农民工欠薪案件研究报告.docx
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农民工欠薪案件研究报告
农民工欠薪案件研究报告
近几年来，尽管政府制定了一系列措施，加大了对农民工的保护力度，但是拖欠农民工工资的情况仍然大量存在。
欠薪不但使农民工贫困的生活雪上加霜，而且也成为影响社会稳定和谐的重要因素。
北京市农民工法律援助工作站自2005年9月8日成立至2006年9月7日，共接待欠薪咨询案件1545件，涉及农民工23517人；决定提供法律援助的欠薪案件为940件，涉及农民工1905人次，为农民工讨回或确认工资款5,737,411元。
现以工作站援助的欠薪案件及涉及的农民工（共计1068人）为基础，对当前北京市农民工欠薪情况进行分析。
一、农民工欠薪案件的特点
（一）农民工以青壮年为主
表1 年龄分布
年龄（岁）
16岁以下（不含16岁）
16—17
18—25
26—35
36—45
46岁以上
人数（人）
6
24
220
304
334
180
比例
0.6%
2.2%
20.6%
28.5%
31.3%
16.8%
注：
本表中的基数为1068人
虽然近几年来农民工平均年龄有增加的趋势，但仍以青壮年为主。
从统计数据上来看，农民工的平均年龄为35岁，其中25岁以下的占23.4%；35岁以下的占51.9%；另外，36—45岁的比例较高，达到了31.3%，主要原因是这一年龄段的农民工大多要承担子女上学及赡养老人的负担，外出打工的人数比较多。
对于绝大多数的农民工家庭来说，打工收入是其主要经济来源，欠薪不仅会造成农民工家庭生活困难，还可能影响下一代的教育成长和老人的赡养。
（二）农民工中男性占绝大多数
表2 性别分析
性别
男
女
人数
1028
40
所占比例
96.3%
3.7%
注：
本表中的基数为1068人
从受援助的农民工性别结构来看，男性占绝大多数，是女性打工者的25.7倍，是打工人员的主力。
在女性农民工当中有25名从事加工制造业，女性主要从事的是加工制造业里不需要繁重体力的工种。
（三）农民工文化程度较低
在工作站援助的1068名农民工中，具有大学文化的只有1人，具有高中及中专文化程度的也是非常少，绝大部分的农民工文化程度在初中以下，有的农民工来工作站申请法律援助时连字都不会写。
这与国务院研究室在《中国农民工调研报告》中得出的结论是一致的，“外出农民工年龄较轻，思想活跃，有强烈的外出冲动，也较为容易适应现代工业的生产要求，但总体素质仍然偏低，多数只能吃‘青春饭’，从事简单体力劳动”。
由于文化水平不高，大部分的农民工只能从事体力劳动和技术简单的工作，与用人单位相比处于弱势地位，一旦权益受到侵害，不知道怎样来维护自己的合法权益，有的甚至采取过激行为。
（四）从事建筑工程的农民工占绝大多数
表3 从业领域
行业
建筑工程
加工制造
服务业及其他行业
人数
976
59
33
比例
91.4%
5.5%
3.1%
注：
本表中的基数为1068人
根据《中国农民工调研报告》中的统计，2004年农民工在制造业就业的占30.3％，在建筑业就业的占22.9％，两者所占比重最大。
从工作站援助的农民工从业结构来看，建筑领域的高达91.4％，农民工已成为建筑用工的主要来源。
建筑业以体力劳动为主，行业准入的门槛低，适合于文化程度偏低的青壮年农民工；但这个行业也是拖欠农民工工资和发生工伤事故比较严重的行业。
农民工从业领域以及文化水平低的状况一直没有改变，一方面反映出农民工群体数量庞大，这种趋势不可能短时间内改善；另一方面也反映出对农民工的技能培训还不到位。
而解决拖欠农民工工资问题，关键也在于对建筑领域的规范管理。
（五）工作站援助的农民工欠薪案件较多发生在丰台区和朝阳区
表4 发生区域
发生地
丰台
朝阳
昌平
大兴
怀柔
房山
其他区县
人数
281
263
172
122
64
45
121
比例
26.3%
24.6%
16.1%
11.4%
6.0%
4.2%
11.3%
注：
本表中的基数为1068人
从援助案件的地区分布来看，拖欠农民工工资在北京市各个区县均有不同程度的发生。
其中，丰台区和朝阳区发生的案件较多。
一个原因是工作站位于丰台区，在该区打工而被拖欠工资的农民工就近求助比较方便；另一个原因是这两个区的基础工程项目较多。
（六）外出找工作主要依赖别人介绍
表5 外出就业途径
外出方式
别人介绍
用人单位招聘
自己找
中介
人数
936
73
58
1
比例
87.6%
6.8%
5.4%
0.1%
注：
本表中的基数为1068人
据《中国农民工调研报告》2004年的统计，88％的农民工通过自发方式外出，有组织的仅占到12％。
从表5的统计来看，到目前为止这种情况没有明显变化，自发性外出的占到总数的93％。
农民工外出打工仍然以地缘、亲缘关系为主，这里所说的“别人介绍”主要就是指“老乡带老乡”的形式。
这部分农民工在离开老家时基本上就确定了自己要去什么地方、做什么工作，这种方式成本低、成功率高，是目前最主要的就业途径；而劳务中介发挥的作用非常有限，在1068个农民工中，只有0.1％是通过中介找到工作的。
目前的中介市场存在很多问题，主要是提供的有效就业信息不足，而且质量参差不齐，还要交纳不菲的中介费，难以得到农民工的信任。
（七）务工期限较短
表6 务工期限
打工期限
6个月以下
6个月至1年
1年至2年
2年以上
人数
753
289
9
17
比例
70.5%
27.1%
0.8%
1.6%
注：
本表中的基数为1068人
从统计数据上来看，753名农民工的务工期限在6个月（含6个月）以下，这部分农民工绝大多数在建筑工程领域工作，由于建筑行业本身的特点,一旦工程结束,农民工的打工日子也就随之暂时结束，因此大部分农民工在同一单位务工期限很短。
连续务工在6个月至1年间的农民工人数为289人，比例为27.1%，连续务工期限在1年至2年之间的农民工人数为9人，所占比例为0.8%，务工期限在2年以上的农民工为17人，比例为1.6%，务工期限在1年以上的农民工大多从事的是加工制造等较为稳定的工作。
（八）受援助的农民工来自河北的最多
表7 籍贯
籍贯
河北
四川
河南
安徽
山西
山东
其他省份
人数
618
135
102
46
34
31
102
比例
57.9%
12.6%
9.6%
4.3%
3.2%
2.9
9.5%
注：
本表中的基数为1068人
从工作站援助的案件来看，河北省的农民工数量最多，为618人，所占比例超过了半数以上，达到了57.9%，这主要是由于河北省的地理位置邻近北京。
而四川省和河南省原本就是两个农民工输出大省，申请援助的比例也就较之其他省份要高，分别为135人和102人，所占比例分别是12.6%和9.6%，其余农民工主要来自安徽、山西及山东等省份。
（九）群体性案件发生的比例较高
表8 涉案人数
人 数
1人
2—4人
5—10人
11人以上
件 数
24
12
10
33
涉案人数
24
30
75
939
人数比例
2.2%
2.8%
7.0%
87.9%
注：
本表中的基数为1068人
在工作站援助的案件中，群体性的欠薪案件发生比例较高，5人以上的群体性案件共43起，涉及的农民工人数为1014人，所占比例高达94.9%；而10人以上的欠薪案件为33起，涉案人数为939人，比例为87.9%。
群体性案件发生率高，与农民工主要在建筑行业打工有关系，而其中的一个重要因素就是包工头。
群体性案件容易导致社会矛盾和暴力冲突，是造成社会不稳定的重要因素之一。
（十）结案形式以法院判决和律师调解为主
表9 结案形式
结案形式
调 解
仲裁裁决
法院判决
终止援助
监察调解
律师调解
仲裁调解
法院调解
涉案人数
14
212
21
38
7
345
189
所占比例
1.7%
25.7%
2.5%
4.6%
0.8%
41.8%
22.9%
注：
本表中的基数为826人
在已经结案的826人中，主要结案形式为法院判决和律师调解。
其中通过法院判决结案的人数为345人，所占比例为41.8%。
调解结案的总人数为285人，所占比例为34.5%，调解结案的比例较高的主要原因是农民工证据不足及维权成本过高，许多农民工被迫接受调解。
在调解中，律师发挥了重要的作用，律师调解结案涉及的人数为212人，占全部结案人数的25.7%，大概每四个人中就有一人通过律师调解结案，因此，要充分发挥援助律师在农民工欠薪维权中的调解作用。
此外，工作站对189名农民工终止了援助，原因是经过工作站的调查，发现当事人的证据存在仿造情况，如在杨某等151人欠薪案中，经过工作站去农民工原籍调查发现，农民工手中的欠条有伪造嫌疑，所以工作站决定终止对其进行法律援助。
（十一）农民工欠薪问题没有得到根本解决
表10 欠薪发生年份
欠薪发生年度
2001
2002
2003
2004
2005
2006
涉及人数
66
0
182
186
577
57
所占比例
6.2%
0
17.0%
17.4%
54.0%
5.3%
注：
本表中的基数为1068人
从工作站援助的案件来看，在2001至2006年这一段时间里，除了2002年外，其余年份均有农民工工资被拖欠，其中2005年被拖欠工资的农民工数量最多，为577人，所占比例为54.0%。
2006年度被拖欠工资的农民工数量少，很可能是因为目前还未到年底结算工资的时间。
从列表来看，虽然政府已经采取了多种措施来遏制欠薪案件的发生，但农民工被拖欠工资的状况并没有得到根本性改观。
二、农民工欠薪维权过程中存在的问题
（一）劳动合同签订率低，农民工权益难保障
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是劳动者保障自身权益、双方处理争议的重要依据。
《中华人民共和国劳动法》第16条明确规定用人单位应当与劳动者订立劳动合同。
但是一些用人单位出于各种目的不愿与农民工签订合同。
工作站援助的1068人中，只有9人与用人单位签订了劳动合同，签订率仅为0.8%。
农民工直接找用人单位索要工资时，由于没有劳动合同，用人单位往往拒绝承认其与农民工的劳动关系，加之没有其他的证据，造成农民工讨要工资时求告无门。
农民工由于没有劳动合同的保障，只能确认与用人单位的事实劳动关系，增加了维权的困难。
1．加班加点工资难保障。
国家统计局2004年所做的调查显示，农民工每周人均工作6.4天，每天工作9.4小时。
而工作站援助的农民工绝大部分从事的是建筑工程工作，加班加点现象更加普遍，但与此同时，用人单位却很少支付加班加点工资，只有极少数的用人单位与农民工有过关于加班加点工资的口头约定，但是根本就不符合劳动法上的相关规定。
在援助的案件中，关于要求用人单位支付加班加点工资的请求从来没有得到过仲裁委员会及法院的支持。
农民工付出了巨大的体力劳动，却往往不能按照法定标准享受加班加点工资。
2．工资数额难确定。
在实践中，还有一种侵害农民工权益的情况：
农民工与用人单位存在事实劳动关系，但工资数额无法确定时，法院往往判决用人单位按最低工资标准向农民工支付工资。
如在工作站援助的陈某欠薪案中，法院最终判决某公司按每月580元（北京市2005年最低工资标准）向身为公司技术管理人员的陈某支付工资。
3．克扣工资、收取押金的现象仍然存在。
用人单位在招用劳动者时，不能向劳动者收取任何形式的押金，这是我国法律所明确规定的。
但是部分单位依然向劳动者收取押金，产某某欠薪案中，用人单位向产某某等35名农民工收取了35000元的押金，在同意与农民工解除劳动关系后，拒不退还押金。
此外，用人单位是不能无故、随意扣除劳动者工资的，但是在孟某某及薛某等人的案件中，用人单位在没有任何正当理由的情况下就克扣了农民工的工资，使农民工的收入变得更少。
（二）劳动仲裁在解决农民工欠薪问题上发挥的作用不够
在北京市农民工法律援助工作站提供援助的欠薪案件中，经过仲裁程序的农民工有193人，其中有34名农民工的仲裁申请未被受理，有117名农民工不服仲裁裁决起诉到了法院。
只有28名农民工通过仲裁要回或确认了自己的工资。
劳动仲裁机构在维护农民工权利方面发挥的作用很不够。
1．60日仲裁时效过短。
根据劳动法的规定，劳动者必须在发生劳动争议之日起60日内申请劳动仲裁，如果无正当理由超过60日期限，劳动仲裁委员会则不予受理。
法院对超过仲裁时效的案件受理后，如果查明确无正当理由超过申诉时效，应驳回当事人的诉讼请求。
这也就意味着，在发生劳动争议之日起60日内如果没有正当理由不申请仲裁的话，农民工维权将变得极其困难。
但在民事诉讼中，除了几种特殊的民事侵权行为外，诉讼时效是从知道或应当知道权利受到侵害之日起两年。
与民事诉讼时效相比，劳动法规定的60日内申请仲裁的时效明显对农民工不利，在工作站援助的欠薪案件中，有81.1%的农民工由于超过了在60日内申请仲裁这一时效最终被迫按劳务关系起诉，而通过劳务关系进行诉讼并不能很好的维护农民工的合法权益，因此仲裁时效过短已然成为农民工维权路上的一大障碍。
2．劳动仲裁委员会不受理农民工的申诉。
有的是认为农民工与包工头之间是雇佣关系而不是劳动关系；有的认为用人单位不是在本地注册登记的，要求农民工到单位的注册登记地申请仲裁；还有的并没有说明理由，只是以申诉请求不符合《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第2条（即劳动争议的范围）的规定为由不予受理。
3．劳动仲裁并不能彻底解决问题，反而还要拖延时间。
根据我国目前有关劳动争议处理程序的规定，解决劳动争议首先必须经过劳动仲裁，对仲裁裁决不服的可以向法院起诉，也就是所谓的“一裁二审”。
劳动仲裁的设立原本是为了及时解决劳动纠纷、分流案件、方便劳动者，但由于仲裁的裁决并不具有终局性，很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍然进入了诉讼程序，不但没有方便劳动者快捷的解决纠纷，反而因为必须通过劳动仲裁而延长了维权时间。
4．仲裁收费不合理。
根据《劳动合同鉴证和劳动争议仲裁收费管理办法》中的规定，劳动争议仲裁费包括两项：
案件受理费和处理费。
案件受理费按照件数来计算，最高不得高于50元；处理费按实际开支收取。
但目前的实际操作是申请仲裁时就要预先收取仲裁费，有些地方是固定数额，有些地方比照诉讼费的计算方式来收取，劳动者为了争取自己的权利可能会交上千甚至上万的费用，仲裁费已经变成了仲裁委的“创收”方式，这是不符合劳动仲裁设立初衷的。
而对于已经被拖欠工资、生活窘迫的农民工来说，即使是200或300元的仲裁费，都是一笔不小的开支。
（三）部分政府部门对农民工问题认识不够，劳动监察在保护农民工权利方面未能充分发挥作用
农民工作为社会弱势群体，政府部门应该更加有效地保护他们的合法权益，但事实上部分政府部门对农民工问题并没有给予重视。
从统计数据来看，有80%的农民工到工作站申请法律援助之前去过政府部门求助，可见农民工对政府部门是抱有很大希望的，但是这些部门的态度却让他们很失望，他们要么以不是自己受理范围为由将农民工打发了事，要么就是以证据不足等种种借口拒绝受理。
在工作站援助的一起案件中，律师带着农民工来到某局请求帮助解决被拖欠的工资时，某位副局长在电话里对欠款人说：
“把钱给他们点吧，先把他们打发走算了。
”农民工前去讨要自己应得的血汗钱时，竟被冠以“打发”之类的词语，可见部分政府部门对待农民工维权问题态度并不端正，甚至有歧视农民工的意思。
在魏某欠薪案中，魏某为了讨回自己的工资，曾经向八个部门求助过，但却没有一个部门向他伸出援助之手。
魏某向老板索要工资时，气焰嚣张的老板不但不给，反而将魏某打伤，姗姗来迟的民警不但不对老板进行处罚，却将魏某又丢给了老板，最终魏某被扔在了马路边。
在向劳动部门投诉时，老板带领人将魏某堵在劳动局大楼里，迫使魏某从二楼跳下，将脚崴伤。
就是这样，劳动部门在未过处罚时效且证据确凿的情况下，非但未对用人单位进行处罚，反而要求魏某撤回投诉。
魏某在工作站诉说自己这段遭遇时泪流满面、泣不成声。
后来，在援助律师的帮助下，魏某才拿到了自己的20622元工资。
当农民工身处维权困境时，最不应该保持沉默而实际上往往沉默的就是劳动监察部门，作为劳动领域的专门执法机关，劳动监察应当是维护劳动秩序的强有力的警察，他们有权力直接、主动而迅速的对用人单位进行检查、对违法单位处罚、为劳动者要回应得的工资，比起司法救济途径，劳动监察部门的执法应当是更加及时有效的。
但由于种种原因，目前劳动监察只是处于被动受案的状态，而且对于农民工的举报，部分也不能解决，有时甚至拒之门外。
如在郭某等68人被拖欠工资案、邵某等9人被拖欠工资案中，农民工已经提供了充足的证据，仍然被劳动监察以证据不足而不予处理；在郑某等3人被拖欠工资案中，劳动监察人员在受案2个月后告知郑某和援助律师，该案件不属于其管辖，让郑某到其他区投诉。
还有些劳动监察人员对于用人单位的违法行为视而不见，不但不为农民工主张权利，反而帮着用人单位说话，让农民工接受不合理的条件。
（四）包工头大量存在，坑害农民工合法权益
虽然建设部提出从2005年开始，在3年内将建筑领域的农民工全部纳入劳务公司，取缔包工头，但是我们不得不承认的是：
包工头仍然大量存在。
在工作站援助过的1068农民工中，有929人是跟随包工头干活的，所占比例为87.0%；而在从事建筑工程的976名农民工中，905人是跟随包工头干活的，这一比例占到建筑工程从业农民工的92.7%，所占比例之高令人担忧。
虽然包工头在一定程度上拓宽了农民工就业的渠道、降低其寻找工作的成本，但包工头的存在无疑是导致劳动力市场混乱的重要原因，严重的危害了农民工的合法权益。
1．包工头承担风险的能力较差。
包工头是没有承包资质的个人，没有多少抗风险能力,一旦发生伤亡事故或工程亏损，往往是血本无归，根本支付不了农民工的工资。
有些时候，包工头连法院的判决也无力执行，如包工头安某被法院判决承担农民工工资共计186369元，但是由于他承包工程失败，根本没有能力拿出这笔钱，造成41名农民工的工资至今未能执行。
2．部分包工头将农民工工资据为已有，甚至携款逃跑。
由于包工头与建筑单位存在直接的分包关系，所以工程结束后，用人单位往往将包含农民工工资的工程款直接支付给包工头个人，部分包工头拿到钱后，出于非法占有目的，不向农民工支付工资，有个别包工头甚至携款逃跑，如在耿某等66名农民工欠薪案中，包工头刘某携带70000元工程款于2005年8月份逃跑，致使耿某等66名农民工的工资无法支付,在律师的援助下,直到今年6月份才拿到工资。
3．包工头的存在使农民工维权途径变得更加曲折。
农民工本来是应该与用人单位直接签订劳动合同的，但是由于包工头的存在，往往是农民工直接跟随包工头干活，而只有包工头与用人单位有分包协议，也就是说农民工没有和用人单位建立直接的联系，也就不可能与用人单位签订劳动合同，发生劳动争议后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系。
用人单位也拒绝向农民工支付工资。
农民工不得不花费大量的时间去收集证据来证明他们与用人单位之间的劳动关系。
由于我国劳动力市场处于发育初期，市场管理也并不健全，包工头有着较大的发展空间，包工头的存在是对农民工权益的极大威胁。
（五）劳动关系与劳务关系难以区分，不利于农民工维权
劳动关系是指劳动者与用人单位之间存在的法律关系，而劳务关系在目前仍然是不具有明确法律内涵的概念。
一般来说，劳动关系受劳动法律法规调整，而劳务关系则按普通民事关系处理，受《民法通则》及《合同法》的调整。
但是哪些属于劳动关系，哪些属于劳务关系，法律中并没有做出明确规定，就连劳动法方面的专家及学者，在这个问题上也经常有着一些不同的看法。
劳动关系和劳务关系区分不明，对劳动者尤其是农民工来说很难保障其应有的权利。
从实践中来看，大部分的农民工欠薪案件是按照劳务关系起诉的。
一方面是因为有些监察部门、仲裁委员会认为农民工是跟着包工头打工的，与建筑公司没有直接联系，因而不属于劳动关系，而是与包工头形成雇佣关系，将其划入“劳务关系”的范畴；另外一方面的原因是农民工在意识到运用法律维权时，常常已经超过了60日仲裁时效，如果仍然坚持劳动关系，得到的必然是不予受理或驳回起诉的裁决，不得已的情况下，只好以劳务关系直接向法院起诉。
一旦被认定为劳务关系，农民工的很多权益就难以保障。
如得不到拖欠支付工资的25%的经济补偿金，在诉讼时也要承担更多的举证义务；而且法院一旦认定双方是劳务关系，往往会判决让包工头承担“雇主责任”，致使判决难以执行。
工作站援助的1068名农民工中，只有10名农民工得到了25%的经济补偿金，有83.2%的农民工被认定是劳务关系。
（六）国务院及相关部门颁布的保护农民工权益的有些政策、文件无法得到落实
近年来，国务院及相关部门为了解决农民工欠薪问题，先后颁布了一系列的政策、文件，这些政策、文件都是根据目前农民工维权过程中出现的问题所制定的，具有很强的针对性，能够很好的保护农民工的合法权益。
如劳动和社会保障部的《关于确立劳动关系有关事项的通知》和国务院办公厅转发十六部委《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题的意见》的通知，这两个文件对解决拖欠农民工工资有着明确的规定，尤其是对存在违法分包、包工头大量存在的情况下，农民工如何维权的问题做出了直接的规定。
国务院办公厅转发十六部委《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题的意见》第三大项第九条中规定：
“按照谁承包、谁负责的原则，总承包企业对所承包工程的农民工工资支付全面负责，分包企业对分包工程的农民工工资支付直接负责。
……总承包企业因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由总承包企业承担全部责任。
”《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定：
“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。
”
如果劳动仲裁或法院在审理农民工案件中能执行上述规定，在转包、违法分包及包工头大量存在的情况下，农民工维权的现状将得到极大的改善。
但纸面上的规定无法贯彻落实是目前很严重的问题。
这其中有很多原因，有的审判人员认为这些文件是政策性意见，并不具有规范性法律文件的效力，无法在审判中贯彻；有的是因为“法规冲突”，针对同一个问题不同部门出台的规定不一致；还有的是因为“部门冲突”，也就是劳动部门认为最高人民法院的司法解释不能在仲裁中适用，而法官则认为对于国务院、劳动部以及地方政府的规章等文件有权选择性适用。
因此，虽然中央和地方出台了众多的规定、文件来保护农民工权利，但适用上却出现种种困难。
（七）农民工维权时间过长
农民工被拖欠工资后，往往先与用人单位及包工头协商，而此时用人单位和包工头并不直接拒绝支付工资，而采取的是拖延的办法，使农民工心存希望，就这样，在与用人单位及包工头协商的过程中就花去了不少的时间。
在协商无果后，很多农民工采取去劳动部门投诉及上访等手段来讨要工资，最后采取的才是通过法律途径来维权。
表11 讨薪维权时间
维权时间
6个月以下
6个月至1年
1年至2年
2年以上
人数
112
146
145
43
比例
25.1%
32.7%
32.5%
9.6%
注：
本表中的基数为已经拿到工资的446人
说明：
表中的
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