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069上海新城交通差别化发展策略研究
上海新城交通差别化发展策略研究
周翔岑敏陈琳王祥
【摘要】通过回顾上海新城规划历程，解读新城在上海总体空间战略中的作用与地位，根据区位、交通、产业、资源等方面确定新城的分类与发展定位，把上海7个新城划分为综合型新城、宜居型新城、产业型新城和生态型新城等4类。
在上海市市域“多核发展”空间模式下，以构建高效优质的综合交通服务体系、生态宜居的低碳交通环境为总体愿景，提出上海新城交通发展的战略目标体系，并按分类推进的规划原则，研判各类新城的未来交通特征，以“注重提升交通区位优势、加强综合交通体系内外协调优化、培育合理交通发展模式”为总体发展思路，提出各类新城差别化的城际与内部交通发展策略要点。
【关键词】交通战略；差别化策略；新城；上海；综合交通
1.引言
自1946年制定大上海都市计划以来，上海始终坚持“有机疏散”和“有机协调”的规划理念，把新城的建设作为实现中心城功能优化和有机疏散、沿区域性交通轴线培育城镇节点、促进形成多中心的城市空间结构的重要载体。
以完善城乡规划结构体系、城市产业空间拓展衔接为目标，郊区城镇经历了由卫星城到新城的发展历程，2001年国务院批复的《上海市城市总体规划》提出中心城—新城—中心镇—一般镇的四级城镇体系。
“十五”以来，上海新城规划建设成效逐渐显现。
新增人口逐渐向郊区集中；城市发展重心逐渐向郊区转移，松江、嘉定新城等已初具规模，一批重大基础设施、重大功能性项目、重大产业基地纷纷落户郊区。
目前上海郊区常住人口已接近全市的1/2；郊区GDP总量占全市的1/3；各区县政府财政增量比重达63％。
在资源紧约束的发展瓶颈下，上海城市发展面临着转型压力，发展路径需要向集约化方式转变，经济发展向内涵效率转变，建设用地向存量优化转变，空间结构向紧凑有序转变。
可以预见，新城将是上海“十二五”乃至更长远发展中的建设高地。
加快并及时开展新城交通发展态势研究并制定合适的交通发展政策，是上海新城发展的重要支撑之一，将有利于上海优化空间体系，推动区域城乡统筹发展，并促进长三角地区形成世界级城市群。
2.发展定位
2.1规划历程回顾
上海新城规划与建设溯源于上世纪50年代的工业卫星城镇建设，走过了50多年的历程，其发展导向随着时代的变迁而不断变化。
●1980年代以前：
上海郊区卫星城镇的建设，其目的是借力郊区县城的既有基础，快速推动外围工业基地的发展。
●1980－1990年代：
1986年国务院批复的《上海城市总体规划方案》正式将卫星城纳入市域城镇体系中，希望以郊区县城良好的配套环境为依托，吸纳中心城外迁工业。
●2000年以来：
新城的规划出现了目标导向性的转移，即开始强调和思考以新城建设来吸纳和疏解中心城的人口，同时成为统筹城乡发展的着力点。
图1上海新城与产业基地的布局关系图2上海及周边网络化城镇组群
上海郊区城镇建设重要的指导思想是以贯彻实施城市总体规划为主线，完善“多层、多核、多轴”的市域空间结构，不断优化空间布局。
同时，按照“先试点、后推广”的策略，上海城市建设重心也从中心城逐渐向郊区转移。
在上海郊区城镇化进程中，体现了上海由城乡二元化的单中心大城市发展转向城乡一体化的多中心都市区发展的基本趋势。
2.2总体规划目标
按照构建与国际大都市相匹配的城乡体系的总体要求，未来新城要以建设“生产、生活、生态”融合的宜居城市为目标，发挥人口蓄水池的功能，实现功能导向差异化、空间布局集约化，产业经济低碳化，综合交通便捷化，环境建设生态化和公共服务多元化，并在上海乃至长三角城市群中承担合作、对接、服务等重要综合功能。
一是构建适应国际大都市发展的城乡体系，新城建成为上海构筑多中心空间体系、服务长三角区域的关键一环。
二是新一轮新城建设应当成为抑制中心城无序蔓延、防止继续“摊大饼”外延发展的主要手段，真正成为吸纳城市新增人口、承接中心城职能转移的重要载体。
三是围绕城市提出“四个中心”总体发展目标，适应世界城市区域辐射和能级扩张的需求，重点培育2－3个新城，完善中心城与郊区新城“多核”的城市空间结构。
2.3各新城规划发展目标
2.3.1规划目标
总体上，规划至2020年，新城建设取得突破性进展，在郊区基本形成与中心城区功能互补、错位发展、联系紧密的新城群。
其中，嘉定新城、松江新城初步确立长三角地区综合性节点城市地位，集聚80－100万人口；临港新城、青浦新城、南桥新城具备较高能级的城市综合集聚辐射功能，集聚60－80万人口；金山新城、崇明城桥新城对周边地区发展的服务带动作用明显增强，集聚20－40万人口。
表1新城主要规划指标一览表
新城名称
规划面积
（平方公里）
建设用地面积
（平方公里）
规划人口
（万人）
发展定位
松江新城
158
120
110
长三角地区重要的节点城市之一，上海市西南部重要的门户枢纽，体现上海郊区综合实力与水平、具有上海历史文化底蕴和自然山水特色的现代化宜居新城。
嘉定新城
（主城区）
122
77
80
长三角重要节点城市，上海市最重要的汽车产业基地之一；上海郊区发展战略的重点示范新城；以历史文化、汽车文化、体育文化品牌为特色，以先进制造业和现代服务业为主导，具有人文魅力、持续创新力、高科技水准和综合辐射功能，国际化和地域化特色相结合的生态宜居现代化新城。
临港新城
315
165
83
上海国际航运中心的重要组成部分，发展成为社会、经济、文化和生态环境高度协调、功能完善、充满活力的综合型滨海新城和具有上海辅城地位的战略重点发展区域，并成为以现代装备制造业为核心的重要产业基地之一。
青浦新城
122
85
70
接受虹桥枢纽的辐射，提升城市功能和能级，建设成为服务长三角区域的综合性节点城市，以及具有“水乡文化”和“历史文化”内涵的生态宜居城市。
南桥新城
71
62
75
上海服务长三角南翼以及大浦东开发的重要门户枢纽，上海杭州湾北岸地区的综合性服务型核心城市。
金山新城
57
41
40
杭州湾北岸核心城市、石化创新产业的硅谷、生产性服务业集聚区、综合功能、中等规模、环境优美的滨海新城。
城桥新城
24
22
20
上海大都市北翼的中等规模新城，是崇明岛域的政治、经济、文化中心，是崇明南部滨江城镇产业带的核心，是社会、经济、环境高度协调、生态宜居的现代化田园滨水城市。
2.3.2新城分类及发展定位
随着上海世界城市能级日益提升、中心城功能的疏解，以及长三角区域对接上海的迫切性不断加强，为新城功能差异化发展提供了良好环境。
按照上海市总体发展战略要求，并结合各新城不同的地理区位、交通条件、产业特点、资源禀赋等，7个新城总体上呈现4类不同特征，未来应分别制定与其功能定位、能级规模相适应的交通发展策略，分类推进建设。
图3上海新城分类示意图
第一类：
嘉定新城、松江新城，宜定位为综合型新城。
位于上海传统沪宁、沪杭发展轴上，地处上海西向辐射长三角腹地的要冲，是市郊发展活跃度较高的地区。
未来不仅要优化提升其综合功能，建设长三角地区综合性节点城市，使其成为上海西部推进城乡空间发展优化提升的空间载体；还应强化各自的城市特质，如松江的人文和嘉定的汽车。
第二类：
青浦新城、南桥新城，宜定位为宜居型新城。
处于上海西端的青浦新城和上海南部的南桥新城，均具有底蕴深厚的古镇文化、良好的生态环境优势和传统城镇集聚能力。
加快青浦新城建设，提升产业和居住功能，加强对接虹桥商务区和服务长三角的区域门户职能；加强南桥新城的功能性开发，提高其综合配套水平，突出服务杭州湾北岸地区以及配合大浦东开发的南部门户职能。
第三类：
金山新城、临港新城，宜定位为产业型新城。
同处上海滨江沿海发展轴上，距离上海中心城较远，与产业关联性高，在城市规模、人口导入和设施配置等方面应充分考虑为产业服务的职能。
大力发展浦东临港新城，建设综合性现代化滨海城市；与产业结构调整相结合推动金山新城发展。
第四类：
城桥新城，宜定位为生态型新城。
地处城市发展后备地区的崇明生态岛，远离上海市区，应发挥生态宜居、休闲度假和北部门户的职能，走特色发展道路。
3.交通发展趋势研判
在市域“多核发展”空间战略格局基础上，新一轮上海新城延续快速发展趋势，研究以此为前提条件开展人口、岗位以及相应交通出行特征的预测分析。
3.1总体发展趋势
3.1.1人口与就业岗位
在市域“多核发展”空间模式下，中心城人口总量和密度得到适当控制，在其周边地区进一步集聚人口的同时，郊区重点城镇成为全市人口集聚的重点地区。
根据相关研究，2020年市域人口规模可能达到2800~3000万，在强势规划和政策驱动的情况下，郊区尤其是新城和重点城镇将得到快速发展，新城及重点城镇集聚郊区60%的人口，同时，新城产城融合目标充分实现，职住较为平衡。
预计2020年7个新城的人口和就业岗位总规模将分别达到510万人和300万个，分别为现状的2.2和2.5倍，基本实现规划目标。
图4上海新城现状和2020年人口与岗位规模
3.1.2交通出行特征
在市域“多核发展”空间模式下，新城常住人口出行率基本达到现状全市平均水平，约2.2人次/日，人员出行产生总量约1230万人次，相比现状增长150%。
作为上海大都市区空间体系中的综合性功能城市节点，新城以内部交通出行为主，占比约73~84%；在中心城周边地区的增长趋势得到一定控制的情况下，新城快速发展，中心城与新城的交通出行比重有所提高，可达到11%。
图5上海新城交通出行分布模式示意图
3.2各类新城特征分析
3.2.1综合型新城
嘉定、松江新城处于中心城周边地区的边缘地带，发展态势良好，产业发展较为充分，其人口、就业岗位规模最大，预计可超过规划目标，人口约110~130万，职住比较高，约0.61-0.65，岗位规模约60-80万；常住人口出行率也最高，预计2.12~2.26人次/日，人员日均出行产生总量达400~600万人次，而其内部出行比重最低（73~75%），与中心城之间的商务活动联系最为紧密，可能达到11%。
3.2.2宜居型新城
青浦、南桥新城距离上海市中心35~40公里，与一些新发展的城市副中心、商务区距离仅20公里左右，其在人口不断导入的同时，综合性公共服务功能逐步增强，产业发展规模适中，职住比约0.55-0.6。
人口、就业岗位规模与规划目标最为接近，预计分别在60~80万、30~46万，常住人口出行率较高，预计2.1~2.2人次/日，人员日均出行产生总量约260~380万人次，其内部出行比重与现状基本相当，在76~81%，其与中心城的商务通勤交通出行需求较高。
3.2.3产业型新城
金山、临港新城距离上海市中心的距离均在50公里以上，基本独立于中心城及其周边地区实现自身功能的发展与完善。
产业结构较为单一，职住比主要取决于产业类型和发展规模，约0.55-0.63。
预计2020年与规划目标发展仍有一定差距，人口、就业岗位规模分别可能达到30~50万、15~31万，其常住人口出行率较现状略有提高，预计为2.00~2.16人次/日，人员日均出行产生总量约145~215万人次，出行分布情况亦与现状基本一致。
3.2.4生态型新城
城桥新城处于远离上海陆域的崇明岛，其主要是为崇明提供地区性服务功能，发展不确定性较大，人口、就业岗位规模分别可能达到10~20万、5~10万，职住比也相对略低一些，0.50左右。
常住人口出行率总体略有提升，估计在2.0-2.12人次/日，人员日均出行产生总量约20~45万人次，内部出行比重相比现状进一步提高，预计为84%左右。
表2各类新城现状与2020年发展规模指标对比
类别
名称
现状（万人、万个、万人次）
2020年（万人、万个、万人次）
人口
岗位
人员出行产生量
人口
岗位
人员出行产生量
综合型
松江新城
68.9
42
140
130
80
320
嘉定新城
47.4
27.2
105
110
67
270
宜居型
青浦新城
35.9
17.7
88
80
46
195
南桥新城
30
14.3
56
80
44
185
产业型
金山新城
20.9
7.4
41
40
22
95
临港新城
20.6
8.2
42
50
31
120
生态型
城桥新城
8.9
3.6
18
20
10
45
合计
489
510
300
1230
4.交通发展战略及任务措施
4.1总体战略目标
4.1.1愿景
支撑并引导上海建设城乡一体化的现代化国际大都市、构筑多中心城市空间体系、培育区域发展新增长极，逐步构建高效优质的综合交通服务体系、生态宜居的低碳交通环境。
4.1.2目标体系
基于上海大都市区城市空间发展战略，新城综合交通体系的总体发展目标是“易达、高效、集约、舒适、安全、低碳”，构建可持续发展的一体化城乡交通格局。
各目标的具体内涵和分项指标以及对应各类新城的要求如下表。
●易达：
提高交通区位及可达性，包括与中心城、周边城镇等对外交通和新城内部交通等各方面，给予新城更多的发展机会。
●高效：
满足在一定服务范围内、多层次的快捷交通出行需求，实现多种交通方式的一体化运营。
●集约：
倡导公共交通为主导的交通体系，鼓励资源节约型的交通系统发展。
●舒适：
改善新城各种交通系统乘行质量和环境，为新城居民出行提供优质的交通服务。
●安全：
促进新城内外、客货交通的协调发展，加强交通安全管理，建立和健全长效管理机制，减少交通事故率和人员死亡率。
●低碳：
加强交通与城市空间、用地的融合发展，引导新城发展环境友好型的交通模式，鼓励自行车、步行等绿色出行方式的合理使用。
表3各类新城交通发展目标及指标体系
目标
分项指标
不同新城量化指标
综合型
宜居型
产业型
生态型
易达
与中心城（副中心）交通出行时间（分钟）
45
35
45
70
与城市重要交通枢纽出行时间（分钟）
30
30
45
60
与周边重要城镇的交通出行时间（分钟）
25
25
30
30
常规公交站点300米覆盖率（建成区）
80%
80%
70%
75%
内部骨干公交站点600米覆盖率（建成区）
60%
50%
40%
40%
各组团内部出行时间（分钟）
≤25
≤20
≤25
≤15
高效
新城不同组团之间交通出行时间（分钟）
20~25
20~25
20~35
15
各组团至新城对外交通枢纽/节点时间（分钟）
8
10
15~20
15
各组团至新城公共活动中心出行时间（分钟）
20~25
20~25
20~35
15
公共交通平均运行服务速度（公里/时）
25
20
20
18
骨干公交车辆准点率
90%
90%
90%
90%
货运主通道的平均通行速度（公里/时）
—
—
50~60
—
集约
内部公共交通出行方式比重
26%
23%
17%
16%
新型中运量公交运营线路规模（公里）
40~60
30~40
按规模
公交专用道里程（公里）
40~50
30~40
30
10~15
与中心城的公共交通出行比例
55%
55%
25%
50%
舒适
公交车辆拥挤程度（人/平方米）
≤4
3~4
3~4
≤3
空调车比重
90%
90%
85%
85%
生活功能组团人行道最小宽度（米）
3.5
4
3.5
4
绿道（非机动车专用路）里程（公里）
60~80
＞30
安全
道路交通事故率（万车死亡率）
＜4
＜4
＜4
＜4
摩托车占个体机动交通比重
＜20%
＜20%
＜25%
＜20%
核心区机动车限行速度（公里/时）
40
30
40
30
机非硬隔离道路比重（机动车专用路除外）
70%
80%
70%
80%
非机动车道最小宽度（米）
3.5
3.5
3.5
3
低碳
内部步行、非机动车出行比重
50~55%
55~60%
60~65%
65~70%
机动车辆排放水平降低幅度
70~80%
70~80%
60~70%
80~90%
清洁能源车辆比重
15%
20%
15%
30%
4.2主要战略任务
未来上海新城交通体系构建将涉及新城内部和对外两个层面，并注重提升交通区位优势、加强综合交通体系内外协调优化、培育合理交通发展模式等3个方面。
4.2.1提升新城交通区位优势，促进上海大都市区空间体系优化调整
图6新城在上海大都市区空间体系中的交通区位
充分发挥新城大型综合交通枢纽的作用，构建集约高效的客货运集散系统，提升综合型新城在长三角区域网络化城镇群中的能级；以多层次对外交通枢纽为网络核心节点，加强新城与市域重要交通枢纽、城市副中心以及区域级公共中心的交通联系，增强新城“反磁力”效应，达到疏解中心城部分综合服务功能的规划发展目标。
同时，强化新城作为区域发展增长极的地位作用，加强新城与临沪城镇、周边城镇的交通系统连接性，提升新城的区域综合服务功能，推动上海大都市区空间体系的升级与优化发展。
4.2.2构建具有新城特色的综合交通体系，引导交通与用地融合发展
根据各类新城可能的发展规模、产业功能及交通发展趋势，并结合新城内部人口、产业的空间布局特征，发展契合新城特点的综合交通体系，构建各具特色的交通系统，以特征鲜明的骨干交通系统。
综合型新城能级较高，人口规模可能超百万，应注重集约高效型客货运交通系统和紧凑型城市空间的构建，积极拓展以大中运量轨道和道路为核心网络的综合交通服务体系，加强交通衔接换乘设施的规划建设；宜居型新城强化其与城市副中心、重要功能节点的通勤交通联系，内部以舒适安全的交通系统支撑塑造环境友好的生活功能空间，引导绿色交通出行主导方式的确立，促进组团间、城镇间的交通系统连接，搭建多层次、多样化的公共交通服务网络；产业型新城围绕通勤交通出行需求构建快捷型交通系统骨架，构建以枢纽为核心节点的客货集散网络，加强产业功能组团和生活功能组团的交通联系，注重解决可能出行的潮汐交通问题；生态型新城能级规模较小，应倡导低碳交通出行方式，注重与环境相融合的步行、非机动车交通网络的构建。
4.2.3培育差别化的交通发展模式，适应近远期战略发展需求
图7上海新城交通出行模式
新城发展初期围绕以传统城镇基础、逐步推进向新功能组团建设的模式，关注新老城区、不同组团交通联系需求，搭建以道路系统为基础骨架、多种交通方式均衡发展的交通网络，同时以新城发展定位与规模能级为导向，注重构建能够适应其不同层次发展需求的交通构架，逐步培育集约型、枢纽型、低碳型等不同交通发展模式。
关注新城近远期不同的发展可能性和需求，预留新城远景发展的交通走廊，提出适合不同发展阶段的交通发展导向，制定区域差别化的交通设施配置标准和综合管理政策。
4.3各类新城交通发展策略
研究针对综合型新城、宜居型新城、产业型新城和生态型新城等4类新城不同发展定位与特征，形成相应的交通发展策略要点。
4.3.1综合型新城
内部通过发展中运量公交为主体的多层次公交服务体系、完善功能复合的一体化道路交通运行系统、分区域调控交通供需等策略，形成低碳高效的交通体系；城际间通过强化新城与中心城和临沪城镇的城际交通联系、优化新城与周边城镇的区域交通系统以及预控西翼新城群快速客运交通走廊等策略，形成集约复合的交通模式。
4.3.2宜居型新城
内部通过发展中运量公交为主体的多层次公交服务体系、推行机非分离式路网建设运行模式、实施分区交通管制等策略，形成舒适安全的交通环境；城际间通过加强新城与中心城、周边城镇的快捷交通联系预留衔接区域、市郊铁路的通道空间等策略，形成快速便捷的交通系统。
4.3.3产业型新城
内部通过发展结构清晰的多层级公共交通系统、确立差别化的分区交通发展模式等策略，形成高效便捷的交通体系；对外通过构建客货分离的交通通道、强化以枢纽为核心的易达便捷客运系统等策略，形成功能完善的交通系统。
4.3.4生态型新城
内部通过拓展以人为本的生态宜居型慢行交通系统、拓展面向公交优先的道路交通服务网络等策略形成低碳环保的交通环境；外部构建公交巴士、水上客运、个体机动交通、非机动车等分层多样的服务体系。
5.结语
立足上海构建一体化、网络化、开放型大都市区空间格局的战略发展视角，本研究以未来上海发展新的增长极——新城为研究对象，对新城发展定位进行综合分析，研判不同类型新城的未来交通发展特征，确定其交通发展的总体战略导向和主导模式，并在公交优先、区域差别化、低碳生态宜居城市模式等理念指导下，确定各类新城的城际、内部的交通发展策略。
为实现上海新城发展设想，还应从健全交通与用地协调统一的规划发展机制、完善市区二级管理体制、建立新城交通发展专项基金与统筹机制、加快研究新城区域差别化的交通管理政策等方面加强政策保障。
表4各类新城交通发展模式及策略要点
类别
综合型新城
（松江、嘉定新城）
宜居型新城
（青浦、南桥新城）
产业型新城
（金山、临港新城）
生态型新城
（城桥新城）
2020年人口/岗位
110、130万人/
80、67万个
80万人/
46、44万个
40、50万人/
22、31万个
20万人/
10万个
2020年人员出行量
320、270万人次/日
195、185万人次/日
95、120万人次/日
45万人次/日
交通
出行模式
主要
战略
任务
内部：
低碳高效（73~75%）
●发展中运量公交为主体的多层次公交服务体系
●完善功能复合的一体化道路交通运行系统
●分区域调控交通供需
内部：
舒适安全（76~81%）
●发展中运量公交为主体的多层次公交服务体系
●推行机非分离式路网建设运行模式
●实施分区交通管制策略
内部：
高效便捷（76~81%）
●发展结构清晰的多层级公共交通系统
●确立差别化的分区交通发展模式
内部：
低碳环保（84%）
●构建以人为本的生态宜居型慢行交通系统
●拓展面向公交优先的道路交通服务网络
城际：
集约复合
●强化新城与中心城、临沪城镇的城际交通联系
●优化新城与周边城镇的区域交通系统
●预控西翼新城群快速客运交通走廊
城际：
快速便捷
●加强新城与中心城、周边城镇的快捷交通联系
●预留衔接区域、市郊铁路的通道空间
对外：
功能完善
●构建客货分离的对外交通通道
●强化以枢纽为核心的易达便捷对外客运系统
对外：
分层多样
●构建公交巴士、水上客运、个体机动交通、非机动车等层次清晰、多样化的交通服务体系
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