广州市域人口与发展规划.docx

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广州市域人口与发展规划

广州市域人口与发展规划

（2）

第一节市域人口总量现状与增长预测

一、市域现状人口总量和结构

（一）人口总量

据广州市第五次人口普查资料，到2000年11月1日止，广州市人口总量已达994.2万人，其中本市户籍人口651.7万人，占全市总人口的65.6%，外来人口331.3万人，占人口总量的33.3%，人口规模已迈入超大城市。

（二）人口年龄结构

从1990年“四普”到2000年“五普”近10年间，广州市人口年龄结构变化明显，其基本趋势表现为：

0－14岁的少儿人口所占比重下降，15－54岁的青壮年劳动年龄人口比重上升，而65岁及以上的老年人口所占比重变化不大。

少儿人口比重有下降的趋势，是计划生育政策和社会经济等因素综合作用下，人口出生率连续下降的结果；15－54岁年龄段青壮年人口比重上升则意味着广州市的劳动力资源更加丰富，劳动年龄人口就业压力也更大；65岁及以上老年人口比重10年间虽变动不大，但是其总量却有较大幅度的增加。

（三）人口文化构成

据“五普”资料，广州市6岁及以上人口的文化素质构成如图1所示，有近10%的人口文化程度在大专及以上，还有1/4以上人口文化程度在小学及以下。

与1990年“四普”相比，平均每10万人口拥有大专及以上文化程度人数增长70.4％，拥有高中文化程度人数增长12.6%，而拥有小学文化程度人数则减少了24.2％，10年间广州人口文化素质明显提高。

同北京、上海这两个特大城市相比，广州人口的整体文化素质明显居于劣势。

大专及以上文化程度人口所占比重广州要比上海低2.1个百分点，更比北京低8.2个百分点；高中、中专文化程度人口比重广州也比上海低3.3个百分点，更比北京低3.6个百分点；而每10万人口拥有大专及以上文化程度人数则广州比上海少17.4%，更比北京少80.7%。

（四）人口行职业构成

广州市从业人员的行业集中化程度较高。

广州33.2%的从业人员集中在制造业；18.7%从业人员在农林牧渔业,17.8%的从业人员在批发和零售贸易、餐饮业，这三个行业的从业人员占了全部从业人口的近7成。

表明广州的行业发展仍主要集中在第一、二产业和低水平的第三产业，金融保险、房地产、科学研究和综合技术服务业等较高层次行业发展相当缓慢。

各行业中以科学研究和综合技术服务业、金融保险业、教育文化艺术及广播电影电视业等行业从业人员整体文化素质最高，这三个行业均有一半以上从业人员拥有大专及以上文化程度，其中科学研究和综合技术服务业这一比例更高达6成以上。

而农林牧渔、采掘和制造业等行业从业人员文化水平相对较低。

与行业构成相对应，广州市从业人员集中于生产运输设备操作人员及有关人员、商业服务业人员和农林牧渔水利业生产人员三个职业（祥见表3）。

“五普”资料显示，广州有近8成的从业人员主要从事以上三个职业。

各职业从业人员文化素质最高的是专业技术人员，文化程度为大专及以上的人口占了全部从业人口的一半以上；其次是国家机关、党群组织、企事业单位负责人，也有4成以上人口文化程度在大专及以上。

二、市域人口总量预测

（一）市域总人口变动因素分析.。

人口自然变动、人口迁移变动和外来人口是影响人口总量变动的主要因素。

自建国以来至1992年，人口自然变动一直在广州市人口总量变动中占主导地位。

随着计划生育工作的逐渐深入，人口自然增长得到有效控制，其在人口总量变动中的比重呈下降趋势。

随着城市开放和经济发展，广州市的迁移人口日益增长，其在人口总量变动中的比重也呈上升之势。

1992年后，人口迁移增长超过自然增长，成为人口总量变动的主流。

改革开放近20年来，广州市外来人口发展迅速。

据市公安局的不完全统计，1979年广州市有外来人口约25万，其后外来人口迅速增长，至1985年增至62万，1987年进一步增至111万。

之后外来人口总量略有下降，1988—1991年间，外来人口规模一直在100万左右徘徊。

至1992、1993年，在迅猛发展的市场经济的强势推动下，外来人口总量急剧增长至近170万，而后一直保持在该规模上下波动。

第五次人口普查包含了许多原来未经管理登记的外来人口信息，这里的外来人口既包括在广州市居住半年以上的人口，同时也包括在广州市居住不满半年，但离开户口所在地半年以上的人口。

据此定义，2000年“五普”人口总量中，外来人口占了1/3，即在广州市每3个人中就有1个是外来人口。

外来人口成为影响广州市人口总量增长的主要因素之一。

（二）市域人口总量预测

本研究拟主要以“五普”数据为基准，对广州市域未来20年的人口发展进行科学预测。

在影响未来人口增长的因素中，净迁移人口在普查中没有相应资料，因此根据统计年鉴计算出1996－2000年间平均净迁移率为8.6‰，2000年净迁移率比1995年增加1.74％。

但由于预测工具的局限性，在某一时段内净迁移人口维持不变，并将迁入者的性别比定为100（女=100）。

综合考虑到广州未来发展方向、经济发展条件、城市定位以及土地资源人口承载力等因素，估计在未来20年内净迁移率会上升到一个高峰，然后在一定时期内平稳发展，再慢慢回落。

因此在预测过程中每五年调整净迁移率，并在相应的预测数据基础上调整净迁移人口。

对于妇女年龄别生育率，分为三种总和生育率方案，按照广州市“五普”中的生育模式分配比例，得出未来育龄妇女分年龄别（五岁组）生育率，每隔五年总和生育率发生相应变化。

死亡率在未来20年变动余地较小，所以作为一个固定指标。

本预测根据总和生育率和净迁移率设计了高、中、低三种方案。

每个方案中的总和生育率都以“五普”数据的820‰为基础，根据不同社会经济发展情况，各个方案总和生育率下降幅度不一，但总体趋于下降。

净迁移率在不同方案中变化也不同。

高方案：

假设外来人口在一定时期内增长很快，妇女年龄结构和生育水平发生变化，育龄妇女人数增多，但考虑到计划生育政策仍在起作用，总和生育率不会有很大的反弹，因此每五年变化幅度较小。

预测指标变化：

总和生育率2001－2005年为820‰，2006－2010年为810‰，2011－2015年为810‰，2016－2020年为810‰；净迁移率分别为10.5‰、13.0‰、14.5‰、12.5‰。

中方案：

假设外来人口快速增长，但增长幅度比高方案略低，同时随着社会经济发展和人们生育观念的转变，特别是外来人口计划生育管理的加强，总和生育率下降幅度比高方案要稍大。

预测指标变化：

总和生育率2001－2005年为820‰，2006－2010年为800‰，2011－2015年为800‰，2016－2020年为795‰；净迁移率分别为10.0‰、12.0‰、13.0‰、11.5‰。

低方案：

假设未来计划生育政策执行很好，流动人口的计划外生育也控制较好，妇女年龄结构与生育水平发生变化，加上大城市人口生育观念的前卫化，更多的人选择少生孩子或不生孩子，因此总和生育率降低幅度要比前两个方案大。

预测指标变化：

总和生育率2001－2005年为820‰，2006－2010年为795‰，2011－2015年为785‰，2016－2020年为780‰；净迁移率分别为9.5‰、11.0‰、11.5‰、10.5‰。

根据以上预测设计，利用“五普”资料，采用五岁年龄组距，得到广州市人口总量的逐年预测结果，这里只取2005、2010、2015和2020年四个目标年度的的人口总量（见表1）。

按照这三种方案，广州市2020年的人口总量分别比2000年增长286、314和343万，增幅也分别达28.8％、31.6％和34.5％。

表1广州市未来20年人口总量预测单位：

万人

年份低方案中方案高方案

2005106710701072

2010114711561165

2015122112401260

2020128013091337

第二节市域人口空间分布规划

一、市域人口空间分布现状

在人口总量持续增长的大势下，广州市域内部人口空间变动也日趋频繁和明显。

自20世纪90年代以来，老城区人口逐渐向外围扩散，位于老城区中心的越秀、荔湾两区人口密度逐年下降，由于人口不断从密集的旧城区向外层和边缘区迁移，促进了人口分布趋向均衡。

与以往历次普查结果相比，广州市“五普”总人口的户籍构成更为复杂，其中外来人口和人户分离人口已占有相当比重。

综合考察不同户籍人口的分布情况，可以看出广州市不同户籍人口的空间分布呈现出较明显的圈层结构，由里向外大致可分为四大圈层：

第一层，人口构成复杂的老城区。

包括东山区、荔湾区、越秀区和海珠区北部的老城区部分。

该区总人口为197.4万，当地户籍和非当地户籍人口分别占71.2%和28.8%；有外来人口28.4万，占该区总人口的14.4%；有人户分离人口27.5万，占13.9%。

第二层，非户籍人口占主导的新城区。

主要分布在天河区、芳村区、海珠区南部、白云区南部近市中心地带和番禺区的大石街道。

该区总人口为338.1万，当地户籍和非当地户籍人口分别占35.6%和64.4%；有外来人口164.2万，占该区总人口的48.6%；有人户分离人口49.7万，占14.7%。

该区绝大多数街道和镇均是非当地户籍人口大大超过当地户籍人口，非当地户籍人口中又以外来人口占主导地位，许多街道和镇有一半以上的人口为外来人口。

第三层，当地户籍人口与非户籍人口平分秋色，外来人口众多的近郊区。

主要分布在黄埔区、番禺区的绝大部分、白云区中部和增城市西部。

该区总人口为242.91万，当地户籍和非当地户籍人口分别占53.7%和46.3%；有外来人口100.8万，占该区总人口的41.5%。

该区绝大部分街道和镇外来人口比重在4成以上，且这些外来人口大多数来自外省，他们以集体户的形式在其工作的企业中集体居住，形成一种当地人口与外来人口分隔居住的“二元社区”，这种情况在番禺和黄埔区一些劳动力密集型企业集中地尤为典型。

第四层，基本以当地人口为主的远郊区。

主要分布在白云区北部、花都区、从化市和增城市的绝大部分。

该区总人口为215.8万，当地户籍和非当地户籍人口分别占75.6%和24.4%；有外来人口37.9万，占该区总人口的17.6%。

该区人口构成中以当地户籍人口占绝对优势，虽也有不少外来人口和一些人户分离情况，但在广州市范围内而言并不突出。

这些镇城镇化水平相对较低，工业和服务业都不太发达，当地人口大多以务农为主。

综上所述，可以给广州市不同户籍人口的空间分布大体描述出一幅图景。

如果以市中心为一个圆圈，最中心地区是历史悠久的老城区，原来的户籍人口向城市边缘迁移，出现大量的户口“空挂户”，同时外来人口流入，形成当地人口为主、外来人口为辅的混居局面；第二圈是近十年来蓬勃发展的新城区，大量人户分离人口在新落成的住宅区中聚居，大量外来人口在“城中村”云集；第三圈是近郊区，大量外来人口在劳动力密集型企业中工作和生活，形成与当地人口分割的“二元社区”；第四圈是远郊区，依然保留着浑厚的乡村色彩。

二、市域人口空间分布规划原则

（一）服务并支持城市空间布局基本取向的原则

广州市域空间布局的基本取向为“南拓、北优、东进、西联”，市域人口空间布局规划应服务并支持这一新的发展战略，适当引导市中心向外疏散的人口和外来人口向南部和东部聚集。

（二）与城市土地利用、功能分区和生态环境协同发展的原则

市域人口空间分布规划应充分尊重城市土地利用的发展方向和功能区的划分，应注重环境保护和生态的可持续发展。

（三）与城市经济增长模式和城市化发展战略相适应的原则

广州市的经济增长方式正处于由外延粗放型向内涵集约型转变阶段，市域人口空间分布规划应遵循转型时期城乡经济集约发展的取向，促进农村中心城镇建设和农村经济规模化、集约化程度的提高，使人口聚集更好地满足城市化发展对空间聚集的要求，满足城市空间和资源集约高效利用的要求。

（四）与城市交通网络、基础设施配置和就业吸纳能力相匹配的原则

市域人口空间分布规划应充分考虑到城市交通网络布局现状、规划和未来发展潜力，考虑各种市政设施和居民生活配套设施的配置情况、近期规划，考虑人口聚集区或其附近所能提供的就业机会。

三、市域人口空间分布规划

由于广州市户籍人口的生育率已降至较低水平，今后进一步下降的幅度的空间不大，因而外来迁移和流动人口将越来越成为影响广州人口总量增长的关键因素，而外来人口在各区域的分布也将对广州人口的空间布局起到决定性的影响。

从可持续发展角度，大城市比小城镇发展更为有利，因而人口向大城市迁移和流动是必然的，而广州作为珠三角、广东乃至整个华南地区的经济中心，其人口的聚集速度和优势是有目共睹的。

近年来在户籍制度改革的大趋势下，广州的户籍控制也有了明显的放松，对家庭团聚、高学历人才、中高级职称的专业人员、有一定投资规模的企业负责人、和紧缺的高素质外来人员的户籍政策也较为开放，这意味着未来20年广州市的人口迁移仍将呈较为稳定的增长趋势。

且我国目前还有规模十分庞大的农村人口，今后随着城市化进程的加快，农村将有大量的剩余劳动力要寻找出路，而大城市以其繁荣的经济和更多的就业机会将吸引众多农村人口，象广州这样的沿海城市吸引力更强。

未来20年广州市外来人口总量仍将略有增长。

根据广州市经济发展尤其是产业结构调整方向，以及政府部门对外来人口的控制和管理力度，可以粗略地估测未来外来人口的分布和发展趋向。

由于产业结构的调整是在地域空间上逐渐推进，且同一时期在城市不同功能分区对外来人口控制的松紧程度也不一样，故外来人口在广州市四大圈层的发展趋向也迥然不同。

同时，随着经济结构和产业结构的升级，劳动密集型企业遍布的局面作为经济发展过程中的一个过渡阶段，将逐渐改变，对外来简单劳动力的需求也将大幅度减少，规模庞大的简单劳动的外来人口将逐步向外围迁移并最终离开广州。

各区外来人口增减的程度和时间又有所差异。

根据广州的城市功能布局，老城区基本上是中心商业区，新城区是商务区和居民居住区，这些地区的原有工业企业都将逐步外移，预计其外来人口容量也将逐渐递减。

考虑到规模庞大的外来人口从市中心向外拓展需要较长时间，且新城区的商贸和居民生活服务业仍将以外来人口为主体，因而未来10年内新城区的外来人口仍将稍有增长。

同时由于新城区劳动密集型企业和粗加工制造业相对较多，拥有三大圈层中规模最大的外来人口，且外来人口密集区均位于新城区，今后随着对外来人口管理力度的加大，预计10年后新城区外来人口将逐渐递减。

在我国劳动力资源相对富余且未来规模仍将持续扩大的大趋势下，依旧低廉的劳动力资源决定了劳动密集型企业在广州的全身而退仍是一个较为漫长的过程。

一些相对无污染或污染较少的劳动密集型企业仍将有所发展，在近郊区和远郊区的某些集镇，劳动密集型产业甚至仍是许多地区经济发展的支柱和外资的主要来源，因而未来广州的劳动密集型企业仍将占有一定比重，但在空间分布上将逐步从市中心区退出，向郊区集中，加上郊区将先后撤市设区，同广州内部圈层的关系日益密切，将接纳部分中心区外移的外来人口。

且黄埔—新塘区原来大量存在的工业企业不可能在短时期内清除，同时该区目前又是广州“东进”发展战略的依着点，预计未来外来人口仍将有较快的增长；而番禺的功能定位是外向型工业基地，南沙又是近年乃至今后广州经济发展的热点地区，也是广州“南拓”发展战略的核心，同样少不了大量外来人口作为支撑。

因此预计未来20年近郊区和远郊区的外来人口都将持续递增，且近郊区前10年的增长速度明显快于后10年，而远郊区的增长速度却是后10年较前10年要快。

综上所述，主要在外来人口的迁移和带动下，加上各区人口自然增长，广州市未来20年总人口的空间分布规划控制目标见表5。

以2000年为基期，预见2010年老城区人口将减少至180万左右，其在全市总人口所占比重也将降低5个百分点；新城区人口也将略有增长，但其所占比重也将下降4—5个百分点；近郊区人口总量大幅增长至360万，所占比重也迅速上升；而远郊区人口也稳步增长，所占比重略为上升。

2020年老城区人口将继续减少，所占比重也随之下降；新城区人口转而降至320万左右，其比重降低5个百分点；近郊区和远郊区人口均大幅增长，所占比重也进一步上升。

表2广州市未来20年总人口空间分布规划控制目标单位：

万人，%

分区2000年“五普”2010年2020年2001-2010年增速2011-2020年增速

数量比重数量比重数量比重

全市994100115010013001001613

老城区197201801516012-10-10

新城区338343503032025--10

近郊区2432436032470365030

远郊区2162226023350272035

总之，未来20年，广州市域内部人口变动将继续沿袭现有趋势，即人口由密集的老城区不断向外围拓展，人口分布进一步趋向均衡。

前10年，近郊区尤其是黄埔—新塘和南沙将是人口增长的重点地区，该区也取代新城区一跃而成为人口规模最大的区域；而后10年，近郊区仍是各区中接纳人口最多的地区，但远郊区容纳人口的能力明显增强，其人口总量增长速度在各区中居于最高。

四、引导人口空间分布的政策与措施

市域人口总量及空间布局控制总的指导思想是科学地控制人口总量增长，不断地推进人口空间布局趋于优化，使广州市域保持适度的人口规模、优良的人口素质、合理的人口结构和高效的人口空间布局，为把广州市建设成为经济发展、社会进步、环境优美、生活富裕的中等发达的现代化中心城市服务。

（一）政府制定一定政策引导人口外迁

1．可结合市政布局和城市规划改造，通过政策优惠，鼓励老城区人口密集区的某些机关、企事业单位和驻穗办事处等迁往外围郊区，从而降低内层城区的人口密度。

2．在产业结构的调整过程中，应通过增加内层城区地方税收、减少外围郊区地方税收的政策，有意识地控制内层城区商贸饮食服务业的发展，引导这些产业逐渐向外层扩散，从而带动非当地户籍外来人口也向外迁移。

3．严格控制在老城区新建商品住宅，提倡在外围郊区建商品房，并在征地等方面给予优先审批，以商品房为杠杆，有效调节人口的区域分布。

鼓励内层城区居民（尤其是离退休养老居民）迁往外围郊区，并制定相应的激励措施，从而达到优化内层城区尤其是老城区年龄结构，增强中心城区活力的目的。

（二）通过改善交通条件和加强交通管理促进人口自觉外迁

人口向外迁居的动因在很大程度上取决于城市内部交通通达性的好坏，交通是否便捷仍是大多数广州居民进行居住地选择的主要首选因素。

建设从内层城区到外围郊区更为快捷的交通网络是促进人口向外迁居的关键。

在交通方面吸引人口向外迁居，从老城区到新城区之间重点是梳理交通干线，合理规划交通线路，促进交通网的快捷性；而从内层城区到外围郊区之间则主要是逐步减免其间的过路、过桥等各项费用，使在外层区定居者出入更加自由。

（三）采取多种措施促进人口在外围郊区落户和就业

1．促进城市内部人户分离人口在外层区落户。

人户分离现象已经成为我国城市户籍管理的一个弊病，广州市在这方面特别突出。

人户分离现象产生的最主要原因是老城区的社会资源丰富，特别是教育资源丰富。

而教育资源的获取又与户籍挂钩，导致许多人为了子女的教育起见，在进行迁居地选择时，把范围仅仅限定在老城区，或即使迁走了也要千方百计把户籍留在老城区。

对此可以考虑维持现有老城区户籍的既得利益，对从老城区迁出的户籍人口在3-5年内保留其子女在老城区接受教育的权力。

从长远打算来看，解决人户分离的根本出路在于发展外围郊区教育，提高其教学水平，作到与政府资助的学校一视同仁。

清理阻碍市内户口迁移的各种不合理的、过时的、不适应市场经济的政策规定，扩大市内人口户口迁移的自由度。

2．通过分地域开放户籍的方法调节不同圈层迁入人口规模。

分地域是指要根据原有人口聚集情况的差异，确定不同地区户籍开放的松紧程度。

广州各区人口密度相差十分悬殊，老城区的人口密度大于新城区，更远大于外围郊区。

因而老城区是人口增长控制的重点地区，要严格控制该区人口的迁移增长，将进人指标降至最低限度；而对外围郊区的人口迁移控制则可相对放松。

3．引导外来人口在外围郊区居住和就业。

对外围劳动力密集型企业集中地区，鼓励外来人口就业和就地在企业宿舍居住；对高素质的非当地户籍人口聚集地区，提供优惠引导有一定经济条件的人到外围区集中置业定居。

（四）将农村人口城市化和优化人口区域分布紧密结合

要逐渐调整广州市现有行政区划，分步实施撤镇改街的政策，明确提高城市化水平的工作重点在近郊区和远郊区的一些边远城镇。

根据人口区域分布逐渐向外拓展的总体导向，广州的城市化模式将主要是农村人口就地城市化，因而大力增强农村和小城镇自身的吸纳能力将是影响城市化进程的关键，外围郊区不仅要能消化自身的人口，还要接纳新老城区逐步外迁的人口。

为此，应从如下几个方面着手：

1．推进农业适度规模经营，使大量低效率的剩余劳动力从小块耕地中解脱出来。

借鉴国际经验，立足于广州市的现实，政府应发挥积极引导作用，运用经济手段鼓励和调节耕地经营权的流动并适当集中。

2．逐步调整农村产业，促进各具特色的种植业、养殖业和农产品加工业的规模经营，从而促使农村节约大量劳动力，并通过对这些剩余劳动力进行职业技能培训，取得一定资格后，有序地将他们转移到当地中心城镇，从事非农生产或服务等行业。

3．加快小城镇基础设施建设，完善其社会服务功能。

着眼未来，应适当提高城镇基础设施的投资比例，积极开拓多渠道、多元化筹资途径，以保证基础设施建设有稳定、足够的资金来源。

强调统一规划、合理布局、配套改造与建设城镇各类服务设施。

加快调整城镇产业结构的步伐，使之能创造更多的就业机会。

在中小城镇加快发展轻工业，尤其是大力发展农产品加工业。

4．改革现行“农转非”管理办法。

打破农业户口对农业人口的束缚，对被征地、无地或不承包土地从事非农业生产，生活来源不再是农业收入的农业户口人口，解决好他们在计生、集体分工、宅基地、劳动就业和社会保障等方面的切身利益，一律给予办理“农转非”，按城市居民进行管理。

可考虑将城乡结合部的农民一次性转为居民，短期内其户口实行多元化，然后逐渐转为非农业户口。

（四）对各区人口统一实行城乡一体化管理

在广州市域范围内，鼓励本地城市人口到农村去搞种植业、养殖业等，也允许本地农村人口进城务工经商，促进各区域之间人口自由择业、公平竞争局面的形成。

并逐步取消内外各区农业人口和非农业人口的户籍管理政策，对全市人口真正实行城乡一体化管理。

第三节广州市域社会发展规划

一社会发展目标

广州市域社会发展要树立以人为本和可持续的发展理念，发展的目标是提高人民生活质量、改善社会关系及解决社会问题。

广州在现代化建设和中心城市的建设过程中，应根据人口趋势、社会阶层特征及需求变化，始终重视城乡特别是乡村的社会持续发展能力的建设。

依靠经济实力、科技进步和体制创新，促进社会转型，倡导文明、健康的现代化生活方式及科学的消费模式，不断增强城乡居民改善文化素质和身体素质及全面发展的能力，实现城乡居民整体生活质量的可持续提高，使广州成为充满人文气息，适宜创业发展和生活居住的富裕社会。

二市域社会发展现状与存在的主要问题

社会发展的内涵广泛，在本报告中主要从生活水平、生活方式和社会结构等方面进行讨论。

（一）社会发展现状

1生活方式演变与现状

（1）居民收入与消费水平增长及城乡差异

随着经济发展，广州市城乡居民的收入不断提高，城市居民家庭年人均可支配收入由1978年442元增加至2000年的13967元，扣除价格变动因素，平均每年增长16.99%。

农村居民家庭年人均纯收入由250元增加至6086元，扣除价格变动因素，平均每年增长15.62%。

22年来城乡居民收入的增长速度都很高，但城乡居民收入水平依然存在比较大的差距，2000年城市居民收入是农村居民的2.3倍。

随着收入增加，广州城乡居民的消费水平都有较大提高。

城市居民家庭消费性支出“九五