工作总结检察机关提起公益诉讼制度的实践.docx

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工作总结检察机关提起公益诉讼制度的实践

工作总结：

检察机关提起公益诉讼制度的实践

由检察机关提起公益诉讼是宪政精神的法律化和具体化，是法律监督职责的延伸和拓展。

从统计数据和个案剖析来看，检察机关提起公益诉讼相对于其他主体，在调查取证、整合资源等方面更具优势。

试点工作的开展不仅取得了良好的政治、经济、社会和法律效果，而且积累了不少经验，把检察公益诉讼制度推向了一个新阶段，彰显了检察机关提起公益诉讼制度的可行性和优越性。

然而，检察机关提起公益诉讼虽然具有顶层设计，但是不可避免出现制度设计之外新问题、新情况，在总结经验的基础上，需不断优化检察机关提起公益诉讼这一制度构建。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会明确提出的改革任务。

201X年7月1日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。

此后，最高检先后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《实施办法》），为检察机关开展试点工作提供了基本遵循。

201X年6月27日，全国人大常委会通过关于修改《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的决定，从立法上给检察机关提起公益诉讼提供了保障。

经过两年多的公益诉讼试点到检察机关提起公益诉讼全面铺开，在监督和纠正行政违法行为、保护受侵害的公共利益等方面初步实现了预期的效果，但同时也存在一些新情况、新问题，结合试点以来的司法实践经验和理论研究争议，对相关问题提出粗浅看法。

一、由检察机关提起公益诉讼制度的理论依据

（一）检察机关提起公益诉讼制度的必要性

201X年1月1日起施行的新《民事诉讼法》增加了第五十五条的第一款，该条款指出若发生了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织，可以向人民法院提起诉讼。

该条款使公益诉讼获得了立法上的认可，结束了长期以来公益诉讼无法可依的局面，但该条款依旧不够细化，无法解答案件范围、审判原则、审判程序等诸多问题，特别是没有阐明提起公益诉讼的主体范围。

该条所述的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”，这意味着最广泛的起诉主体个体公民被排除在外。

《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等相关法律及司法解释对其中的诉讼主体作出了解释，归纳这些起诉主体主要有消费者协会、环保组织、社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织。

但从社会组织提起公益诉讼的情况来看，真正诉至法院少之又少，社会组织的积极性普遍不高。

据统计，在试点前的201X年，全国约有2000余个社会组织具备法律和相关解释规定的起诉主体资格，其中仅有9家社会组织提起环境民事公益诉讼，而提起消费者侵权保护的民事公益诉讼也屈指可数。

究其原因，环境公益诉讼涉及环境污染、生态破坏各方面，专业技术强，相关鉴定评估工作十分复杂，取证检测难度大，而消费者侵权保护方面仅仅依靠消费者协会这一单一主体，力量薄弱，整个起诉的过程，对投入的人力、物力、财力和时间要求很高，一般的社会组织即使具备起诉资格，受自身发展条件限制，也无法促使它们能够高效地投入到公益诉讼中。

对于提起行政公益诉讼而言，修改后的《行政诉讼法》没有赋予公民、法人和其他社会提起行政公益诉讼的主体资格，公民、法人和其他社会组织由于跟行政机关没有直接利害关系，也无法提起行政公益诉讼。

（二）检察机关提起公益诉讼制度的优越性

当前检察机关提起公益诉讼优越性主要体现：

一是在公益保护体系中，检察机关作为国家专门的法律监督机关，可以立足法律监督职能，通过检察建议、提起公益诉讼等多种履职方式，发挥法律监督的核心保障作用。

检察机关既可以督促行政机关依法履行保护公益职责，也可以督促适格主体积极行使公益诉权，在行政机关不纠正违法或履行职责、没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关则可以提起行政公益诉讼或民事公益诉讼，并通过对公益诉讼的审理、裁判、执行进行监督，确保国家利益和社会公共利益得到有效司法保护；二是检察机关在保护公益方面可以多措并举。

对于侵害国家利益和社会公共利益的公民、法人和其他组织，既可以依据刑事法律追究其犯罪行为，又可以依据民事法律通过民事公益诉讼的方式，达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果；而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员，除了依法追究其刑事责任外，还可以依据法律法规，通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式，督促其依法履行职责；根据案情需要，还可以依法提起行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，有效节约司法资源。

二、试点以来检察机关提起公益诉讼情况分析

（一）从试点到全面推开检察机关提起公益诉讼相关数据

1.案件线索情况

截至201X年11月底，全国检察机关共收集公益案件线索23329件。

其中，从诉讼类型看，行政公益案件线索21101件，占90.45%；民事公益案件线索2228件，占9.55%。

从案件领域看，生态环境和资源保护领域16487件，占70.67%；国有土地使用权出让领域1888件，占8.09%；国有财产保护领域3878件，占16.62%；食品药品安全领域1076件，占4.61%。

2.诉前程序案件情况

截至201X年11月底，全国检察机关共提出检察建议和发布公告14109件。

其中，从诉讼类型看，行政公益诉讼诉前程序案件13751件，占97.46%；民事公益诉讼诉前程序案件358件，占2.54%。

从案件领域看，生态环境和资源保护领域9722件，占69.90%；国有土地使用权出让领域1281件，占9.08%；国有资产保护领域2752件，占19.51%；食品药品安全领域354件，占2.51%。

3.起诉案件情况

截至201X年11月底，全国检察机关共向人民法院提起公益诉讼1247件。

从诉讼类型看，民事公益诉讼105件，占8.42%；行政公益诉讼1073件，占86.05%；行政附带民事公益诉讼2件，占0.02%；刑事附带民事公益诉讼67件，占5.37%。

从案件领域看，生态环境和资源保护领域865件，占69.37%；食品药品安全领域29件，占2.33%；国有土地使用权出让领域117件，占9.38%；国有财产保护领域236件，占18.93%。

（二）结合数据分析检察机关提起公益诉讼的特点

一是行政公益诉讼占了大比重，这与检察机关在部署公益诉讼试点中明确将行政公益诉讼作为工作重点密切有关；二是充分发挥诉前程序的作用，尤其是行政公益诉讼案件，通过诉前程序能够有效对行政执法情况进行监督，督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责；三是检察机关提起的公益诉讼主要集中在生态环境和资源保护领域，这也跟我国倡导加强生态文明建设的理念有关，近年来生态环境和自然资源等领域受到不法侵害越来越严重，通过大力度打击，有效惩治生态方面的违法犯罪。

同时高检院在《试点方案》中明确要求：

“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

”

三、检察机关提起公益诉讼经验做法

（一）各地区各部门支持，各级检察机关重视

1.积极争取地方党委、政府和人大的支持和理解

检察机关提起公益诉讼是一项系统性工作，只有在各级党委领导下、政府支持下和人大来监督下，才能有序推进。

从201X年试点到现在全面铺开，多个地区省委发布了关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知，多级省市主要领导同志也对公益诉讼工作作出重要批示，为检察机关提起公益诉讼工作的深入推进创造了良好的环境。

如XX省作为非试点地区，在检察机关提起公益诉讼工作全面开展后，省委办公厅与省政府办公厅联合发布了《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》，阐明检察机关提起公益诉讼是党中央在全面依法治国背景下构建权力监督制约体系所作出的一项重大制度设计，要求各地各部门充分认识检察机关提起公益诉讼制度的重要意义，积极支持和配合检察机关提起公益诉讼工作，强化支持保障。

形成了检察机关经常向党委、人大汇报推进公益诉讼情况，人大及其常委会定期听取和审议检察机关开展公益诉讼工作专项报告的工作机制。

2.各级检察机关高度重视

从试点以来，各地区检察院加强对公益诉讼工作的组织领导，把检察机关提起公益诉讼试点工作作为事关中国特色社会主义检察事业长远发展的重大任务来抓。

如试点地区XX省，各级院认真落实工作部署，一把手检察长亲自布置任务，亲自出面协调、亲自排除干扰，发扬“敢闯敢试、敢为人先”的精神，克难奋进，积极稳妥，主动作为。

坚持把抓学习、明方向放在首要位置，把抓组织、促落实作为重点工作，把抓探索、求突破作为主要任务，把抓协调、重沟通贯穿始终，形成了全省检察机关一心谋试点、全力抓推进的良好格局，推出了一批高质量的理论成果，建立了一批务实管用的工作机制，为公益诉讼制度完善提供了全面性的诉讼样本，创造出了可借鉴可复制的XX经验。

（二）积极加强与各方沟通协调，汇聚公益保护合力加强与行政机关沟通协调

1.在行政公益诉讼中，检察机关与行政机关直接是公益诉讼人与被告的关系，作为办案部门的检察机关在面对行政机关时阻力多、压力大。

必须重视与相关行政机关的充分沟通，努力让行政机关认识到，检察机关提起公益诉讼不是与行政机关唱对台戏，其根本目的是推动问题解决、促进依法行政、推动法治政府建设，通过沟通交流尽可能消除诉讼障碍。

经常性与政府、各级行政机关沟通协调，建立日常联系沟通工作机制，及时互通公益诉讼的案件线索移送、违法行政行为整改等情况；大力宣传公益诉讼的立法精神和决策部署，推动检察监督与行政监察、行政复议等行政机关内部纠错机制的有效衔接；联合行政机关开展专项活动，在活动中促进工作优势互补；完善行政执法和刑事司法衔接机制，推动建立和完善“两法衔接”平台。

2.加强与人民法院沟通

各级人民法院与检察机关协调完善案件管理、庭审程序、裁判执行等公益诉讼相关工作机制，依法审理检察机关提起的公益诉讼案件，不断提升公益诉讼案件审判质量和效果。

最大程度达成共识，建立协调配合机制，研究解决好本地区试点工作中遇到的困难和问题。

如XX省高院与XX省检察院共同会签了《联合出台关于办理人民检察院提起公益诉讼案件适用法律若干问题的会议纪要》，就公益诉讼案件管辖、庭审程序、撤诉抗诉等问题达成共识，同时对于诉讼过程中发现的问题及时与法院磋商，研究解决办法，确保了案件诉得出去、判得下来。

3.检察机关内部加强沟通交流

多地相继建立了“以省级院为龙头、以市级院为主干、以基层院为基础”的一体化办案机制，上级院加强组织、领导、协调，通过督办、协办、参办等方式组成了一体化办案团队；非试点地区积极学习借鉴试点地区有益经验，学习各试点地区部署推进工作的好做法、典型案例中的办案经验、文书制作技能、调查取证和庭审应诉等操作技巧。

通过邀请相关学者、试点地区办案人员作讲座、实务培训，到试点地区观摩庭审、座谈交流，充分发挥了检察一体化的优势。

在工作上实现“传、帮、带”的作用，上级院指导与支持下级院，下级院及时上报出现的问题；不同地区检察机关之间交流经验，拓宽本地工作的眼界和思路；对于跨区域案件的调查取证各地区努力协调，发挥合力。

如XX省建立了纵向联动机制，积极打造上下合力，对案件线索层级报备，按月展开线索分析；省检察院与市检察院，市检察院与基层检察院点对点指导，共同化解试点中遇到的难题，形成了上下齐心协力、共同推进试点的生动局面。

（三）注重发挥诉前程序的作用

从公益诉讼的办理程序看，诉前程序是主要方式，从诉讼效果来看，公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上。

《实施办法》第十三条、第四十条以及《民诉法》、《行政诉讼法》新增加的条款均规定了检察机关提起公益诉讼前必须履行诉前程序，检察机关提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向人民法院提起民事公益诉讼；提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。

诉前程序与之前检察机关开展的支持起诉、督促起诉、督促履职等工作存在衔接关系，是上述工作实践成果的立法体现，该项制度的建立，一是能够节约司法资源；二是体现了对行政自制的尊重，旨在发挥行政机关履行职责的能动性；三是采取非诉讼形式解决社会矛盾，有利于促进社会和谐。

如XX省定远县人民检察院在履行职责中发现，XX泉盛化工企业未按环评批复要求建设排污设施，私设排污口将废水排入泄洪渠和渗坑。

检察机关两次向县环保局发出检察建议后，县环保局责令该企业限期拆除私设排污口、罚款人民币十万元，对其涉嫌犯罪的行为移送公安机关处理。

目前该企业斥资1000万元进行整改，社会公共利益得到了有效保护，取得了良好的监督效果和社会效果。

三、司法实践与理论研究争议

（一）关于检察机关提起公益诉讼的主体资格问题

在学界关于检察机关提起公益诉讼的主体资格和角色定位主要有“原告说”与“公益诉讼人说”。

在《试点方案》中，界定检察机关提起公益诉讼的主体资格和角色定位是公益诉讼人，这一定位是科学合理的，检察机关提起公益诉讼不同于一般原告。

检察机关提起公益诉讼是履行监督职责的职权行为，作为公益诉讼人，代表的不是自身利益而是代表国家维护公共利益。

在公益诉讼过程中，诉讼监督贯穿于公益诉讼的立案、调查、起诉、审理、裁判、执行全过程，提起公益诉讼和诉讼监督都是基于检察机关的宪法定位而产生的两种职能，都是履行法定监督的不同方式。

因此，检察机关在所有这些程序中的地位应当是恒定的。

如果说检察机关在诉讼中是原告，那么，在支持其他组织起诉的情况下，则会出现一个原告支持另一个原告起诉的悖论。

（二）民事公益诉讼与行政公益诉讼交叉如何抉择

在部分公益案件中，既存在公民、法人或其他组织侵害社会公共利益的违法行为，又存在行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为。

有学者认为民事公益诉讼和行政公益诉讼有主次之分、轻重之别，二者之间以民事公益诉讼为原则，以行政公益诉讼为例外，应首先考虑提起民事公益诉讼，只有在特殊条件满足后，才能提起行政公益诉讼。

在这种行政与民事公益诉讼交叉案件中应首选行政公益诉讼，通过诉前程序督促相关职能机关履行法定的监督管理职权，不仅能够推动依法行政有效实施，也能够节约司法资源。

从大数据统计来看，实践中检察机关启动公益诉讼诉前程序占97.46%，取得了良好的监督效果。

在经过行政公益诉讼诉前程序后行政机关没有履行职责，两种违法行为造成了同一损害后果，检察机关可以提起行政公益诉讼，同时履行民事公益诉讼诉前程序，督促相关符合法律规定条件的社会公益组织提起民事公益诉讼。

若没有相关社会公益组织提起民事公益诉讼，检察机关可以向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，既督促行政机关依法正确履行职责，又同时追究社会公共利益侵害人的民事责任，由人民法院一并审理。

XX省XX市人民检察院诉XX市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案是我国首例行政附带民事公益诉讼案，201X至201X年江源区中医院在江源区环保局作出行政处罚后持续排放医疗污水，污染了周边地下水和土壤。

201X年在江源区中医院未提供环评合格报告情况下，江源区卫计局对该医院《医疗机构执业许可证》校验结果评为合格。

区检察院向区卫计局发出检察建议，该卫计局作出了回复，但一直未能有效制止该医院违法排污。

经了解，XX省内没有符合法律规定条件的可以提起民事公益诉讼的社会公益组织，后XX市人民检察院以公益诉讼人的身份向XX市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼。

（三）行政机关作为环境民事公益诉讼被告的执行问题

当行政机关作出行政行为直接导致社会公共利益受到损害时，行政机关也可能成为民事公益诉讼中的被告。

检察机关可以按照《实施办法》第十六条规定向人民法院提出要求行政机关停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

因为被告是行政机关，如何有效执行生效判决，也是当前存在的现实问题。

201X年1月，XX省XX市薛店镇人民政府组织协调薛店镇花庄村委会相关人员，在未依法办理采伐和移栽手续情况下，对位于花庄村西北的1870棵高树龄枣树进行移栽，导致680棵枣树死亡，中国生物多样性保护与绿色发展基金会向XX市中原提起环境公益诉讼，法院的判决中包括“XX市薛店镇人民政府及花庄村委会停止继续实施违法移栽或采伐枣树，补种因被移栽致死的枣树数目5倍的林木，并对补种的林木抚育管护三年。

共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失3616818.9元，该款用于本案的生态环境修复或异地公共生态环境修复。

”该判决旨在发挥生态修复补偿机制的作用，体现了恢复性司法理念。

但是基于被告是行政机关这一特殊主体，判决巨额货币赔偿不具有执行可能性。

行政机关的正常运行依靠财政支持，国家财政收入大部分来自纳税人，判决赔付巨额资金修复受损生态环境，也是财政支出给付。

案例中地方镇政府也很难负担该项支出，必然面临侵权人赔付难的问题，即使可以负担，赔偿款或修复费向谁支付、怎么使用赔偿款也存在问题。

生态环境破坏具有不可逆转性，修复生态需要投入较多的经费，在执行中遇到诸多问题，将导致环境修复工作滞后，应该加快建立环境公益诉讼专项基金制度，如果能科学使用管理公益基金，生态环境的修复也能更好地达到效果。

建议探索在全国省级层面上建立“公益诉讼专项基金”，统一接受省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费，并有专项基金账户管理人用获得的赔偿金或环境修复费修复受损的生态环境；规范环境公益诉讼基金的来源、管理、使用，基金可以接受社会各界的捐赠，公益专项基金每年接受审计监督；特定受损环境资源无法修复的，可采取替代性修复的措施，将所获得的赔偿款用于治理、修复其他环境因素等。