而使权责统一。

例如,1995年俄联邦建筑活动法以专门章节规定了城建机关在建筑领域内的权限;2002年修订的俄联邦反垄断法则明确规定了联邦反垄断机关的性质和职能,同时详细列举了法律所禁止的各种垄断行为,以便行政机关履行监督职责。

（二）由重权力保障向重程序制约转变

　　苏联时期,在国家与公民之间的关系中国家利益、集体利益至上的观念表现得极其明显,公民个体利益被淹没在国家与集体利益中,个人利益必须服从国家利益和集体利益。

　　因而,当时无论是政策的制定还是法律规范的设计,其基本价值取向都在于保障国家权力的有效运行。

而对于国家权力的监督和制约虽然在制度层面上也存在,如权力机关监督、公民监督、舆论监督等,但基本上流于形式,不具有操作性。

在西方国家适用的对行政权力进行监督的多种途径中,其中一条就是通过设置完善的行政程序实现行政机关的自我监督。

　　从近年俄罗斯出台的行政法律法规看,其程序性条款数量逐渐增多,体现了俄罗斯行政机关适应建设“有限政府”的要求,正在形成自我约束和自我控制的意识。

例如,在苏联时期,行政机关所垄断的许可事项非常多,而且对每个行政机关所办理的许可事项应遵循的步骤、方式、时限等,或者不予规定,或者仅作笼统的规定,这就给行政机关掌控行政许可事项的审批权增加了相当大的自由裁量余地,也为行政机关工作人员的“灰色交易”、行政不作为和行政拖延作为创造了可乘之机。

而当代俄罗斯新制定或修改的一些法律法规中,规范行政机关行使行政权的程序性规则明显增多。

　　这里仅以几部典型的法律法规为例。

俄联邦国家海关委员会于1999年颁布了关于海关监督的标准程序和对几类商品实行海关监督的行政规范性文件,其中重点对运经俄联邦海关的加急货物规定了海关监督的标准程序和海关手续的特殊办理规定。

2002年实施的联邦国家法人注册法规定,在俄的外资企业以及外国企业代表处向联邦税务局或其授权的地方税务机关申请国家注册时,受理机关应当自申请人提交申请文件之日起5个工作日内完成注册手续。

注册机关无权要求申请人提交国家法律规定以外的文件。

2006年7月修订的俄联邦税法典中规定,税务机关在对纳税人进行检查时,只能采取两种检查形式,即定点检查和巡回检查。

对同一纳税人进行的巡回检查每年不得超过2次;巡回检查的最长期限一般不得超过2个月,特殊情况下可延长至6个月。

这些条款为海关和税务等部门规定了行使行政权力的程序、步骤、方式和时限,目的在于控制行政权的滥用以保障公民的合法权益。

　　（三）由重行政干预向重法律调控和市场调节转变

　　在计划经济体制下,苏联政府对社会经济领域的管理主要采取直接行政干预的手段。

　　苏联解体后的最初几年,俄罗斯曾出现了由政府包揽到完全市场自由的另一个极端,结果导致经济崩溃。

普京执政后,试图在政府管理与市场调节之间寻找一个最佳的平衡点。

为此,俄罗斯采取了以下几项措施:

第一,逐渐缩小行政干预领域,明确政府的职能范围,如2003年颁布实施的俄联邦特种活动许可法中,将需要由政府审查批准才能从事经营的总计124个项目在该法中明确列举出来,随后在2005年对该法进行修订时,将应当审查的许可事项由124项缩减到75项,削减下来的事项由市场进行规制。

这一举措进一步减少了政府对经济的干预范围,在某种程度上也会引起政府机构及其人员规模方面的变化。

第二,重视运用法的调控手段而非简单的行政命令手段实施管理。

以行政命令手段管理经济,难免出现“一事一议”的主观随意性,灵活性有余而稳定性不足;以法律手段治理经济则更具有理性、稳定性和客观公正性。

所谓市场经济就是法制经济,就是说市场经济不是无序的,它需要由法的规则进行调整,以实现市场发展的有序状态。

因而,从1993年俄罗斯宪法颁布实施至今,由俄联邦议会制定的经济行政性法律以及由俄罗斯总统发布的总统令,虽然数量难以计数,但却都是俄罗斯执行权力机关为促进市场经济发展、协调市场经济秩序而制定的法律规则。

三　俄罗斯政府职能转换对市场经济发展的影响

　　俄罗斯政府职能转换的核心体现为由“全能政府”转变为“有限政府”。

作为“有限政府”,要求其在职能运作过程中融入控权机制、透明机制和参与机制。

这些内容对于俄罗斯市场经济的发展将起到积极的推进作用。

需要说明的是,俄罗斯并非采用传统的行政手段引入控权机制、透明机制和参与机制,而是通过制定一系列法律及规范性文件确认了相关的内容。

（一）控权机制有利于维护市场主体的平等

　　在法学尤其是行政法学领域中,“控权”往往是相对于“管理”而言的,表现为政府治理的两种不同模式,同时也体现为政府与人民之间关系的两种不同认识角度。

在“控权”模式中,要控制的是政府的权力,即形成了人民为主、政府为仆的“人民—政府”结构关系;在“管理”模式中,人民是被管理的对象,即形成了政府为主、人民为仆的“政府—人民”结构关系。

在向市场经济转轨的过程中,俄罗斯政府治理模式也由“管理”模式向“控权”模式转化;同时,当代俄罗斯政府所践行的“控权”治理模式,也必将促进其市场经济的发展。

　　俄罗斯政府的控权机制主要体现为:

第一,控制政府权力的行使范围。

从苏联时期到20世纪90年代前期再到普京执政时期,俄罗斯政府权力的行使范围发生了明显的变化。

　　苏联时期,政府的活动领域伸展到社会生活的各个方面,涵盖了工业、农业、文化、国防、外交等各领域的管理,尤其是对于经济领域的管理。

政府忽视经济运行自身的规律性,硬性采取行政手段干预经济,成为“从摇篮到坟墓”的全能管理型政府。

20世纪90年代,独立初期的俄罗斯在“休克疗法”的指导下,奉行自由放任的经济模式,完全放开市场,国家经济由市场规律自行调整,无须政府积极作为。

这种矫枉过正的“无为政府”的改革方式,最终导致了俄罗斯经济的崩溃。

2000年普京执政后,试图在政府“管理”和“无为”之间找到一条适合俄罗斯的发展道路。

我们注意到,目前俄罗斯对政府权力的控制,不是简单地在“管理”和“无为”之间画一条对等分界线,而是适当收缩政府管理的范围,而在关系国计民生的领域则加大行政权的干预力度,以达到尽快恢复经济发展的目的。

第二,控制政府权力行使的程序。

　　控制行政权运行的程序已被现代行政法公认为防止权力扩张和腐败、规范行政权有效行使的重要途径之一。

近年来,在俄罗斯出台的行政法律法规中明显增加了对行政权行使程序方面的规定。

如1999年3月11日俄罗斯政府制定《关于实施保障措施、反倾销、反补贴措施前置调整程序条例》,明确了相关保护措施的具体调查程序;在《俄罗斯联邦不动产权利及相关法律行为登记法》中,规定了对不动产权利和相关法律行为予以国家登记的完整程序。

　　俄罗斯政府的控权机制有利于维护市场主体的平等。

市场经济的发展是以平等主体之间的自由竞争、自由交换为基础,因此,维护市场主体之间的独立性和平等性就显得至关重要。

在以公有制为特征的计划经济时代,俄罗斯的国有企业、集体农庄不存在独立性,也无须具有独立性。

政府直接掌握和控制企业的经营权和管理权。

在俄罗斯转为市场经济体制后,首要任务就是培育独立自主的市场主体,将企业等法人组织放归社会,通过行政机关的自我控权机制维护市场主体的独立性。

　　同时,市场主体按照市场规则和法律规则参与竞争等生产经营活动也有效地实现了市场主体之间的平等,为市场经济的发展确立了前提。

这一点在2002年修订的俄联邦反垄断法中得到鲜明的体现。

该法第7条规定,禁止行政管理机关从事限制企业独立性或对企业进行区别对待的行为,这里所说的限制行为和区别对待行为主要指事实上构成限制竞争或者损害企业、公民利益的下列活动:

无法律依据禁止生产某种产品;阻止企业在联邦境内某些地区的经营活动,或者以一定的方式限制企业的商品销售权、获取权、购买权和交换权;指示企业优惠或优先供应商品给特定消费者。

同时,该法第9条还进一步规定,禁止行政机关工作人员从事经商活动、不得自办企业等。

（二）透明机制有利于促进市场秩序的稳定

　　透明机制主要是指政府的行政决策和执行过程等活动均应公开,以便接受公民的监督。

透明机制纳入俄罗斯政府的职权运行过程是从20世纪90年代俄罗斯实行市场经济体制开始的,它既是民主制度在现代社会对政府提出的更高要求,也是市场经济在政治生活领域的必然反映。

苏联时期,政府主要扮演“管理者”的角色,其无论是行政决策过程还是执行过程对于公民而言基本上是封闭或者半封闭的,公民的知情权极其有限。

在俄罗斯实行市场经济体制后,一方面,市场经济要求政府的活动引入透明机制;另一方面,政府职权运行引入透明机制也会促进市场秩序的稳定。

　　第一,市场经济要求政府活动引入透明机制。

市场经济通常又被表述为竞争经济。

市场主体在竞争过程中不是杂乱无序的,而是需要遵循一定的竞争规则。

竞争规则的确定往往有赖于政府,国家权力机关包括政府在制定竞争规则和其他法律规范后,必须将其以一定的程序予以发布公开。

俄罗斯独立后,始终非常重视信息公开和信息发布问题。

1991~1995年,在俄罗斯议会、总统和政府颁布的498个规范法令中,有75个法令是直接针对信息立法问题的,其中1995年颁布的关于信息、信息化和信息保护法是内容最为丰富的一部法律,规定了如果公民或者法人组织因受到错误信息的误导或因被拒绝传达信息而遭受损失,可获得一定的补偿。

俄罗斯政府近年来非常注重对于政府工作的信息发布,以俄罗斯海关部门为例,政府要求海关管理部门制定的规范性文件及时向公众发布,并建立了海关咨询服务制度,对公众所咨询的有关法律法规的变动和适用过程中的实务问题,要求口头答复时间为30分钟,书面答复时间为5个工作日。

这些改革措施有力地保证了政府工作的公开性和透明度,满足了公众对政府的需求。

　　第二,政府职权运行中引入透明机制会促进市场秩序的稳定。

只有将政府职权运行的过程和结果公之于众,才能更好地接受公民监督。

从现代社会的发展来看,各国政府正在逐渐由传统的法治型政府向服务型政府转型。

　　服务型政府的宗旨简单说就是以服务于公民、服务于社会为己任。

在市场经济背景下,政府只有将自身职权与职责的内容、行使职权的程序与方式、行政决策的过程和结果予以公开,才能使行政职权与市场主体的需求相契合,才能更好地服务于公司、企业法人组织等市场经济主体,进一步促进市场经济秩序的稳定。

　　（三）公民参与机制有利于市场主体的形成

　　公民参与机制是民主制在现代社会的演进和体现,也是对传统的代议制民主形式的补充和完善。

公民参与机制的理论基础是人民主权,其实现条件是公开性原则。

没有政府机关对行政决策和行政执法过程的公开,就不可能涉及公民参与问题。

必须明确的是,这里所说的公民参与机制特指公民参与行政活动,也就是参与型行政,它包括几个方面的内容:

一是公民参与行政规则的制定;二是公民参与行政执法监督;三是公民参与行政救济活动。

以公民参与行政执法监督为例,从2002年开始,俄罗斯实行税务机关改革,在全国所有的税务检查机构内部设立了税务稽查部,纳税人如果发现税务检查员有不法行为,可以向税务稽查部提出控告,税务稽查官必须在1个月内查明情况并做出处理决定。

2003年11月,俄罗斯时任总统普京又宣布一项改革措施——成立俄罗斯反腐败委员会,该部门直属总统议事机构。

俄罗斯反腐败委员会有权要求国家机关、社会团体和民间组织提供相关的活动信息,在进行案件调查时有权要求传唤政府官员和公民到场作证。

这一系列改革措施有效地发挥了公民和民间组织的监督作用,增强了他们的独立意识、主体意识和平等意识。

　　另外,公民参与机制也有利于市场主体的形成。

市场经济是一种平等经济,要求市场主体独立、自由、平等地进行产品交换,同时,在市场准入、税费征收以及国家向企业提供的特权、优惠、减免等措施方面,要求国家对所有市场主体一视同仁,不应有歧视或区别对待的行为[6]。

而政府能够构建公民参与机制,搭建与公民平等沟通、交流的平台,对于公民意识的形成、市场主体的培育将起到非常重要的作用。

　　（责任编辑:

农雪梅）

　　（作者系哈尔滨学院法律系副教授。

）

注释：

[1]罗豪才主编:

《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社2004年版,第265页。

[2]冯绍雷、相蓝欣主编:

《转型理论与俄罗斯政治改革》,上海人民出版社2005年版,第212页。

[3]冯绍雷、相蓝欣主编:

《转型理论与俄罗斯政治改革》,上海人民出版社2005年版,第226页。

[4]李清伟:

《论服务型政府的法治理念和制度构建》,《中国法学》2008年第2期。

[5][俄]阿列欣等:

《俄罗斯联邦行政法》,莫斯科守法镜出版社1997年版,第10页。

[6]王克稳:

《经济行政法基本论》,北京大学出版社2004年版,第36页。

《俄罗斯中亚东欧市场》2008年第8期