1第一章安全生产方针与安全法规.docx
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1第一章安全生产方针与安全法规
第一章安全生产方针与安全法规
第一节煤矿安全生产方针
煤炭工业是国民经济的基础产业。
煤炭在我国一次能源生产和消费构成中一直占到70%以上，且在未来30~50年内我国煤炭为主要能源消费格局不会改变。
长期以来，全国煤矿通过坚持“安全第一，预防为主”的方针、依靠科技进步、推进安全综合治理、重视安全思想教育、强化安全技术培训和开展各种形式的安全宣传活动等，促进了全国煤矿安全生产状况的好转。
如国有重点煤矿百万吨死亡率曾连续多年以平均每年近20％的速度递减，1994年以后国有重点煤矿百万吨死亡率降到1.2以下。
但我国煤矿并未实现对灾害事故的有效控制和安全状况的根本好转，安全形势依然严峻。
煤炭工业必须依靠技术创新、机制创新和科学化、法制化安全管理，建立优良安全生产环境和秩序，尽快扭转安全生产被动局面，促进煤炭工业的可持续发展。
一、国内外煤矿安全生产现状与趋势
（一）世界主要产煤国家煤矿安全变化趋势
世界主要产煤国家的煤矿安全近年来有很大变化。
以下列举美国、南非、印度、俄罗斯和波兰５个国家为例，说明世界煤矿安全状况的总体变化。
详细情况见表1—1。
表1—11990~2000年世界部分国家煤矿事故死亡人数和百万吨死亡率
年度
美 国
印 度
南 非
波 兰
俄罗斯
死亡人
数／人
百万吨死亡率
死亡人
数／人
百万吨死亡率
死亡人
数／人
百万吨死亡率
死亡人
数／人
百万吨死亡率
死亡人
数／人
百万吨死亡率
1990
1991
1992
1993
1994
1995
66
61
55
47
45
47
0.07
0.07
0.06
0.06
0.05
0.05
166
143
183
176
241
219
0.78
0.60
0.73
0.58
0.90
0.77
51
43
46
90
54
31
0.29
0.24
0.26
0.49
0.28
0.15
75
68
52
68
33
34
0.51
0.32
0.26
0.38
0.25
0.23
279
252
318
325
282
273
0.72
0.73
0.97
1.09
1.08
1.09
1996
1997
1998
1999
2000
39
30
29
34
38
0.04
0.03
0.03
0.03
0.039
146
165
146
138
134
0.48
0.52
0.46
0.43
0.42
45
40
42
28
30
0.22
0.19
0.19
0.13
0.13
45
33
20
28
0.25
0.28
0.18
0.26
179
241
139
104
115
0.74
1.06
0.44
0.46
1）几个主要产煤国家事故死亡人数变化趋势
表1—1显示，1990～2000年期间尽管有的国家在某些年份死亡人数有所上升，但总体上呈下降趋势，各国煤矿死亡人数明显减少。
美国由66人减少为38人，下降42％；南非由51人减至30人，下降41％；印度由166人减少到134人，下降19％；俄罗斯从279人减至115人，下降59％；波兰从75人减至28人，下降63％。
从1999年的死亡人数看，这5个国家由少到多依次排列为波兰（20人）、南非（28人）、美国（34人）、俄罗斯（104人）、印度（138人）。
2）百万吨死亡率变化
1991～1999年美国的百万吨死亡率从0.07下降到0.03；南非从0.24下降到0.13；波兰从0.32下降到0.18；俄罗斯从0.73下降到0.44；印度从0．60下降到0.43。
1999年这5个国家的百万吨死亡率由低到高依次为美国（0.03）、南非（0.13）、波兰（0.18）、俄罗斯（0.44）。
美国的百万吨死亡率最低，仅0.03；南非和波兰均在0.2以下；俄罗斯最高为0.44。
目前在美国、英国和日本采矿业是最安全的行业之一。
（二）我国煤矿安全生产现状与趋势
党和政府一贯高度重视安全生产工作，近几年来相继采取了一系列重大举措：
加强了安全生产法制建设，颁布实施了《劳动法》、《安全生产法》等法律法规，安全生产工作逐步进入法制轨道；建立了垂直管理的煤矿安全监察体系和分级负责的安全生产监管体系；将安全生产纳入整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要内容，对事故多发、人民群众普遍关注的重点领域集中开展了安全生产专项整治；加大了安全生产监督检查和行政执法力度，严肃追究事故责任。
经过各方面的共同努力，特大事故明显减少，一些重点行业和领域安全生产状况有所好转，事故起数和死亡人数增幅下降，全国安全生产状况总体稳定，趋于好转。
表1—21990~2000年全国煤矿事故死亡人数统计表
年度
全国
国有重点煤矿
地方国有煤矿
乡镇煤矿
煤炭产量/亿t
死亡人
数／人
百万吨死亡率
煤炭产量/亿t
死亡人
数／人
百万吨死亡率
煤炭产量/亿t
死亡人
数／人
百万吨死亡率
煤炭产量/亿t
死亡人
数／人
百万吨死亡率
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
10.58
10.44
10.61
10.77
12.55
12.33
13.74
13.25
12.22
10.45
9.89
6515
5446
4942
5283
7016
6387
6404
6753
6134
5518
5798
6.16
5.21
4.65
4.78
5.15
6.03
4.67
5.10
5.02
5.30
5.86
4.80
4.81
4.81
4.47
4.38
4.47
4.69
4.67
5.00
4.70
5.36
686
508
488
498
551
517
515
665
479
432
1018
1.43
1.06
1.01
1.12
1.19
1.16
1.17
1.45
1.02
0.92
1.90
2.00
1.93
1.87
1.95
2.22
2.13
2.22
2.26
2.11
2.14
1.94
998
1196
843
957
1070
1045
893
931
805
777
814
5.00
6.20
4.50
4.90
4.82
4.90
4.02
4.13
3.76
3.73
4.19
3.78
3.70
3.93
4.35
5.95
5.73
6.15
5.70
5.10
3.18
2.69
4831
3742
3611
3697
4953
4660
4734
4815
4575
4122
3933
12.79
10.10
9.2
8.50
8.32
8.13
7.70
8.44
8.60
12.95
14.61
合计
126.83
66196
5.22
52.16
6357
1.22
22.77
10329
4.54
50.26
47673
9.49
目前，我国的安全生产存在以下几个主要问题：
安全生产法律、法规和技术标准体系不配套、不完善；安全生产监管体系不够完善，监管力量不足，监管手段落后，不能适应市场经济发展的需要；安全生产投入不足，基础薄弱，大部分企业安全生产管理水平落后；重大危险源和重大事故隐患分布、分类不清，尚未建立起重大事故预防控制体系，重大事故隐患尚未得到有效治理；安全生产科技相对落后，尚不能为安全生产提供足够的技术支撑和保障；全社会安全意识薄弱，安全生产法制观念不强。
二、安全生产方针
我国的安全生产方针是“安全第一，预防为主”。
“安全第一”是指在处理安全与生产以及与其他各项工作的关系时，要强调安全、突出安全，把安全放在一切工作的首要位置。
当生产和其他工作与安全发生矛盾时，生产和其他工作必须服从安全。
在计划、布置和实施各项工作时，预先采取有力措施搞好安全；“安全第一”意味着必须把安全生产作为衡量企业工作好坏的一项最基本的考核指标，并具有否决权；“安全第一”，还包含着在矿山生产建设中人是最宝贵的思想，即在一切工作中把职工的生命和健康放在第一位。
“预防为主”是实现“安全第一”的前提条件，要实现“安全第一”必须做到“预防为主”。
只有预防为主，才能防微杜渐、防患于未然，把事故和职业病防治于形成之前，消灭在萌芽之中。
“预防为主”，要求预先熟悉并掌握矿山自然灾害因素，预测各种灾害或事故发生的可能性及其时空分布，制订矿井灾害预防和处理计划，并采取有效的防治措施；同时必须搞好科学管理、文明生产，为职工创造安全、卫生、无害的劳动生产条件，消除危及人身安全和健康的一切不良条件和行为。
江泽民总书记的题词“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”充分强调了预防为主的重要性。
为了更好地贯彻落实“安全第一，预防为主”的方针，煤炭企业结合煤炭行业的实际，提出了坚持“管理、装备和培训并重”的原则；以“综合治理，整体推进”作为安全工作的指导思想。
三、贯彻落实安全生产方针的基本原则和方法
（一）坚持管理、装备和培训并重的原则
管理、装备和培训并重的原则是我国煤矿安全生产长期实践经验的总结。
“管理”体现了人的主观能动性，体现了对煤矿生产进行的组织、计划、指挥、协调和控制。
先进有效的管理是煤矿安全生产的重要保证。
即使装备比较差，只要管理科学，安全生产就有保障。
“装备”是人们向自然做斗争的武器，先进的技术装备不但有很高的效率，同时可以创造良好的安全作业环境，避免事故的发生。
“培训”是提高职工素质的主要手段。
只有高素质的人才，才能使用高技术的装备和进行高水平的管理，才能确保安全生产的进行。
所以，管理、装备和培训是安全生产的三大支柱。
我国提出的“管理、装备和培训”三并重原则与国外发达产煤国家提出的3E对策不谋而合，这就是安全生产的客观规律性。
（二）推行综合治理的方法
预防事故和危害的一种最佳方法是综合治理。
综合治理从系统工程的原理出发，全方位多因素地预防事故和根治事故。
综合治理包括改善行政、技术、安全管理，提高人员素质和采用新技术、新装备以及开展科研和教育培训。
综合治理意味着党政工团齐抓共管；意味着发动群众，群策群力，群防群治；意味着一项一项抓落实，改善安全生产环境，创造安全生产条件。
切实落实综合治理的各种方法和措施，就可以抓好安全生产工作，就能为煤矿其他各项工作提供基础，达到安全促生产、安全促效益、安全促稳定，进而推动各项工作的顺利展开。
四、落实安全生产方针的标准
安全生产方针，是我国的基本国策之一，是生产建设和各项工作的指导方针。
它要求企业各级领导在生产建设中，要把安全与生产看成一个完整的概念，有机的统一体。
始终坚持“生产必须安全，安全促进生产”、“管生产必须管安全”、“安全第一，预防为主”和“安全具有否决权”的原则，切切实实保护劳动者的安全和健康，促进我国现代化建设。
1985年全国煤矿工作会议提出全面贯彻落实安全生产方针的10条标准是：
（1）企业管理的全部内容和生产的整个过程都要把安全工作放在首位。
任何决定、办法、措施都必须有利于安全生产。
（2）把是否坚持“安全第一”方针作为考核、选拔、任用干部的重要标准之一。
（3）把安全工作、安全技术、技措工程、安全培训等列入年度、月份的生产和工作计划。
（4）建立健全的安全生产责任制，层层落实，尽职尽责，并以履行职责好坏定奖惩。
（5）人、财、物优先保证安全生产需要。
安全人员配备齐全，安全物资保证供应，安全资金保证到位。
（6）严肃认真，一丝不苟执行安全规程、指令和文件。
（7）党、政、工、团一起抓安全生产，思想政治工作贯穿到安全生产的全过程。
（8）正确处理安全与生产之间出现的矛盾，坚持不安全不生产。
（9）安全教育和安全培训制度化。
（10）坚持文明生产、矿井安全状况良好，有安全感。
目前应该结合安全生产质量标准化等新情况、新体制、新要求提出落实安全生产方针的标准，全面落实安全生产方针。
第二节安全法规
一、法律基础知识
（一）法律的定义
法律有广义、狭义两种含义：
狭义的法律专指享有国家立法权的国家机关，依照法定程序制定的规范性文件，如我国全国人大及其常委会制定的规范性文件。
广义的法律也就是法，在我国占主流地位的观点认为，法是由国家制定或认可，反映统治阶级意志，并由国家强制力保证实施的行为规范总和。
法通过规范人们的权利和义务的方式规范人们的行为，以确认、保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序，是统治阶级实现阶级统治和执行社会公共职能的工具。
人们还经常使用法规一词，其含义很广泛，通常指国务院行政法规或地方性法规，但有时也指除狭义法律之外的所有规范性文件。
（二）法律规范的概念
法律规范是由国家制定或认可，反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的具体行为规则。
它是构成法律的细胞，任何法律都是由一个一个的法律规范构成的。
一个完整的法律规范应该由假定、处理、后果三个要素构成。
假定指明适用该规范的情况和条件；处理指明该项法律规范允许做什么、禁止做什么和要求做什么，是人们行为的标准和尺度；后果指明遵守或违反该规范将受到的奖励或处罚。
法律规范不等于法律条文。
法律条文是法律规范的文字表现形式。
在一个法律条文中可能将法律规范的三个要素全部表现出来，但在我国目前的立法体例下，多数情况是一个法律条文只将某一个或两个要素表现出来，往往缺乏法律后果。
如《煤炭法》第22条规定：
“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。
未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产。
”该条中的“煤矿投入生产前”就是假定；“煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证”、“未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产”就是处理。
但该条没有规定法律后果，法律后果由第67条规定，即“未取得煤炭生产许可证，擅自从事煤炭生产的，由煤炭管理部门责令停止生产，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；拒不停止生产的，由县级以上地方人民政府强制停产。
”此条还包括了对煤炭管理部门的法律规范的两个要素：
即面对申请者，煤炭管理部门应该对煤矿企业的实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。
如果煤炭管理部门不及时进行审查，或者对符合条件的申请不发给煤炭生产许可证，或者对不符合条件的申请滥发给煤炭生产许可证，则应该依《煤炭法》第77条和《煤炭生产许可证管理办法》第17条承担责任。
由此可见，明确法律规范的要素便于全面理解和执行法律规定，找出法律不完善之处，进而健全法制。
（三）法律规范的表现形式
法律规范的表现形式也称法律渊源。
明确法律规范的渊源，就可以知道到哪里寻找所需要的法律规范，并正确处理不同法律规范之间的关系。
我国法律规范的主要表现形式有以下几种：
1．宪法。
由全国人大制定，是具有最高法律效力的国家根本大法，是其他一切法律的立法依据。
2．法律。
包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律，由国家主席签署主席令予以公布。
如《劳动法》、《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》等。
法律的效力仅次于宪法。
3．行政法规。
国务院根据宪法和法律制定的规范性文件，由总理签署国务院令公布，如《煤炭生产许可证管理办法》、《煤矿安全监察条例》。
行政法规不能同宪法、法律相抵触。
4．地方性法规。
包括省、自治区、直辖市的地方性法规和较大的市的地方性法规。
前者是由各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件；后者是由较大的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定的规范性文件。
所谓较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
省、自治区、直辖市的地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案，较大的市的地方性法规，要报省、自治区、直辖市人民代表大会常委会批准后施行，并由省、自治区、直辖市人民代表大会常委会报全国人大常委会和国务院备案。
地方性法规只限于本地区实施使用。
5．自治条例和单行条例。
民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。
自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。
自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律做出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族区域自治所做的规定做出变通规定。
6．规章。
包括部门规章和地方政府规章。
部门规章是国务院各部委、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和行政法规，在本部门权限内发布的规范性文件，由部门首长签署命令予以公布。
如国家经贸委发布的《特种作业人员培训考核办法》、原煤炭工业部发布的《煤炭行政处罚办法》等。
部门规章不能同宪法、法律、行政法规相抵触。
地方政府规章是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性文件。
7．特别行政区的法律。
即香港、澳门特别行政区的基本法和其他法律。
8．国际条约。
即我国与外国签订的国际条约以及我国宣布承认或参加的一些已经存在的国际条约、国际公约。
这也是我国法律规范的表现形式之一。
国际条约的效力优于国内法律，但我国声明保留的条款除外。
二、我国的煤矿安全法律法规体系
按照我国《立法法》规定的法律渊源体系，我国煤矿安全法律体系主要由四个部分组成：
①全国人大及其常务委员会颁布的关于安全生产的法律；②国务院颁布的关于安全生产的行政法规；③省、自治区、直辖市人大及其常务委员会颁布的关于安全生产的地方性法规；④国务院主管部委、省级人民政府和较大的市人民政府发布的关于安全生产的部门规章和地方政府规章。
经过多年的努力，我国已基本形成了煤矿安全法律体系，主要包括以下内容：
（一）法律，主要有《安全生产法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《劳动法》等。
（二）行政法规，主要有《煤矿安全监察条例》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《乡镇煤矿管理条例》、《煤炭生产许可证管理办法》等。
（三）地方性法规，主要有各省（市、区）人大及其常务委员会审议通过的有关劳动保护、职业安全、矿山安全的地方性法规，如《矿山安全法实施办法》、《煤炭法实施办法》、《劳动安全监察条例》等。
（四）部门规章和地方政府规章，主要有原煤炭部颁的《关于国有重点煤矿防治重大瓦斯煤尘事故的规定》、《关于国有地方煤矿防治重大瓦斯煤尘事故的规定》、《关于乡镇集体煤矿防治重大瓦斯煤尘事故的规定》、《乡镇煤矿管理条例实施办法》、原劳动部发布的《矿山安全法实施条例》、国家经贸委颁布的《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》等。
（五）有关煤矿安全生产的规程、规范、标准，主要有《煤矿安全规程》、《矿山救护规程》、《爆破安全规程》等。
三、矿山安全法规简介
自1986年以来，我国颁布的矿山法律主要有：
《矿产资源法》、《矿山安全法》和《煤炭法》及其与矿山安全有关的其他的法律和法规。
（一）《煤炭法》
《中华人民共和国煤炭法》1996年8月29日经第八届全国人民代表大会常务委员会第21次会议审议通过。
自1996年12月1日起施行。
1．《煤炭法》的立法目的
《煤炭法》总则第一条指出：
“为了合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展，制定本法。
”具体说来，有以下三点：
（1）以法律手段来解决煤炭开发利用方面存在的办矿失控、乱采滥挖、煤炭资源破坏严重、浪费触目惊心的问题，以保证煤炭的合理开发和保护煤炭资源。
（2）以法律手段解决煤炭生产混乱、安全管理薄弱和事故频繁发生以及煤炭经营无序的局面，用法律来规范煤炭生产行为和经营行为，使其规范化和法制化。
（3）以法律的形式确立发展煤炭工业的大政方针，解决好煤炭工业发展中遇到的困难和问题，维护煤炭行业和煤炭企业、煤矿职工的合法权益。
2．《煤炭法》中涉及安全生产的主要内容
《煤炭法》包括总则（13条）、煤炭生产开发规划与煤矿建设（8条）、煤炭生产与煤矿安全（24条）、煤炭经营（12条）、煤矿矿区保护（5条）、监督检查（4条）、法律责任（14条）、附则（1条）共八章81条。
[第一章总则]主要内容涉及本法的立法目的、适用范围、煤炭资源国家所有、煤炭开发方针、国家保护煤炭资源、禁止乱采滥挖、国家保障投资者合法权益、国家对乡镇煤矿的十字方针、安全生产方针、矿工劳动保护、煤矿科技政策、经营管理、矿区保护、环境保护及行业主管部门和监督部门等根本规定。
[第三章煤炭生产与煤矿安全]主要内容涉及煤炭生产许可证的有关规定；煤矿生产的保护性开采、开采顺序、回采率、产品质量监督、越界、越层开采、复垦、煤炭综合利用和煤矿的多种经营等有关煤矿生产的规定；煤矿安全监督、责任制、安全教育与安全培训，工会对安全的职责、劳动保护、安全器材及装备等有关煤矿安全的规定。
[第八章附则]规定了本法开始实施的日期为1996年12月1日。
3．《煤炭法》的九项法律制度
《煤炭法》八章8l条中，其核心是规定了我国煤炭工业的9项法律制度，涉及安全生产的有：
（1）安全管理制度。
第一章第7条规定了安全生产方针、安全责任制和群防群治制度。
第三章明确了各级政府煤炭管理部门及有关部门的职责、局矿长负责制、各级安全生产责任制，以及对安全教育和培训、紧急避险、工会对安全的监督、矿工保护等做了一系列规定，与《矿山安全法》相衔接。
，
（2）矿工特殊保护制度。
第一章第8条规定了加强劳动保护、保障职工安全与健康、对井下矿工采取特殊保护的方针。
第三章第43、44条规定，煤矿企业必须提供劳动保护用品，对井下作业的职工办理意外伤害保险。
（3）监督管理制度。
第三章第37条规定，各级政府的煤炭管理部门及有关部门对煤矿安全生产监督管理。
（二）《矿山安全法》
1992年11月7日经第七届全国人民代表大会常务委员会第28次会议审议通过《中华人民共和国矿山安全法》，自1993年5月1日起施行。
这是我国建国以来第一部矿山安全法，它是我国各类矿山从事开采活动的一部最重要的法律。
1．立法的目的
防止矿山事故，保障矿山职工在劳动过程中的安全与健康，是党和国家的一贯要求。
《宪法》第42条明确指出，国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件。
建国以来，党和国家先后制定了一系列方针、政策和法规，投入了大量的人力、物力、财力，改善矿山企业的安全状况，使我国矿山的安全状况得到了逐步好转。
制定《矿山安全法》从总体上说来就是为了把几十年来科学的矿山安全生产技术措施、有效的矿山安全管理方法和用血的教训换来的矿山安全生产实践经验等，用法律的形式固定下来，进一步运用法律手段，明确矿山企业在安全生产方面
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