20世纪90年代中后期以来的征地制度变迁兼论1998年《土地管理法》修订的影响.docx

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20世纪90年代中后期以来的征地制度变迁兼论1998年《土地管理法》修订的影响

一、引言

20世纪90年代中后期以来，中国地方政府的行为发生了很大转变，地方政府的工作重心由“经营企业”转向“经营城市”，由“抓住办企业的权利”转向“抓住土地开发权”，从侧重工业化转向侧重以土地开发为主的城市化，地方政府财政收入来源的重点逐步由依靠企业转向依靠土地征收和土地出让[1-6]。

中国的经济增长也由工业化的“单引擎”转变为（高价）城市化与（低价）工业化的“双引擎”[7-8]。

这种由政府主导并高度依赖土地收入的增长模式所造成的影响和后果是复杂的。

一方面，加快了中国城市扩张的步伐，提高了城市化率，促进了经济增长。

全国城市建成区面积在1996—2010年扩张了19843.82平方公里，年均增长率为5%，并且年均增速从1996—2000年的约2.7%增至2001—2005年的7.9%和2006—2010年的4.5%（见图1）。

城市化率则由20世纪90年代末期的约30%提高至2010年的近50%。

经济增长保持了年均9%以上的增速，经济总量一举跃升至世界第二位[8]。

中国特色的财政联邦主义理论[9-10]以及官员晋升锦标赛理论[11-12]是解释这一模式的主要理论。

另一方面，许多学者也指出了这一模式的负面影响：

（1）政府通过压低土地价格（以及放松劳工和环保标准等）引资，短期内提高了GDP，但不利于社会经济的可持续发展，是一种无效率的“竞次”模式[13-14]。

（2）并不必然促进地方政府将收入主要用于公共服务，反而加剧了地价和房价过快上涨以及城市生产和生活成本上扬，导致“土地城市化”快于“人的城市化”[1，8，15-16]。

（3）加大了地方政府的债务风险以及中央银行的金融风险，放大了宏观经济波动；激化社会矛盾，引发政府与农民冲突，影响社会稳定和政治安定[17-18]；造成地权不稳定并减少了农业投资，导致腐败加重并系统化[19]。

对于政府主导的“土地财政”模式的形成原因，主要有两方面讨论：

一是分析以GDP为主的政绩考核体制以及20世纪90年代中期分税制改革后地方政府缓解财政困难的动机[1，4-5，20-24]，认为上述因素构成了地方政府扩大征地数量和范围的主观意愿，即地方政府变得非常有动力通过征用农地来经营城市。

二是从可行性角度分析，认为城镇土地使用制度改革的深化、二元土地制度的缺陷以及20世纪90年代后半期的住房市场化改革等，构成了地方政府大规模征地的客观条件[2-3，8，17]，即地方政府因此变得更有能力和手段进行征地。

也有学者更加明确地指出，地方政府之所以能够完成从经营企业向经营城市的转型，是因为它“控制”了关键性的生产要素，特别是土地[2]；也就是说，经营城市的核心条件是“抓住土地开发权”[3]或抓住“关键的（土地）要素控制权”[2]。

问题是，政府具体是怎样“控制”土地的呢？

中央政府和地方政府各自的作用又如何？

在分析征地中的政府行为时，已有研究多强调对地方政府的分析，而忽视了中央政府的作用；多强调分权，而忽视了集权的作用。

周黎安启发性地指出，“这是由于行政性分权，中央向地方让渡了许多原先属于中央的权力，尤其是对于经济发展来说极为关键的要素控制权”[2]。

但是实际上，中央政府对地方政府具体如何行使这一“关键的（土地）要素的控制权”，仍然做出了或明或暗、或粗或细的一系列规定。

也就是说，地方政府通过分权获得了土地征收（以及土地供应）等权力，但这一权力的行使范围和程度仍然主要掌控在中央手中。

地方政府行使这一“关键的（土地）要素控制权”的主要制度约束是有关征地的法律规定及其变迁，尤其是1998年《土地管理法》的修订对中国征地制度的重大改动。

对于1998年修订的《土地管理法》，主管部门称该法以保护农民土地财产权为核心，做出了多项创新性规定，包括“赋予被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权”[25]；在征地条款的设计上“提高了征用土地补偿费的标准，并对征地的程序、征地补偿费用收支做出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护”[26]。

这一观点也得到了学界支持，不少研究都认为1998年修订的《土地管理法》以保护农民土地财产权为宗旨，是中国征地立法的重大进展，从对抗国家剥夺的角度看，该法的修订和实施增强了地权的安全性，有利于保护农民的权利[27-29]。

问题是，如果1998年修订的《土地管理法》所确立的征地制度果真是以保护农民土地财产权为核心并得到了较好实施，那么21世纪以来的征地乱象从何而来？

这正如荷兰学者VanRooij所提出的“中国征地冲突之谜”[3]——“如果《土地管理法》和《农村土地承包法》的立法和实施取得了进步，征地冲突怎么可能还会继续，甚至进一步恶化？

”

本文的研究目的有两个：

一是深入分析20世纪90年代中后期《土地管理法》的修订过程，考察1998年征地制度发生重大变化的来龙去脉，对这一制度变迁的性质做出评价；二是以中国人民大学和美国农村发展研究所2005—2011年4次17省农地调查数据为主，刻画征地制度变化所导致的后果，以显示中央及立法层面的制度变迁对地方征地行为的影响。

除引言外，第二部分分析20世纪90年代中后期以来征地制度的变化，总结1998年《土地管理法》修订后的征地制度的主要特征；第三部分应用17省调查数据描述1998年《土地管理法》实施以来征地的实际情况及其对失地农民的影响；最后是结论与建议。

二、20世纪90年代中后期以来征地制度的变化

在有限理性的个体[31]面临信息不完全和交易费用大于零的现实世界中，产权界定及制度安排对经济绩效具有决定性作用[32-34]。

产权界定不清以及无效率的制度安排不利于稀缺资源价格信号的显化，会诱导行为人倾向于从事分配性而非生产性活动，增加交易费用和信息成本，导致“租值耗散”及“公地悲剧”[35-37]。

制度的一大基础是以法律为主体的正式规则，它是界定有保障的产权以及实施产权正规化的关键[34，36-38]。

本文考察中国征地制度中有关法律规定的变化，特别是1998年《土地管理法》的修订过程及其导致的重大变化。

这一变化的性质及其影响在已有文献中尚未得到足够重视。

正如何培生所指出，“形成当前中国地权格局的政策和法律制定过程相当复杂而又缺乏研究”[27]，已有研究大多未涉及征地政策和法律的制定过程。

走进历史，在细致挖掘文本资料的基础上，结合征地制度演进各阶段的历史背景，深入征地政策和法规的制定过程，解读立法者以及各部门的思路、动机及其变化，有助于我们更深刻地理解中国征地制度的变迁，特别是征地制度中的正式规则的形成及其实施。

（一）1998年之前的传统征地制度

中华人民共和国成立后，受制于当时国际国内的政治经济环境以及国家领导人的经济理想，选择了计划经济体制，并推行以优先发展重工业为目标的赶超战略。

由于重工业优先发展战略的要求与当时中国经济发展水平及要素禀赋的特点相矛盾，这一发展战略无法依靠市场力量得以实现，只有通过政府的行政手段人为扭曲要素价格以及产品价格，实行工商业的国有化和农业的集体化，以保障重工业发展的低成本[39-40]，主要的实施机制是“三套马车”——农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍制度，并进而形成了稳定的“城市偏向”策略[41]。

重工业优先以及城市偏向的“赶超战略”塑造了计划经济时期的征地制度，其中所蕴含的“高强制、低补偿”的基本特征一直延续至今。

1953年《国家建设征用土地办法》中规定：

“被征用土地的补偿费……一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”；而在1958年修订后的《国家建设征用土地办法》中，征地补偿又被压低为“以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”。

时任国务院副秘书长陶希晋在《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》中指出，这是为了“节省国家开支”。

从党的十一届三中全会启动改革开放，到1992年党的十四大明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，市场化改革已全面展开。

但是由于“追赶发达国家……始终是中国工业化战略的首要目标”[42]，因此“改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜”[43]；在征地制度上，则依然“实行低价征用土地的办法”。

这种与计划经济体制相适应的以产值倍数确定补偿标准的原则，也体现在1982年的《国家建设征用土地条例》以及1986年的《土地管理法》中，即该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

需要说明的是，计划经济时期的征地制度在保障农民土地权利方面也有值得称道之处。

一方面，在征地范围上，1954年以来，我国《宪法》一脉相承地规定了“国家为了公共利益的需要”可以征地的原则，且一直未对“公共利益”进行界定，保持“公共利益”的抽象意涵。

尽管由于1982年《宪法》修订案首次宣布“城市的土地属于国家所有”导致出现“征地悖论”[44]，但是在计划经济时期以及1998年之前的有关征地法规中都至少保留了只有“公共利益”才能征地的法律条文。

例如，1953和1958年的《国家建设征用土地办法》以及1982年的《国家建设征用土地条例》、1986年的《土地管理法》中，都以“国家建设”为题，规定了国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地。

另一方面，在征地补偿安置和程序上，1953和1958年的《国家建设征用土地办法》都突出在征地工作中走群众路线，将“坚决贯彻群众路线”作为“保证做好土地征用工作的一个重要关键”[45]。

首先，1953年《国家建设征用土地办法》将“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”作为“国家建设征用土地的基本原则”，如果对被征用土地者一时无法安置，则应等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。

其次，征地必须“向当地人民进行解释工作”，并“取得人民同意后始得进行”；1953年12月7日，中共中央发出《为贯彻政务院给各级党委的指示》，指出“决不容许不取得多数群众的同意，采用强迫命令的办法，硬性地决定征用，迫令群众搬家，或者对于土地被征用者补偿安置办法不予履行”[46]。

最后，征地补偿费的确定要以政府会同用地单位与被征用土地者的“评议商定”“共同评定”为原则。

1982年《国家建设征用土地条例》第七条规定：

用地单位必须与被征地单位协商征地数量和补偿、安置方案，预计征用的土地面积和补偿、安置方案需要签订初步协议，最终征地也要签订协议。

1986、1988年《土地管理法》及其实施条例中也规定，被征地方参与商定征用土地的补偿、安置方案，临时用地的要同农业集体经济组织签订临时用地协议并逐年给予补偿，并且“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物”。

1991年《土地管理法实施条例》第十八条则规定，政府土地管理部门要“组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案”。

（二）1998年《土地管理法》的修订

经过原国家土地管理局于1997年8月完成并向国务院提交了《关于报送（送审稿）的报告》。

《报告》总结归纳了原有征地制度的弊端：

（1）投资主体多元化，国家已不再是唯一的甚至是主要的投资者，原有的国家建设征地方式已不适应；

（2）征地范围没有限定，任何项目都可以动用国家的征地权；（3）征地权力过于分散，县以上各级人民政府都可以征地；（4）征地补偿安置方式已不适应城镇集体体制改革的需要；（5）对征地权力的滥用没有任何抑制手段。

为此，这次修改《土地管理法》应当对土地征用制度作重大改革：

一是界定土地征用范围，将征地限定在社会公共利益范围内。

社会公共利益用地主要包括：

国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公共事业用地；能源、交通、水利等基础设施用地；法律、法规规定的其他用地等。

为了保证城市规划实施，为非公共利益建设供应土地，对于城市规划近期建设区可参照征地办法征地，由城市政府成片开发后向市场供地（“修订草案”第四十条）。

二是原则上征地的批准权集中在中央和省两级。

三是改革传统的征地补偿安置方式。

“原来按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。

征地补偿标准的时效性较强，而且采用什么方法来确定补偿标准，还需要在实践中摸索，修订草案没有定死，可由国务院做出具体规定。

”四是加强对征地过程中的农民司法救济手段[47-48]。

可见，当时的立法者对于原征地制度的缺陷是十分清楚的，并且也尝试进行“重大改革”，在《修订草案（送审稿）》中明确提出了界定公共利益、限定征地范围以及改革征地补偿办法的方案。

但是，送审稿上报国务院后，经征求意见、修改和审议，1998年上半年推出的《土地管理法修订草案》却完全推翻了《送审稿》中有关限制征地范围和修改补偿原则的内容，仍按照旧的土地管理法，仅规定“国家为公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征用”；同时因袭旧法中征地补偿安置的计算办法，规定征用耕地的补偿费和安置补助费按该耕地被征用前三年平均年产值的倍数计算。

对于这个至少在征地制度上未作“重大改革”的修订草案，九届全国人大常委会二次会议1998年4月28日进行分组审议，常委们提出“征地审批权应当上收，补偿方法和原则应当修改”的意见[49]。

会后修订草案向全社会公开。

截至1998年6月15日，全国人大常委会法制工作委员会共收到人民来信611封，31个省、自治区、直辖市以及47个中央有关部门提出了意见和建议。

对于草案中有关征地的条款，全国各界人士，包括铁道部、交通部、农业部等中央各部门，民革中央、中国土地学会等群众团体，四川、新疆、黑龙江、福建、青海、山西、上海等各地方，中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学等科研单位的学者，以及基层人大、政府、司法机关、土地管理部门、干部群众、农村集体经济组织和村民等，通过各种渠道向全国人大法律委员会表达了鲜明的意见，提出了大量反对和改进意见[50]。

原国家土地管理局政法监察司、全国人大常委会法工委经济法室对这些意见和建议进行了综述，明确指出“土地征用问题是这次全民讨论的热点问题”，而征地范围、补偿方法是讨论焦点[51-52]。

遗憾的是，所有这些关于限定征地范围、界定公共利益、改正征地补偿计算方法等重要意见，都未被全国人大法律委员会纳入“主要问题”，也不算是“关于征地问题主要意见”[53]，未得到采纳。

最终，这份不限定征地范围、以耕地年产值计算征地补偿的修订草案于1998年8月29日由九届全国人大四次会议通过。

为什么会这样？

立法者的一个常见解释是“情况复杂”。

例如，“征用土地的补偿费问题较为复杂，各地情况也不同，现在难以做进一步修改”[53]；又如，“本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定，主要是因为情况比较复杂，难以准确界定”[28]。

国土资源部信息中心指出，“1998年在修订《土地管理法》的过程中，我们曾试图进行改革，终因各方面认识不一致未果”[54]。

甘藏春也指出“在《土地管理法》（草案）的起草过程中，争论比较激烈”[55]。

由于立法本身就是不同利益群体的协商、妥协和政治交换的过程，所以“各方面认识不一致”以及“争论比较激烈”是正常的，那么，最后到底是哪些“认识”和“争论”占了上风呢？

细致考察当时立法者的某些解释和说明，可以初见端倪。

《中华人民共和国土地管理法讲话》指出，“随着市场经济的深入发展，许多企业使用土地并不是直接为了公共利益，那么，土地征用的范围为什么还是那样广泛呢？

可以这样理解：

第一，我国土地市场具有政府的垄断性，相应地，土地征用就具有实施政府培育土地一级市场的政策目的，因而，土地征用含实施国家经济政策的目的；第二，通过实施土地征用，可以为国家财政获得稳定的收入……”[56]。

《中华人民共和国土地管理法释义》也指出，“经过反复研究认为：

一是征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家卖地”，“二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不下降为原则”，“（因）而对补偿的原则和方法未作修改”[26]。

由此可见，主要是为了达到“政府培育土地一级市场的政策目的”以及“实施国家经济政策的目的”，并保障“国家财政获得稳定的收入”，所以才继续施行已明显不适应市场经济形势并有严重缺陷的“高强制、低补偿”的传统征地制度。

也就是说，尽管这个时期已不再明确提“赶超战略”，但是政府主导经济发展的基本原则仍然是通过扭曲要素价格以实现快速工业化和城市化。

当时的“国家经济政策”具体是什么呢？

举例来说，国务院1998年7月颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，进行全面房改，“两点论”（即“将住房建设作为新的经济增长点”及“使住房消费成为新的消费热点”）成为当时的主流政策和宣传口号。

可见，为了人为压低城市产业发展和房地产开发的成本，农民利益的保障就只好仍以“生活水平不下降”这一最低标准“为原则”。

（三）1998年《土地管理法》修订后的征地制度特征

与原拟进行的“重大改革”初衷相违背，1998年修订后的《土地管理法》中进一步增设了不利于保护被征地者利益的条款。

1998年修订后的《土地管理法》更加忽视农民利益的规定集中体现在以下三个方面。

1.征地范围界定：

明确扩大了征地的合法范围

如前所述，计划经济时期以及1998年之前的征地法律法规中至少都保留了只有“公共利益”才能征地的法律条文。

然而，1998年修订后的《土地管理法》不仅未能在公众期望的“公共利益”明确界定上更进一步，反而放弃了公共利益的抽象意涵。

该法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

按此规定，除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外，任何单位和个人进行建设使用原属农村的土地时，都可以而且必须征地。

更进一步地，《土地管理法释义》中更加明确地规定，“按目前的规定征用土地情况可分为两类，一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地，另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，国家将要为其办理征用土地手续”[26]。

这就是说，在1998年《土地管理法》修订之前，某项建设是否是出于公共利益，由于“公共利益”的界定本身是抽象的，还是可以讨论的，争议双方都可以提出自己的理由，主张该建设项目“是”或“不是”为了公共利益。

然而，经过1998年《土地管理法》的修改，明确了凡城市建设需要占用农民集体所有土地的，不需要再判定该项建设项目是否是“公共利益”，就可以以征地方式占地——即使很明显不是为了公共利益，也可以走征地的渠道。

2.征地程序安排：

协议征地转为公告征地

在征地补偿安置程序方面，20世纪50年代到1998年修订《土地管理法》之前的征地制度将“坚决贯彻群众路线”作为“保证做好土地征用工作的一个重要关键”，而且特别强调“妥善安置”“评议商定”“签订协议”以及“争议解决以前”不得实施征地等具体规定。

1998年《土地管理法》修订后，国土资源管理部门代表政府成为唯一的征地主体，征地面积、征地补偿以及征地安置方案等全部由政府部门单方面决定，法律规定中再也没有“评议”“商定”“评定”“协商”等措辞及相应程序。

并且，新《土地管理法》第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。

这就是说，是否征地的决定是由政府部门单方面决定，征地补偿安置方案也是由政府部门自行确定，补偿安置方案不再需要与被征地单位商定，也不再与农民签协议[55]。

只在实施征地前的最后环节，被征地方才会看到一纸“公告”，上面会清楚地载明土地已经被确定即将征走，而政府早已确定了征地补偿和安置方案，并且根据新的《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

总之，即使是与计划经济时期相适应的征地制度中都规定了必须与被征地方商定征地方案以及签署征地协议，在新的《土地管理法》中都不再“必须”，被征地方与征地方可能的讨价还价的权利进一步被剥夺了。

3.争议解决机制：

征地争议不影响征地实施

1998年修改后的征地制度中出现了一个釜底抽薪式的规定，即1998年12月24日通过的《土地管理法实施条例》的第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

这种在争议尚存的情况下便可实施征地的规定，在2001年10月18日国土资源部《征用土地公告办法》中再次出现。

该《办法》第十五条指出，“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。

征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

也就是说，政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对于补偿标准有无意见、有何意见，在争议解决之前，政府就可以强制实施征地。

遍查各地实际征地时发布的征收土地公告、征收土地方案公告及征收土地补偿安置方案公告等，会发现其中特别强调征地补偿安置争议不影响征地实施的文字几乎成了必不可少的“标准规定”。

在这种政府既是征地方同时又是征地纠纷裁决者的制度安排下，有效的司法救济对被征地方利益的保护就显得愈发重要了。

然而，目前涉及土地征用和拆迁补偿的案件，人民法院多数“不予受理”，即便受理，也多驳回诉讼请求，或者受理后不处理、拖延处理等[57-59]。

总之，1998年《土地管理法》修订后的征地制度，不仅保持了传统征地制度“高强制、低补偿”的特征，并且由于明确扩大了征地的合法范围，将协议征地转为公告征地，以及规定征地争议不影响征地方案的实施，从而对农民利益的忽视和损害更加重了。

（四）1998年《土地管理法》修订后的征地制度微调

进入21世纪以来，征地问题及冲突的日趋严重和恶化，引起了中央高度重视。

2009年5月7日，时任国务院法制办公室副主任郜风涛指出，“目前国务院受理的终局裁决案件近80%都是征地类案件。

这类案件涉及层级高、牵动面广、社会影响大、利益关系复杂，处理难度很大。

稍有不慎，个别问题就可能演变为普遍问题，局部问题可能演变为全局问题，经济问题可能演变为政治问题，影响改革发展稳定大局”[60]。

2010年国务院办公厅下发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中也指出，一些地区在征地拆迁中“相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣”。

自2003年起，中央在一系列重要文件中安排征地制度改革的事项。

2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。

严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。

这一“严格界定公益性和经营性建设用地”“及时给予农民合理补偿”的征地制度改革基本精神，又陆续体现在2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》等重要文件中。

除了上述这些原则性安排外，中央也出台了一些有关征地制度改革的具体安排。

例如，2004年10月、2006年8月国务院先后发出《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》，确立被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则，要求各地制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综