北京市十二五时期土地资源保护与开发利用规划.docx

北京市十二五时期土地资源保护与开发利用规划.docx

《北京市十二五时期土地资源保护与开发利用规划.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《北京市十二五时期土地资源保护与开发利用规划.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

北京市十二五时期土地资源保护与开发利用规划

北京市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划

北京市国土资源局

二〇一一年八月

目录

　　前言

　　第一部分　规划背景及形势分析

　　一、“十一五”期间土地资源保护与开发利用基本情况

（一）土地利用现状

（二）“十一五”期间土地资源保护与开发利用成效

　　二、“十二五”期间土地资源管理面临的形势和挑战

（一）国家经济社会发展与国土资源管理总体形势

（二）北京市经济社会发展形势

　　（三）北京市国土资源管理面临的挑战

　　第二部分　指导思想和规划目标

　　一、指导思想

　　二、规划目标

（一）耕地和基本农田保护目标

（二）建设用地节约集约利用目标

　　（三）土地生态保护目标

　　第三部分　规划要点

　　一、加强耕地保护，高水平开展基本农田集中分布区建设

（一）切实加强耕地保护，落实占补平衡任务

（二）集中连片保护耕地和基本农田，全面提升耕地和基本农田保护工作水平

　　二、强化节约集约用地，优化多中心格局

（一）协调中心城和重点新城发展

（二）统筹城乡建设用地开发利用

　　（三）促进产业用地资源整合，重点保障中关村国家自主创新示范区建设

　　（四）保障重大基础设施和公共服务设施用地

　　（五）加大土地储备力度，科学调控土地供应

　　三、促进生态基础设施建设，构筑环中心城、平原、山区的绿色生态空间

（一）促进生态基础设施建设，构筑城乡绿色空间体系

（二）实施重大生态环境建设工程

　　第四部分　推进土地管理制度创新，保障规划实施

　　一、加快地方立法步伐，完善法规体系

　　二、强化基础性工作，全面提高行政服务水平

　　三、加强土地行政管理，促进依法依规用地

　　四、完善土地管理的政策机制，引导社会自觉保护和合理利用土地

（一）建立耕地和基本农田保护补偿机制

（二）探索设置基本农田保护区的保护机制

　　（三）建立激励机制，盘活存量建设用地

　　（四）进一步完善征地补偿机制

　　（五）完善交通基础设施用地保障机制

　　（六）完善土地市场体系建设

前言

　　“十二五”时期是首都深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的重要时期，也是全面实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略、加快建设中国特色世界城市的关键时期，首都经济社会发展快速，土地需求量不断增加，而且人口增长压力依然存在，人地矛盾日益突出，土地利用将以盘活、优化存量建设用地为主，更加注重节约集约。

　　在分析“十一五”时期土地资源管理经验和当前面临形势的基础上，从切实保护和合理利用土地资源出发，本着“在保护中开发、在开发中保护”，“保护耕地、保障发展”的原则，编制《北京市“十二五”时期土地资源保护与开发利用规划》（以下简称“规划”）。

　　规划依据为：

（1）《中华人民共和国土地管理法》及相关的法律法规

（2）《国务院关于北京市土地利用总体规划的批复》（国函[2009]116号）

　　（3）《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

　　（4）《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

　　（5）《北京市土地利用总体规划（2006—2020年）》

　　（6）《北京城市总体规划（2004年—2020年）》

　　规划范围为北京市全部行政辖区，面积16408平方公里。

　　规划期限为2011—2015年，规划目标年为2015年。

第一部分　规划背景及形势分析

　　一、“十一五”期间土地资源保护与开发利用基本情况

（一）土地利用现状

　　2010年，北京市土地总面积16408平方公里。

农用地11626平方公里，占土地总面积的70.9%；其中，耕地2237平方公里，占土地总面积的13.6%。

建设用地3414平方公里，占土地总面积的20.8%；城乡建设用地2541平方公里，占土地总面积的15.5%；其中，城镇建设用地1323平方公里，占土地总面积的8.1%。

未利用地1368平方公里，占土地总面积的8.3%。

（二）“十一五”期间土地资源保护与开发利用成效

　　“十一五”期间，我市全面贯彻落实十七届三中、四中和五中全会精神，深入学习实践科学发展观，全力保增长、保民生、保稳定、保红线，加大土地储备开发投资力度，促进重大项目落地，合理安排土地供应节奏，扎实推进城乡一体化工作，提高工作效率和质量，充分发挥土地政策参与宏观调控作用，保障了首都经济社会平稳较快发展。

　　1.保障合理用地需求，全力促进首都经济社会平稳较快发展

　　按照国土资源部的有关要求，始终坚持节约集约利用土地的原则，加强宏观调控，发挥土地“闸门”作用，土地供应“有保有压有控”，“十一五”期间，全市土地供应总量30045公顷（年均6000公顷左右，2008年最低为4634公顷，其他年份6100—6500公顷，存量建设用地供应比例在45%左右），有力支持了全市固定资产投资落地，保障了经济社会平稳发展用地需求，增强了国土资源保障发展的能力。

土地供应突出重点保障：

（1）保障了奥运工程、轨道交通等重大项目和公共服务设施用地需求。

基础设施用地14578公顷，科教文卫和行政办公用地1349公顷，两者之和占土地供应总量的53%。

（2）优化了住宅用地结构和布局，突出保民生和稳市场的调控导向。

住宅用地7922公顷，占土地供应总量的26%；保障性住房用地3603公顷，供应比例逐年提高，由2006年的40%提高到目前的50%以上，而且保障性住房供地布局不断优化，多分布在城市功能拓展区、重点发展新城的交通便捷地区。

　　（3）促进了产业结构和经济增长方式的转变。

工矿仓储及其他产业用地4880公顷，商服用地1316公顷，两者之和占土地供应总量的21%。

重点产业功能区土地供应得到优先支持，高端产业用地所占比重进一步上升，“两高一资”、产能过剩和重复建设项目用地得到严格控制。

全市高新技术和现代制造业、生产服务性业等符合首都功能定位的产业项目用地约占工矿仓储用地供应总量的60-70%。

　　（4）加强了重点发展区域的土地供应力度，有效促进城市空间发展由中心城区向重点发展区域转移。

全市土地供应向重点新城、城南、城乡结合部等重点发展区域倾斜，城市发展新区、城市功能拓展区的土地供应量占土地供应总量的87%；首都功能核心区、生态涵养发展区的土地供应量占13%；落实了城市功能区定位，同时积极推进城市总体规划的实施。

　　2.落实基本国策，切实规范耕地和基本农田保护工作

　　严格落实政府耕地保护责任。

“十一五”期间，按照“先补后占”的原则，我市共实施土地整治项目186个，总投资为20.03亿元，项目总规模为383.13平方公里（57.47万亩），新增耕地71.73平方公里（10.76万亩），全面落实了补充耕地任务；建立了储备耕地数据库，科学、规范管理全市耕地储备指标；按照“总量不减少，用途不改变，质量不降低”的基本农田建设要求，积极推进示范区建设，完善新增建设占用基本农田调整补划机制，确保全市基本农田数量不减少，质量不降低。

　　同时，土地整治和小流域综合治理、固体矿山关闭后环境治理、废弃砂石坑及砖瓦窑整理等领域相结合，有力地支持了社会主义新农村建设，改善了首都生态环境。

　　3.完善土地市场和制度建设，推进土地节约集约利用

　　“十一五”期间，我市持续加强土地市场建设，建立健全土地管理长效机制，不断深化土地市场配置资源的基础性作用。

出台了《北京市国有建设用地供应办法（试行）》，积极实施工业用地招标、拍卖、挂牌出让制度，土地使用权招标、拍卖、挂牌出让逐步成为土地使用权出让的主导方式。

全市以招标、拍卖、挂牌方式公开交易土地885宗，土地总面积8300公顷。

　　不断完善土地节约集约利用的基础性工作。

下发了《关于加强北京市城市建设节约用地标准管理若干规定》（京政办发〔2008〕19号），积极开展开发区土地集约利用评价工作。

开展了创建国土资源管理部门节约集约模范县活动，西城区等三个区县经国土资源部批准选定为土地主导型创建试点。

完成了基准地价的更新修订，为促进节约集约用地奠定了良好的基础。

　　加大土地收购储备力度，增强政府对房地产市场的调控能力。

从2007年开始，我市土地市场供应的经营性用地80%以上来源于土地储备；2010年，停止了国有存量土地直接入市交易，储备土地几乎成为市场供应经营性土地的全部来源。

“十一五”期间，全市基本完成土地储备开发面积10426公顷，特别是2009年完成土地储备开发投资1165亿元，实际新增土地储备开发9700公顷，基本完成一级开发4300公顷，土地储备已成为运用土地“闸门”参与宏观调控、实现城市规划、促进重大产业项目落地、统筹城乡发展的重要手段。

　　加强土地供应的批后监管，对48宗违约闲置土地（规划用地面积67.8公顷、规划建筑面积307.1万平方米）使用权予以公告收回。

　　4.完善土地管理基础性工作，促进首都人口、资源、环境协调发展

　　加强土地规划、调查、登记等工作，夯实土地资源管理基础。

“十一五”期间，我市组织编制了《北京市土地利用总体规划（2006—2020年）》，并已经国务院批准实施。

完成了第二次全国土地调查工作，建立了地籍信息系统和地籍调查数据库。

在此基础上，顺利开展了城镇国有土地总登记发证工作，启动农村土地确权登记颁证试点工作，进行宅基地确权登记政策研究，稳妥推进农村集体建设用地流转试点工作。

　　不断完善征地制度，保障被征地农民利益。

“十一五”期间，我市积极完善征地补偿安置办法，加大征地补偿费监管力度，先后出台了《北京市征地多元化补偿安置指导性意见》、《北京市征地补偿费征缴监督管理暂行规定》等文件，统一了征地补偿协议内容。

在市属基础设施工程、经济适用房项目中采取了留地安置方式，在大望京城乡一体化试点以及一些储备项目中采取了实物补偿方式。

全力解决我市农村地区征地拆迁难度大、成本高、进度迟缓等问题，出台了农民安置房“三定三限三结合”的政策。

　　5.加大土地执法力度，严格查处各类违法用地

　　“十一五”期间，我市努力构建土地管理共同责任机制，加大土地执法力度并取得了明显成效，初步遏制了违法违规用地的高发势头。

开展了“土地执法百日行动”、土地卫片执法检查、拆除违法“大棚房”等专项整治工作，共查处土地违法案件2944件，涉及土地面积4894公顷，其中结案3029件（含历年隐漏案件），涉及土地面积5616公顷。

与此同时，按照“预防为主、事前防范、事中监督、事后查处”相结合的国土资源执法监察工作思路，探索建立执法“关口”前移的土地动态巡查工作机制，全市通过土地动态巡查发现并制止违法行为2794件，涉及土地面积2693公顷。

　　二、“十二五”期间土地资源管理面临的形势和挑战

（一）国家经济社会发展与国土资源管理总体形势

　　“十二五”时期，是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的关键时期；是承上启下、加快经济发展方式转变、推动产业结构优化升级、提升城市功能的重要时期；是统筹城乡协调发展、统筹区域协调发展、优化国土开发格局的重要时期；是完善两个最严格的土地管理制度、规范农村土地整治的重要时期；是重新修订《土地管理法》、创新土地管理制度的重要时期。

（二）北京市经济社会发展形势

　　“十二五”时期，北京正处在“调结构、上水平”新的战略机遇期，是实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略的关键时期，是构建世界城市基本框架的起步时期。

全市将着力统筹城乡和区域发展，合理调控人口增长，加强生态环境建设，促进人口资源环境协调发展，建设生态文明；继续完善基础设施建设，并以建设中关村国家自主创新示范区为契机，整合聚集创新要素，促进产业结构升级，大力发展战略性新兴产业，建设创新型城市。

　　（三）北京市国土资源管理面临的挑战

　　“十二五”时期，是北京全面实施国务院批复的《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》、进一步创新土地管理机制的关键时期。

同时，北京资源环境紧约束、人地矛盾日益尖锐的基本格局没有根本改变：

一是耕地总量持续减少，耕地后备资源不足，违规违法用地现象时有发生，耕地和基本农田保护形势依然严峻。

二是农村建设用地利用较为粗放，城乡建设用地拓展空间主要依靠存量挖潜。

三是土地储备开发的体制机制尚待完善，宏观调控主动性、及时性、准确性尚待进一步加强。

四是城市化进程中的征地难、拆迁难、手续慢等问题尚待解决。

五是生态涵养地区建设用地有增加趋势，土地生态功能有待进一步完善。

六是实施土地利用和城市总体规划，农村居民点的整治需要更为完善和系统的政策支持。

　　针对我市土地利用现状、特点和存在的问题，为了落实国家土地利用宏观调控目标，“十二五”时期，要大力提倡节约集约用地，积极推进土地利用和管理模式的根本性转变，严格控制新增建设用地规模，鼓励挖潜利用存量土地资源，规范农村土地整治；加大土地执法力度，严格保护耕地、基本农田及各类生态用地，建设生态基础设施体系，有效改善城市生态环境，全面提升首都土地资源保护与开发利用水平，不断提高土地资源对首都经济社会可持续发展的保障能力。

第二部分　指导思想和规划目标

　　一、指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以将北京建设成为充分体现人文、科技、绿色特征的中国特色世界城市为目标，全面提高国土资源对首都科学发展的保障能力，落实保护耕地和合理利用土地基本国策，通过促进土地节约集约合理利用切实转变土地利用方式。

加强和改善土地参与宏观调控的能力，维护土地市场平稳有序健康发展。

维护土地生态安全，促进首都人口、资源、环境与经济社会全面、协调、可持续发展。

　　二、规划目标

（一）耕地和基本农田保护目标

　　切实保护耕地和基本农田，不断推进基本农田的规模化、标准化、集约化建设。

规划到2015年北京市耕地保有量22.05万公顷（330.75万亩），基本农田保有量18.67万公顷（280万亩），落实非农建设占用耕地的占补平衡。

（二）建设用地节约集约利用目标

　　实行最严格的节约用地制度，合理确定建设用地总规模。

按照节约集约和总量控制的原则，从严控制新增建设用地规模、结构和时序，加强农村集体建设用地管理，提高土地集约利用水平，到2015年全市建设用地总量控制在3614平方公里左右，新增建设用地控制在200平方公里以内。

　　继续贯彻“保发展、促集约、盘存量”的思想，科学调控土地供应。

鼓励深度开发利用地上地下空间，完善中心城用地功能，集约高效建设新城和重点镇，保障基础设施、公共服务设施和民生工程等重点建设项目的用地需求。

　　规划“十二五”期间建设用地供应总量控制在400平方公里以内，其中存量建设用地供应比例不低于50%。

严格控制城乡建设用地增长，城乡建设用地供应约240平方公里，其中通过利用存量建设用地挖潜解决120平方公里；交通、水利、能源、风景旅游及特殊用地供应约160平方公里，鼓励尽量通过存量挖潜来解决。

　　（三）土地生态保护目标

　　着力建设首都绿色空间体系，构建土地生态安全格局，完善首都三个绿色圈层，推进浅山区生态建设及土地整治的实施，加强城市地质灾害防治，积极支持绿化造林、水土流失防治、沟域经济、矿山生态修复、永定河绿色生态发展带建设等重大生态建设工程。

促进城市及区域生态环境向绿化、净化、美化发展。

规划到2015年，非建设用地比例占全市土地面积的比例力争保持在77%以上。

第三部分　规划要点

　　一、加强耕地保护，高水平开展基本农田集中分布区建设

（一）切实加强耕地保护，落实占补平衡任务

　　坚持最严格的耕地保护制度，全面加强我市耕地保护目标责任制度建设，签订耕地保护目标责任状。

严格执行土地利用年度计划，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地破坏程度鉴定工作机制，切实将耕地保护工作落到实处。

　　进一步加大补充耕地工作力度，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。

制定并实施土地整治规划，合理安排土地开发整理年度计划，进一步完善土地开发整理项目管理制度，严把补充耕地质量关，充实补充耕地指标储备库，规范指标使用，严格执行建设占用耕地项目与补充耕地项目挂钩制度。

　　规范农业结构调整用地管理，各类防护林、绿化带等应尽量避免占用耕地。

（二）集中连片保护耕地和基本农田，全面提升耕地和基本农田保护工作水平

　　按照“依法依规、确保数量、集中连片、落到地块”的要求，根据新一轮土地利用总体规划，编制市区乡三级基本农田保护区专项规划，落实基本农田保护区和基本农田布局，划定永久基本农田，明确保护责任。

　　积极推进基本农田集中分布区建设，以基本农田标准化建设为核心，以农村土地整治为着力点，推进“九田”重大工程建设，重点建设九片基本农田集中分布区（约140万亩），积极推进农用地和耕地的规模化、集约化经营，促进耕地和基本农田从数量型保护向数量、质量、生态并重型保护转变，全面提升耕地和基本农田保护工作水平。

　　二、强化节约集约用地，优化多中心格局

（一）协调中心城和重点新城发展

　　按照节约集约用地的原则，协调中心城和新城的建设用地需求。

以中心城区行政区划调整为契机，引导中心城的开发建设从外延扩展转向内部结构优化调整，有机疏散中心城部分功能和人口，进一步完善各项配套设施；积极支持重点新城、城南发展、未来科技城、六大高端产业功能区、四个高端产业新区、永定河绿色生态发展带、城乡结合部等地区的建设和改造。

优先保障中央党政军和在京企事业单位、市政基础设施、公共设施用地需求，统筹城乡发展，构筑首都多中心、网络化的城镇空间结构，规划期末，全市城镇建设用地规模控制在1550平方公里以内。

健全节约土地标准，单位国内生产总值建设用地下降30%。

（二）统筹城乡建设用地开发利用

　　“十二五”期间，坚持控制总量、优化增量、调整存量，统筹管控城乡建设用地，实行建设用地总量控制。

结合土地储备和一级开发，逐步腾退或改造城乡结合部集体建设用地，优化用地结构和布局。

　　本着节约集约用地、确保生态、生产、生活安全、注重历史文化保护的原则，在充分尊重农民意愿和权益的前提下，分区划类、因地制宜，通过多种方式推进平原、山区的农村土地整治工作，加大建设用地挖潜力度，积极盘活存量建设用地，力争规划期内存量建设用地挖潜200平方公里，城市功能拓展区挖潜55平方公里左右，城市发展新区挖潜106平方公里左右，生态涵养发展区挖潜39平方公里左右。

　　（三）促进产业用地资源整合，重点保障中关村国家自主创新示范区建设

　　配合产业结构升级调整，加强对现状产业用地特别是集体工矿用地的空间整合力度，促进产业结构和布局优化调整，科学拓展重点产业园区的用地空间，保障重点产业功能区升级发展需求。

提升产业用地空间承载能力，促进各类产业向高端产业功能区、开发区和产业基地集中，引导产业集约发展。

重点保障以中关村国家自主创新示范区为龙头的产业功能区建设，全面实施《中关村国家自主创新示范区空间范围和布局规划方案》（2010年-2020年），积极推进“一区多园”的产业空间发展格局，重点加强示范区核心区和南北两个产业聚集区的发展建设，加快高新技术企业和高端产业集群发展，把中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心和高技术产业基地。

　　针对不同行业特点和不同开发区发展定位，制定产业用地的地均就业、产出等准入标准，提高产业用地集约利用水平。

继续积极开展开发区土地集约利用评价工作，深化开发区评价成果，规范开发区用地管理。

全面深入开展集约节约用地模范市（县）创建工作，促进经济发展方式转变。

　　（四）保障重大基础设施和公共服务设施用地

　　围绕世界城市建设目标，加强“四个服务”，合理安排科教文卫体等社会事业、民生工程所需用地，完善基础设施和公共服务设施建设，重点保障北京新机场、京津冀区域城际铁路网、城市轨道交通、交通枢纽、公共交通场站、交通接驳设施和京台公路等基础设施建设。

积极引导基础设施、公共服务设施高效用地，妥善处理其与周边土地利用关系，尽量避让基本农田和优质农用地。

同时，依法扩大国有土地使用权有偿使用范围，提高土地利用效率。

　　（五）加大土地储备力度，科学调控土地供应

　　继续完善土地一级开发运作模式，坚持“政府主导”和“优储优供”，统筹安排“十二五”期间全市土地储备工作。

努力发挥土地储备开发对城市建设用地的保障及调控作用，保障建设用地尤其是政策性住房等民生用地需求。

多渠道筹集资金，降低融资风险，增强抵御风险的能力，加强对土地储备重点、方向和投融资规模的研究，提高政府运用土地政策参与宏观调控的能力，促进土地利用总体规划和城市总体规划的顺利实施，推动首都经济增长方式转变和城乡一体化的实现。

　　进一步加大土地储备力度，土地储备重点保障政策性住房等民生工程、重点功能区、重大项目建设等用地需求。

逐步加大产业用地储备投入，探索在京南、京东等地区实施市区两级工业用地联合储备，保障重大项目落地。

进一步完善土地储备模式，在“十二五”期间探索将交通枢纽、公共交通场站和交通接驳设施等必要的市政基础设施以及公共配套设施建设等用地纳入土地储备，适度扩大土地储备范围，优化土地储备运行机制，为土地参与宏观调控提供必要的支撑。

　　“十二五”期间，全市土地储备工作坚持以“出”定“入”、规模适度的原则，综合考虑我市人口资源环境承载能力和土地储备开发潜力，结合年度土地需求，合理确定年度新增规模和完成开发规模。

　　编制实施土地供应中期计划。

加大工矿仓储等产业用地供应比例，为扩大内需、提升经济总量奠定基础，工矿仓储用地等产业用地供应约占建设用地供应总量的28%；保障交通运输、水利、特殊用地等土地供应，提升城市综合承载能力，交通基础设施等用地供应约占建设用地供应总量的40%；适度加大住宅用地供应量，大力支持公共租赁房建设，优化住宅用地供应结构，形成符合首都实际的房地产用地供应体系，住宅用地供应约占建设用地供应总量的32%。

　　继续优化住宅用地供应结构，促进建立“低端需求有保障，中端需求有支持，高端需求有市场”的住宅供应模式。

有力有序推进房地产用地管理，做好房地产用地开发利用监管。

加大力度，优先优质供应廉租房、公共租赁住房等保障性住房、中心城人口疏散对接安置房及中小套型商品房用地供应。

增加保障性住房土地储备量，把保障和改善民生作为宏观调控的重要目标，“十二五”期间，保障性住房建设用地占全市住宅供地达到50%以上，确保完成建设100万套保障性住房用地供应，做到应保尽保。

　　加大项目批后监管和闲置土地查处力度，促进已供应土地尽快开发建设。

　　三、促进生态基础设施建设，构筑环中心城、平原、山区的绿色生态空间

（一）促进生态基础设施建设，构筑城乡绿色空间体系

　　保育山区森林、大型湿地等生态源地，维护平原小型林地、农田和湿地等生态斑块，建立水系、林带、文化遗产线路、郊野公园等生态廊道、文化遗产廊道和游憩廊道，实施以生态源地、斑块、廊道等构成的生态基础设施建设工程，构建城乡融合的生态基础设施网络，形成环中心城、平原、山区三个绿色生态圈层体系。

　　利用绿廊、绿楔和结点等将城市公园、街头绿地、农田、河流、滨水绿带和防护林纳入绿色网络，促进形成“城在林中、林在城中”的城市生态格局；将平原地区耕地和基本农田纳入绿色空间体系，保证农田林网的完整，建设“九楔九田”，构建平原多层次农林水复合生态系统；加强山区生态环境建设，着力推进小流域综合治理，关闭整合矿山，保育“两山八水”。

（二）实施重大生态环境建设工程

　　进一步加强对区域土地利用的统筹和管控，配合相关部门推进城市总体规划、绿地系统规划、旅游土地利用规划的实施，加大城乡结合部综合整治力度，支持环城绿化隔离带、郊野公园及滨河公园的建设；支持永定河、潮白河、北运河三大水系综合治理，着力推进沿河生态发展带建设；加强生态破坏严重地区、废弃矿山及砂石坑的修复和综合利用，加快编