山东省年经济体制改革工作方案.docx

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山东省年经济体制改革工作方案

山东省年经济体制改革工作方案

　　篇一：

山东省2015年高中历史第19课经济体制改革教案3岳麓版必修2

　　-1-

　　-2-

　　篇二：

三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思

　　集权与分权的嬗变?

　　——三十年来山东省地方财政体制改革的回顾与反思

　　魏俊?

　　（山东工商学院法学院山东，烟台264005）

　　[摘要]山东省地方财政体制的变革主要经历了分级包干财政管理体制阶段、分税制财政体制改革的初步阶段以及所得税、营业税分享改革三个阶段。

通过改革不仅规范了各级政府间财政分配关系，提高了省级财政调控能力，而且转变了地方发展经济的思路，分级分税的公共财政体制框架得到初步建起。

但仍然存在着事权界定不清、省级调控能力偏弱、收入结构不合理等一系列问题，需要通过进一步深化改革加以解决。

　　[关键词]地方财政体制分级包干分税制

　　[正文]

　　我国经济体制改革是沿着减税、放权、让利的渐进式财政分权思路向纵深推进的。

与全国财政体制改革的历史进程相一致，改革开放三十年来，山东省地方财政体制的变革主要经历了两次比较大的改革阶段：

一是94年以前的分级包干财政管理体制阶段；二是94年以后的分税制财政管理体制改革阶段。

这个阶段又可以分为两个小的阶段。

一是1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革的初步阶段；二是2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革阶段。

其中，1994年-2002年起实施的分税制财政体制改革阶段是向适应市场经济要求的、分级分税财政体制迈出的第一步，2002年起至今实施的所得税、营业税分享改革则是在前者的基础上的进一步深化。

以分权为核心的财政体制改革初步形成了统一规范的收入分配关系，调动了地方各级发展经济、增收节支的积极性，促进了产业结构调整和资源优化配置。

下面就三十年来山东省地方财政体制改革历程作一简要回顾。

　　一、94年以前包干体制下的山东省地方财政体制

　　78年以后，基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担的考虑,中央政府开始逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的若干权力,一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理，同时，地方政府逐步负责地方公共产品的提供。

1980年,国务院决定实行”划分收支、分级包干”的财税体制。

其基本特征是：

从高度集中、统收统支的中央集权式财政体制逐步转变为一种相对分权化的制度安排,中央和地方各自拥有自己的财政收入,地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。

在此期间，伴随着农村改革向城市改革的推进,1983年开始，我国分两步对国营企业实行了利改税：

1983年是第一步,企业交所得税后剩下的利润,还采取大约四种利润上交的形式；1984年是第二步，完全取消了利润上交形式,改叫调节税。

1985年和1988年又进行了两次调整,调整的内容主要体现在包干方法上,从1988年开始对37个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定?

本文为山东省社会科学规划研究重点项目《山东省地方财政体制改革的法律问题研究》（批准号05BFJ03）的部分研究成果。

　　?

[作者简介]魏俊（1968-），男，四川达州人，山东工商学院法学院副教授，法学硕士，主要研究方向为经济法、财政税收法。

　　1①

　　额补助等包干办法。

中央对山东省实行收支大包干的体制，省级财政根据各市经济发展水平和财政收支情况，对市地实行定额上缴比例递增、总额分成或定额补助等多种体制形式。

　　财政包干体制的推行无论在广度还是深度上,都超过了历史上任何一个时期的改革，这表明我国财政体制正式步入了财政分权的轨道。

　　二、94年以后实行分税制财政体制改革的山东省地方财政体制

　　分级包干财政体制的实行，不仅调动了地方的积极性，增加了地方收入，而且也促进了经济的发展，但同时也暴露出两个突出的问题：

一是中央财政收入占整个全国财政收入的比重不断下降，导致中央越来越困难；二是地区封锁和地方保护主义严重。

财政压力促使我国进行经济体制改革,并选择财政体制作为经济体制改革的突破口。

增强中央财政集中度,缓解巨大财政压力,提高中央调控能力,避免高成本和无休止的“谈判”，成为了我国1994年进行分税制改革的直接动力和现实背景。

从1994年开始，在中央对地方实行分税制的基础上，山东省对各市地也实行了分税制财政体制，主要经历了两个阶段：

（一）1994-2002年分税制改革初期阶段

　　1、收入划分情况。

省级收入主要包括三部分：

一是石油、石化、电力、有色金属等中央四大部门所属企业交纳增值税的25％部分；二是四大部门所属企事业单位及银行营业税；三是省级企业上缴的所得税、上缴利润、亏损补贴。

此外，省级财政还参与部分城镇土地使用税、印花税、资源税的少量分成，其余各项地方收入归各市地。

市对县及县对乡收入的划分方式虽有不同，但大多是按隶属关系划分，除划归中央和省的收

　　①入外，原属哪一级的收入仍归哪一级。

区级收入的划分以隶属关系为主确定。

　　2、支出范围划分情况。

支出范围划分基本未做调整。

地方各级政府主要承担本地区政权机关运转所需支出以及支持本地区经济、事业发展所需支出。

在具体事务的支出责任归属上，主要依据信息和组织成本最小原则，基于管理上的便利来确定，并非依据受益范围原则确定。

　　3、税收返还、原体制上解或补助及一般转移支付情况。

（1）税收返还方面，省对市执行全国统一规定，即按93年各市地实际收入以及税制改革和各级收入划分情况，计算出净上划中央的收人数额，以此作为以后年度省对市地税收返还基数。

94年以后，税收返还额在93年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1:

系数确定。

如果上划中央收入达不到93年基数，中央将扣减省里的税收返还基数，省财政也将相应扣减有关市地的税收返还基数，基本做到了不截留。

在税收返还增量方面，也按中央规定的1:

的比例全部返还给市。

（2）原体制上解方面，老体制中确定为体制上解的市继续上缴，体制补贴的仍然给予补贴，全省16个市中有9个市为定额上解、比例递增，上解递增比例为％；7个市吃补贴，补贴额不递减。

95年省财政对体制上解地区适当降低了上缴递增比例，由％降为5％，增加了上解市的财力，对20多个财政困难县，增加了补贴基数。

　　（3）一般转移支付方面，省财政为解决省内部分地区财政收支不平衡的问题，从96年起也建立对下的一般转移支付制度。

当年省对下转移支付直接核算到县，将经济欠发达地区的贫困县也列入转移支付范围。

从97年起，省对下转移支付范围进行了调整，仅限于省内经济欠发达市的贫困县。

转移支付主要用于补工资、保重点，如教育支出按总人口和在校生计算，对低于全省平均水平的县，农业经济比重大、贡献大的县给予一定补助。

到2002年，一般性转移支付的规模已由96年的1亿元增长到亿元，年均递增％。

其间累计共安排转移支付资金亿元。

此外，农村税费改革后，省对市的农村税费改革转移①尹慧敏.山东省财政分配结构研究[M].北京：

经济科学出版社，2004：

223-236.

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　　支付补助为累计达到亿元，其中，中小学教师工资转移支付补助为亿元。

而市

　　②①对县的转移支付数额则较小，累计总额仅几亿元。

（二）2002年以后山东省地方财政体制改革的基本情况

　　2002年起，中央对地方实行所得税分享改革。

同年12月26日，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见》的通知。

为进一步深化省以下财政体制改革，增强省级调控能力，山东省在上述基础上又实行了营业税分享改革。

改革后省以下财政体制的基本情况主要包括以下几个方面：

　　1、在收入划分方面。

省级收入包括：

中央四大部门所属企业缴纳的增值税的25％，营业税的20％，一般企业所得税的10％，特殊企业所得税50％，个人储蓄利息所得税的50％，石油资源税、省直单位行政事业性收费、罚没收入等。

市以下收入包括：

中央四大部门以外的企业交纳的增值税的25％部分，营业税的80％，城市维护建设税，一般企业所得税的40％，个人所得税的50％，农业税收、房产税、车船使用税等地方小税，市以下行政事业性收费等。

对于市以下各级财政的收入划分，基本上不作变动。

大部分市地的市级财政不集中县级财力，即原属于市或县的所得税，改为中央、省与市或中央、省与县分成。

原属于市或县的营业税，改为省与市或省与县分成。

也有部分市地

　　②在改革中进一步集中了财力，如泰安市的县级一般企业所得税，市级也参与了分成。

　　2、支出范围划分方面。

与前一个阶段基本相同。

省以下各级政府的支出范围有一定程度的趋同，各级政府均是既有一般公共服务支出，又有经济建设支出，在支出比例上也只是略有差别。

　　3．税收返还、原体制上解或补助及一般转移支付方面。

省对各地市的所得税上解或返还基本比照中央对地方的办法处理，即以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算基数。

各市分享的所得税收人，如果小于各市实际所得税收人，差额部分由省财政作为基数予以返还；如果大于各市实际所得税收人，差额部分由各市作为基数上解省财政。

营业税返还办法比照所得税处理。

　　三、分税制改革的成效

（一）各级政府间财政分配关系进一步规范

　　经过1994年分税制财政体制改革和2002年所得税、营业税分享改革，中央、省、地方重新调整了利益分配格局，在各级政府间初步建起了一个分级分税的公共财政体制框架。

尽管在实施过程中不断有小的调整，但基本上确立了一个较为稳定规范的财政分配关系，在一定程度上调动了地方发展经济、壮大财政、提高财政运行质量和调控能力的积极性，财政实

　　③力显著增强。

（二）省级财政调控能力得到了提高

　　从财政支出水平来看，1994年省级一般财政支出为亿元，2003年为亿元，增长了倍，年均递增％，快于市、县、乡级财政支出增长速度。

省级的保障能力和宏观调控能力逐渐得到加强，重点事业和重点支出得到了有力的保障。

2003年全省社会保障和抚恤救济支出亿元，比上年增长％。

全省农业、教育、科技支出达到亿元，比上年增加亿元。

2003年省、市对县乡的转移支付达亿元，提高了基层的财政保障能力。

　　（三）经济发展的思路发生转变②①

　　②张昭立.2002年山东财政年鉴[M].济南：

山东人民出版社，2002：

305.山东省财政厅.2003年山东财政统计[M].北京：

中国财政经济出版社，2005：

13.

　　③尹慧敏.2003年山东财政年鉴[M].济南：

山东人民出版社，2003：

434.

　　3

　　经过1994年分税制改革和2002年所得税、营业税分享改革，山东省逐渐确定了地方各级政府间分税种、分比例的收入划分方式，基本打破了按企业隶属关系划分收入的旧模式，从而减弱了地方政府干预经济发展的直接利益驱动。

加上主体税种上划中央，地方财政收入来源也发生了较大变化，这就促使地方政府调整和更新发展思路，在继续涵养原有支柱、骨干财源的同时，着力调整和优化产业结构，大力培育基础和新兴财源，促进了多种所有制经济共同发展。

财政支持经济发展的方式也有所变化，逐渐从以往的直接干预向间接地、宏观地调控过渡，通过提高公共产品和服务的质量、完善基础设施、稳定社会经济环境来促进经济增长，更加符合市场经济体制下公共财政的要求。

　　四、地方财政体制改革尚存在的主要问题

　　尽管新体制取得了明显的成效，但也仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）事权界定不清晰，事权财权严重不对称

　　和全国整体情况一样，山东省无论是1994年的分税制改革还是2002年所得税、营业税分享改革，都是以收入的划分为主，事权的调整基本未涉及。

目前事权范围的界定基本上延续了原包干体制下对各级政府支出范围的规定，已经不适合目前市场经济的发展和政府职能转变的要求。

一些新增的事权没有明确界定，在上下级政府之间的博弈竞争中不断变换支出责任主体，形成事实上无人负责的局面，造成事权划分的混乱。

事权划分并不严格依据受益范围确定，造成地方政府履行职能的低效率和基层财政困难。

许多部门自行出台了一些不规范事权划分标准，上级出政策下级拿钱的现象很普遍。

在财力划分上，越往下级，财权越小，而事权责任却逐级向下压。

尤其是乡镇财政，其承担的事权与其财力严重不对称。

（二）省级调控能力偏弱

　　为了缓解基层财政困难，山东省陆续出台了一些扶持地方经济发展的政策措施，在资金和政策上给予支持，相应地省级财力也逐渐向县乡级财政倾斜。

1994年山东省省级财政收入占全省地方财政收入的比重为%。

2002年所得税、营业税分享改革中，省级虽然集中了一部分财力，达到了%，但经过1年的博弈调整，2003年又下降到了%。

而且，省级财政收入过多地依赖石油、石化、电力、有色金属四大行业，省级财力较弱、调控能力偏低。

　　（三）地区间的财政状况差距过大

　　受区位、政策、历史等因素的影响，山东省各地区经济发展不协调，进而导致地区间财力不平衡。

发达地市财源充足，财力宽裕，政府运转比较顺畅，而经济欠发达地区则财力贫乏，仅能维持政府的基本运转需要，有的甚至连工资都保证不了。

近年来，从省内总体情况看，不论是地方财政支出水平差异系数还是人均财政支出水平的差异系数都有较大提高，各市财力差距有所拉大，财力不平衡问题相当突出。

　　（四）部分县乡财政比较团难

　　近年来随着增资政策的出台及农村税费改革的不断深入，农业比重高的地区因改革造成的收支缺口不能完全得到弥补，基层财政的紧张程度加大。

取消农业特产税和农业税率大幅降低，一些以农业为主的县乡财政收入锐减。

乡镇教师工资上收县级管理，县级财政的支出责任增大。

“吃饭”财政特征明显，用于支持重点事业发展的资金不足。

一些基层财政支出挂账，造成地方政府隐性债务的大量增加，债务规模超出县乡经济的承受能力，有的已经影

　　①响到了社会稳定。

　　（五）非税收入和非预算问题严重

　　山东省的财政收入结构，总的特征为：

税收比重下降，地方小税及非税收入占地方财政收入的比重提高，可用财力增长慢。

2003年全省地方财政收入比1994年增长倍，而税收类仅增长倍，作为主体税种的增值税、营业税仅增长倍，而非税收入增长了1①于国安.财政理论与实践[M].北京：

经济科学出版社，2005：

244.

　　4

　　倍。

税收占地方财政收入的比重由1994年的％下降到2003年的％，地方

　　③财政收入的增长在很大程度上是靠非税收入拉动的。

非税收入中大部分属于“非预算”资

　　②金。

非预算资金的大量存在，不仅破坏了政府预算的统一性原则，削弱了政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力，而且非预算资金的非规范性还将产生“挤出”效应，对我国财政法制化进程构成严重阻碍，而地方政府对非预算资金的过度依赖，还会明显地扩大和强化地区间的财政差距。

　　产生上述问题的原因是多方面的，其根本原因在于，目前我国所进行的分税制改革还很不够彻底，因此，也只有通过不断深化改革来加以解决。

　　总之，三十年来，山东省地方财政体制改革从集权到分权的嬗变的探索历程，是我国分税制财政体制改革大背景下，各级地方财政体制改革的一个缩影，对其经验与教训的总结，可为我国进一步深化财政体制改革、转变政府职能、建立公共财政体系提供宝贵的借鉴与参考。

　　参考文献：

　　[1]尹慧敏.山东省财政分配结构研究[M].北京：

经济科学出版社，2004.

　　[2]张昭立.2002年山东财政年鉴[M].济南：

山东人民出版社，2002.

　　[3]山东省财政厅.2003年山东财政统计[M].北京：

中国财政经济出版社，2005.

　　[4]尹慧敏.2003年山东财政年鉴[M].济南：

山东人民出版社，2003.

　　[5]于国安.财政理论与实践[M].北京：

经济科学出版社，2005.

　　③从全国来看，非预算资金加上预算内的非税收入占地方财力的比重普遍都比较高。

资料表明，1994—2000年我国地方非预算资金加上预算内的非税收入占地方财力的比重分别为％，％，％，％，％，％和％。

这种情况说明，我国地方财力中有近1／3来自非预算资金和非税收入。

　　②一般是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

其范围主要包括：

法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属部门集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。

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