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积极推进高等教育体制改革

　　积极推进高等教育体制改革 朱开轩    ——在全国高等教育体制改革座谈会上的报告    （一九九四年十二月十六日）    同志们：

    高等教育体制改革，是实现《中国教育改革和发展纲要》提出的高等教育的改革和发展目标，使高等教育在规模、结构、质量、效益等方面得到协调发展和提高的关键所在。

１９９４年６月，党中央、国务院召开的全国教育工作会议和会后国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见，又进一步对高等教育体制改革提出了要求。

为了进一步贯彻党中央、国务院关于高等教育体制改革的指示精神，我们召开这次高等教育体制改革工作座谈会。

这次会议的主要任务是，进一步学习、领会和贯彻党中央、国务院关于高等教育体制改革的有关精神；交流、总结近几年来已在进行高等教育体制改革的经验和情况；着重讨论进一步推进高等教育管理体制改革的思路、政策和措施。

为了开好这次会议，国家教委和中央有关部委、有关省市教育部门及高等学校的同志们进行了半年多的准备，起草了《关于深化高等教育体制改革的若干意见（讨论稿）》，提交这次会议讨论修改。

下面我着重就三个方面的问题讲一些意见。

    一、高等教育体制改革的主要内容及其重要意义    党的十一届三中全会以来，我国高等教育得到了长足发展。

随着经济、政治、科技体制的改革，高等教育体制改革不断深入开展，取得了一定的成效，积累了许多有益的经验。

特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，对高等教育体制改革提出了新的要求和挑战，也注入了新的活力，提供了良好的机遇。

近几年来，高等教育体制改革在办学体制、管理体制、投资体制、招生和毕业生就业制度、学校内部管理体制等方面的改革都取得了不同程度的新进展。

    在改革办学体制方面，等社会各方面参与办学，民办高等学校、合作办学都有所发展，由政府包揽办学的格局开始打破，正在逐步形成以政府办学为主，社会各界积极参与办学的新格局。

    在改革管理体制方面，政府职能逐步转变，管理正努力向宏观转移，通过中央部委和省、市、自治区政府的共同努力，各种形式的共建共管、联合办学等形式，逐步改变学校原有的单一隶属关系和单一经费来源的状况，增强了学校适应社会多方面需求的能力，逐步加强了省级政府对高等教育统筹作用。

    在改革投资体制方面，在政府按《纲要》提出的“三个增长”逐步增加投入的同时，学校逐步改变单纯依靠财政拨款的观念，走社会、、校办产业以及适当收费等多渠道筹措教育经费的路子，一部分学校的办学条件有所改善。

以财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制逐步形成。

    在改革招生和毕业生就业制度方面，招生计划实行国家任务计划与调节性计划相结合的体制，并正在逐步扩大调节性计划；收费制度正在改革，在特定历史条件下形成的公费生和自费生“双轨制”的基础上，逐步进行并轨，实行学生缴费上学和完善奖学金、贷学金以及特殊困难补助制度相结合；在一定范围内以“供需见面”和“双向选择”为主要内容的现阶段毕业生就业制度的改革原则已被普遍接受并推广，为长远毕业生就业制度的进一步改革打下了良好基础。

    在改革高等学校内部管理体制方面，积极稳妥地推进校内人事、分配、住房及保险福利制度的改革，调动了广大教职工的积极性，增强了学校的办学活力，对提高教育质量、科学水平和办学效益起到了促进作用。

    总之，高等教育体制改革的各个方面是相互的有机整体，通过各方面的综合配套改革，逐步建立和完善政府统筹规划和宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新体制。

    但是，从目前总体情况来看，高等教育体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展，与社会主义市场经济体制建立的要求不相适应。

这主要表现在以下几个方面：

    １．高等学校的举办者、管理者、办学者之间的责、权、利划分得不够明确和规范，总的来看，学校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学的权力很有限，自我约束机制也不健全。

    ２．中央教育行政部门、中央其他部委、总公司、总会以及地方政府教育行政部门、其他业务厅局分别办学与管理而形成的学校单一隶属关系和条块分割的局面尚无实质性转变，造成部分学校和专业重复设置，教育资源配置和学校结构布局不够合理，办学效益不高。

    ３．部分行业性强的学校专业设置过于单一，专业面窄，不适应现代科技、经济、社会发展对人才培养的要求，不利于学校提高办学水平和教育质量，也不适应社会主义市场经济体制下专门人才供求社会化以及行业变化、人才流动的需要。

    ４．随着政府机构改革、职能转变、下放，一些部门、行业本身不仅对人才需求，而且对包括部属高校在内的直属单位的管理方式都已发生了很大变化，单一隶属关系的部门办学体制的逐步改革势在必行。

    这些问题的存在，突出地反映了高等教育管理体制的不适应。

因此，当前要特别着重抓好管理体制的改革。

    高等教育管理体制改革是牵涉到高等学校结构和布局、中央与地方的职责分工、政府与学校的关系等对我国高等教育发展有全局性影响的改革，是高等教育体制改革的重点和难点。

这是因为：

    第一，历史的原因。

我国高等教育的管理体制，从新中国建立以后，几经变动，每次变化都对高等教育的发展带来重大影响，也存在一些后遗症。

某些深刻的历史经验教训值得重视。

    从１９４９年到１９５６年，是我国高等教育办学和管理体制的初创时期。

与当时高度集中的计划经济体制相适应，国家对高等教育也实行集中统一领导，高等学校由国务院教育行政部门和有关业务部委为主举办和管理。

到１９５５年底，全国有高等学校２２７所，基本上均隶属于高教部和中央有关业务部门领导管理。

    从１９５６年到１９６０年，是高等学校下放并大发展阶段。

１９５６年６月全国人大一届三次会议认为集中统一过多，影响地方办学积极性，开始逐步下放。

到１９５８年，主要由中央有关部门领导管理的２２９所高校中的１８７所（约占学校总数的８１％）下放地方领导管理。

这种权力下放，对改变高等教育办学和管理权限过分集中，发挥地方办学积极性起了很好作用。

但是，由于国家对高等教育管理缺乏宏观指导，没有建立必要的法规，加上当时处在“大跃进”的社会环境之中，仅三年时间，全国高校由２２９所猛增到１２８９所，不仅超越了国民经济的承受能力，也违反了教育自身发展规律，教育质量受到严重影响。

    １９６１年至１９６５年，是国民经济调整时期。

在总结五十年代经验教训的基础上，中共中央于１９６３年５月颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，《决定》明确规定：

“对高等学校实行统一领导，中央和省、直辖市、自治区两级管理的制度”，并对两级的分工作了具体规定。

到１９６５年，调整后全国共有４３４所高等学校，其中高教部直接管理３４所，中央有关业务部门管理１４９所，省、市、自治区管理２５１所。

至此，我国高等教育条（中央部门）、地（地方政府）分别办学、分级管理的模式和格局基本形成。

    此后，十年“文革”动乱，高等学校遭受到破坏性的大规模下放和撤迁，造成了空前灾难。

粉碎“四人帮”后的１９７７年，全国高等学校恢复到４０４所。

    党的十一届三中全会以后，经过拨乱反正，高等教育管理体制得到恢复并进行了许多改革。

１９７８年，高等学校增加到５９８所，其中教育部属３８所，其他部委属２１７所，省级地方政府属３４３所。

１９８５年《中共中央关于教育体制改革的决定》和１９８６年国务院关于《高等教育管理职责暂行规定》，是我国高等教育体制改革的两个重要文件。

在这些文件精神的指导下，高等教育体制改革取得了一定的成绩。

但是，由于当时经济、政治、科技等体制改革尚未深入发展，高等教育管理体制的不适应状况还没有象现在这样突出。

    总结我国高等教育管理体制变化和改革的历史经验，我们可以说，五、六十年代乃至延续到八十年代初期，高等教育管理体制虽然几经演变，但从总体上说，一直是国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制，是与当时高度集中计划经济体制相适应的。

在当时的历史条件下，促进了高等教育事业的发展，培养了大批专门人才，基本上适应了当时社会主义建设的需要，为当时的经济建设和社会发展做出了重要贡献。

但是，过去的几度“下放”与“上收”的反复，主要是解决学校的领导关系问题，而没有把改革的重点放在促进条块有机结合和使学校面向社会依法自主办学上，结果改来改去，主要是换了一种依附关系，换了个“婆婆”，仍缺乏统筹规划；而且由于没有建立必要的法规，曾出现过“一放就乱”、“一乱就收”的现象，有些学校在“放”、“收”的过程中学校建设和教学工作还受到较大影响。

    历史的经验教训对我们今天的改革具有重要指导意义。

但是，也使我们的一些同志产生顾虑，误以为我们现在的管理体制改革是过去“下放”、“上收”的一种重复。

因而，也增加了现在改革的难度。

我们现在的管理体制改革，不是一个简单的“下放”、“换婆婆”，更不存在又一次“上收”的问题。

这次高等教育管理体制改革，是在新的历史时期，为了高等教育的结构、布局更加合理，更加适应我国社会、经济、科技和文化发展需要，更好地为社会主义现代化建设服务；为了高等学校的举办者、管理者、办学者职责分明、职能规范，管理有序；为了更充分调动各级政府、各业务部门、全社会和学校广大师生员工的积极性共同支持和办好学校，特别是办好一批高层次的学校；为了高等学校增强办学活力，不断提高教育质量和办学水平，提高办学效益。

    第二，我们说高等教育管理体制改革是高等教育体制改革的重点和难点，还因为它是一项牵动面很大、对高等教育发展和改革具有全局性影响的改革。

    目前，全国共有普通高等学校１０８０所，其中国家教委所属学校３５所，中央６３个业务部门和单位所属学校３２５所，省、自治区、直辖市所属学校７１３所，民办学校７所。

在省、自治区、直辖市所属学校中，教育行政部门直属约占５７％，其他业务厅局办学约占２１％，中心城市办学约占２２％。

虽然已经有少部分学校进行了共建共管和多种形式的联合办学等改革试验，但大多数学校仍然保持着原有的单一隶属关系。

因此，进行管理体制改革，不仅涉及到各个学校，更重要的是要涉及到中央、地方政府的很多部门、单位的管理权限、投资体制和利益分配等，牵动面很大。

对于高等教育事业本身来说，关系到高等教育的结构布局、资源配置和办学效益，关系到各个高等学校的服务面向、学科和专业结构、办学层次、招生规模和发展战略等等，对高等教育事业的发展和改革具有全局性的影响。

对高等学校来说，不仅关系到能否真正面向社会依法自主办学，而且对于调整和优化科类、专业结构，提高办学水平、教育质量和办学效益有重要关系。

    正因为管理体制改革是当前高等教育体制改革的重点和难点，因此，从现在到２０００年或稍长一些时间里，我们要着重抓好高等教育管理体制改革。

这是建立社会主义市场经济体制和政治、科技、文化等方面体制改革的需要，也是高等教育事业本身发展的需要。

    首先，高等教育管理体制必须与社会主义市场经济体制的建立以及政治、科技、文化体制改革相适应。

在过去高度集中计划经济体制下，国家集中力量按部门、按产品发展经济，强化部门管理，部门、行业集中直接管理许多大中型和科研单位，对人、财、物实行直接管理。

与此相配套，部门、行业就自己办学校、管理学校，培养和分配专门人才。

随着社会主义市场经济体制的建立，实行现代制度，重视地区经济发展，改革政府机构和转变职能，中央许多部门、行业不再直接管理、科研单位及其人、财、物了，对专门人才的供求逐步通过人才市场走向社会化。

这不仅使原有部门、行业所属的３００多所高等学校中的相当一部分学校遇到的服务面向、学科和专业结构、发展战略等问题以及办学经费不足的困难日益突出，而且随着地区经济的发展，许多经济发展较快的地区也深感原来地方所属高等学校的规模、学科和专业结构等不能适应地区经济和社会的发展。

在这样的情况下，若不改革部门办学与管理体制，在一个地区明明有不少中央部门办的较高层次的高校，而地方却不认为这是“自己的”学校；地方经济和社会发展都需要人才，提出还要办一批地方直接管理的高校。

这样势必造成新一轮的高校数量上的膨胀，有限的高教资源利用不充分、不合理，资金分散，影响高等教育事业的有效的、健康的发展。

    其次，从高等教育的自身发展规律来看，对深化高等教育管理体制改革的要求也日益紧迫。

原有条块分割的管理体制容易造成学校、专业结构和布局不合理，部分学校和专业重复设置，办学效益不高；造成单科类型、行业性强的学校过多，许多学校按产品、甚至按工艺方法设置专业，或者本来通用性很强的专业戴上行业、部门的帽子，使专业面变窄，毕业生适应性差、“后劲”不足。

现代科学的发展越来越综合化，学科之间的互相交叉、渗透日益增多，过多的单科性、行业性强的学校，在一定程度上说，影响和束缚了办学水平和教育质量的提高。

单科性、行业性强的学校若都要通过自我完善与膨胀，发展成小而全的综合性大学，这不仅会打乱人才的科类、专业结构，而且也是低效益的和有限的教育投资所达不到的。

所以，改革高等教育的管理体制，开展多种形式的联合办学，甚至一部分条件成熟的学校进行合并，集中有限资金重点办好一批学校，已成为高等教育改革和发展的必然要求和趋势。

    综上所述，高等教育管理体制上的不适应和存在的问题，是当前制约高等教育深化改革和发展的一个“瓶颈”因素。

当前，我们必须着力推进高等教育管理体制的深化改革。

    二、高等教育管理体制改革的形势    目前，在全国已经开展或正在开展的部门与地方共建高等学校、部委所属学校转由地方政府管理、学校之间合作办学、企事业单位参与办学、两个或两个以上学校进行合并等形式，共涉及到２００余所高等学校，其中部委所属的院校占三分之一左右。

    １．面向２１世纪重点建设１００所左右的高等学校和一批重点学科工作，促进了各省市、各部门不断深化管理体制改革，办好、管好一些有代表性的骨干学校。

“２１１工程”是“出人才、上水平、促改革、增效益”的工程。

要求进入“２１１工程”的高等学校，不但应有较高的教育质量、学术水平、办学效益，也应具有改革的思路和措施。

因此，“２１１工程”提出后，极大地调动了各部门、地方及相当一批高等学校的积极性。

一些省市、部门和学校积极采取措施，制定建设规划，开展共建共管、联合办学，争取社会各方面的参与和支持，多渠道增加经费投入，有力地促进了高等教育管理体制改革。

据初步了解，争取进入“２１１工程”的近百所学校中，有一半以上都在开展共建共管、联合办学或并校、社会参与等多种形式的管理体制改革试验。

    ２．部门与省级政府共同建设、共同管理高等学校的试点工作已逐渐开展。

广东省政府及其教育管理部门对共建共管认识早，着手快。

从去年初就开始与国家教委进行共建共管学校的改革试点。

现在广东省政府已与有关部门签定了协议，对在粤几乎所有部委所属院校进行了共建共管。

还有更早的，在１９８５年，辽宁省与机械部达成协议，对沈阳工业大学实行部省双重领导与联办，实际上也是一种共建共管的改革。

辽宁省一次性投资２３００万元人民币，沈阳工业大学每年为辽宁省培养一定比例的人才，促进了该校的发展。

近两年来，共建高等学校的改革试验发展较快。

据了解，目前全国已有２７所中央部委所属高等学校实行省部共建共管。

其中国家教委所属学校有１９所。

    进行共建共管是在投资渠道基本不变的情况下，对学校实行中央部门与省级政府双重领导，既可以中央部门为主，也可以地方政府为主，具体管理职责分工由双方商定。

原主管部门应保证教育事业费、基建经费的正常投入，并继续发挥部门、行业的业务指导和科学研究等方面的支持。

地方政府应对共建的学校实行统筹管理，参与对相关学科的建设，充分发挥共建学校的优势为本地区经济建设和社会发展服务，并在地方性经费补助、政策性优惠等方面逐步做到与省属院校同等待遇。

共建学校要树立首先为地方培养人才和科技服务的观念，面向原部门、行业，又面向所在地区。

    中央部门与地方政府共建学校的改革试验已在若干部门和地方展开，初步显示了对部门、地方和学校都有利的优越性。

这一形式有利于淡化学校单一的隶属关系，拓宽学校的服务面向，加强条块有机结合；有利于改变部委所属院校的人才培养与地方经济建设需要相对脱节的状况；也有利于调动各方面办学的积极性，开辟投资渠道，增加教育经费来源，增强高等学校办学活力。

    实践证明，部门与地方共建共管学校，是探索高等教育管理体制改革行之有效的途径之一。

各部门、各地方应积极支持、共同协商、密切合作，推动这项改革的深入开展。

    ３．一部分专业通用性强、地方建设十分需要的中央部门所属院校，转由省级政府领导和管理的改革也有所进展。

如：

国家教委的广州外国语学院和外贸部的广州外贸学院、上海外贸学院已分别转由广东省和上海市人民政府管理。

这部分部委所属高等学校转由省级人民政府管理，不是简单地换“婆婆”，而是在保持学校业已形成的学科特色的同时，要根据地方经济和社会发展的需要，调整原有的学科和专业结构，在主要为地方服务的同时，仍应满足原部门、行业对部分人才的特殊需要，扩大学校的服务面向，使学校逐步面向社会依法自主办学。

    部委所属高等学校转由省级人民政府管理，是一项复杂的工作，难度很大。

因此，要统一认识，要从适应社会主义市场经济体制的建立和高等教育改革、发展的大局出发，在部门、地方以及高等学校三方自愿的基础上，通过共同协商、积极推进。

成熟一所办理一所。

在转移的过程中，要请国务院和省级政府的财政、计划、人事等有关部门在政策上给予支持，促进这项工作的进展。

在操作过程中，应考虑到地方社会、经济发展的需要，同时使部门、行业的特殊人才需求不受影响，而且要努力促进这些高等学校的办学水平、教育质量、办学效益不断提高。

地方政府要克服困难，在接收这些学校后，要改善对学校的管理，增加对学校的经费投入，保持学校原有的水平和特色。

中央原主管部门还应继续加强对这类学校的业务指导和必要的支持，协助地方政府把学校办得更好。

总之，对于这项工作要持审慎态度，要积极推进，稳步实施，不追求数量上的突破和轰动效应，也不急于求成。

    ４．高等学校之间的合作办学，是改革高等教育管理体制中又一种积极的探索试验，近一年多来取得了较大的进展。

例如：

北京城区

东北片的北京对外经贸大学、北京中医药大学、北京化工大学、中国金融学院、北京服装学院等五校的合作办学，广州石牌地区华南理工大学、华南师范大学、华南农业大学、暨南大学、广东机械学院、广东民族学院等六校的合作办学，杭州大学与杭州电子工程学院合作办学，南京大学与中国药科大学合作办学，等等。

目前，合作办学已在北京、上海、江苏、广东、湖北、浙江、黑龙江、陕西等省市广泛开展，涉及５０多所高等学校，其中部委所属高校占一半以上。

    合作办学是距离相反的不同类型、不同科类、层次相当的学校，在原隶属关系和投资渠道不变、自愿互利的基础上，进行多种形式的合作，实现资源共享、优势互补、学科交叉、协同发展，达到共同提高办学水平和效益。

合作办学的形式可以多种多样，但要多开展实质性的合作，要具体化，能操作，不搞形式。

学校所在地的省级政府及其教育行政部门要加强统筹协调和指导，在人、财、物及政策方面给予支持，并努力帮助其建立一些公共设施。

    合作办学对于打破各校间封闭办学，进行学科和专业交叉、互补，开展教学、科研协作，避免“小而全”的发展趋势等方面显示出了优越性。

各部门、各地方应积极支持，推动这项改革的健康发展。

在推动高等学校之间合作办学时，应强调合作办学必须符合高等教育体制改革的总目标和基本方向；必须坚持互惠互利、优势互补的原则；必须以提高教育质量和办学效益为最终目的。

    ５．为了促进相关学科紧密结合或避免相同学科的重复设置，部分高等学校进行合并，也取得一定的进展，学校合并的目的在于优化某一地区或全国高等教育的结构和布局，合理使用有限的教育经费，提高办学效益和教育质量，并通过合并调整和改善管理体制。

例如：

四川大学与成都科技大学合并成立四川联合大学、江西大学与江西工业大学合并成立南昌大学、上海工业大学等四校合并成立新的上海大学以及新的扬州大学、青岛大学、集美大学等。

据统计，目前已有５０多所高等学校合并为十几所，正在准备合并的高校还有５０多所。

学校合并是联合办学的最高形式。

通过学校合并，优化了结构，避免了“小而全”，提高了效益，并且在合并中加强学校面向社会依法自主办学，改善管理体制。

    对高等学校的合并要采取审慎的态度，要经过充分的酝酿和科学的论证，要按照国务院《普通高等学校设置暂行条例》规定程序进行审批。

在合并和调整中，不应将高等专科学校升格为本科院校而影响高等专科教育的发展；不能改变师范院校的性质而削弱师范教育；更不能故意做出“合并”为名、求增设新校为实的违背体制改革根本方向的事情；原则上，不宜将地方院校并入中央部门所属院校，从而进一步扩大中央部门所属学校的规模。

    ６．、集团以及科研单位等积极参与办学和管理，也是近年来高等教育管理体制改革的一种形式。

例如：

长安集团、攀枝花钢铁公司等１６个集团参与重庆大学办学、胜利油田石油管理局参与石油大学（华东）办学、汽车集团参与吉林工业大学办学、航运集团参与大连海事大学办学、国家民航总局参与南京航空航天大学办学、中国林业科学研究院参与北京林业大学办学等等，都在积极进行试点。

    、集团和科研单位等参与办学的目的在于加强学校面向社会，加强学校与、科研单位的，吸引其参与学校的管理，促进教育、科研、生产三结合，增强学校的办学活力和提高教育质量；同时也促进、科研单位的发展和提高。

有些参与办学单位与学校主管部门共同建立校董会或校务管理委员会，积极参与高等学校的办学与管理，或科研单位等在经费、设备、社会实践等方面给高等学校以支持，学校则在科学研究、人才资源方面直接为或科研单位服务、进行协作，双方互惠互利，互相支持。

有些高等专科学校还进行了加入大型集团的改革试验，有些部门与或集团共同举办和管理学校等等，这些改革，有利于加强学校与社会的，取得多方面的支持与合作，有利于学校面向社会依法自主办学。

    总的来讲，我国高等教育管理体制改革的形势是好的，多种形式的探索日趋活跃，为我们进一步深化改革打下了较好的基础，创造了较好的条件。

    三、进一步深化高等教育管理体制改革的思路和主要措施    《中国教育改革和发展纲要》及其“实施意见”明确提出，我国高等教育体制改革的目标是逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。

高等教育管理体制改革要围绕着实现体制改革的总目标进行。

由于管理体制改革牵动面多，难度大，要在认真总结历史经验教训的基础上，采取“方向明确、态度积极、努力探索、措施得力、步子稳妥、逐步到位”的工作方针进行。

改革的目标是，争取到２０００年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主，条块结合的体制框架。

    要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。

举办者主要是投资举办学校、提供必要的办学条件、提出学校主要学科、专业的服务面向和人才培养要求、对办学实施目标监督等。

举办者可以是各级政府及有关部门，也可以是、事业、具有法人资格的社会团体或公民个人。

建立校董会或校务管理委员会的高校，举办者应有相应的代表参加校董会。

教育行政管理者主要是国务院和省、自治区、直辖市两级教育行政部门，负责统筹规划和宏观管理全国或本省、自治区、直辖市的高等教育