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个人管理人的僵尸困境与出路
个人管理人的“僵尸”困境与出路
——基于G市中院104件国有“僵尸企业”清算案的实证分析
刘冬梅、张妍、范晓玲
引言
自2007年《企业破产法》实施以来，破产管理人从无到有，从人少式微变得逐渐强大，管理人执业水平已然成为案件审理质效的决定因素之一。
但是，在日益壮大的管理人队伍中，个人管理人一直处于边缘甚至萎缩状态，我国大部分法院尚未启用个人管理人名册，理论研究也基本处于空白状态，目前司法界、理论界对这一领域鲜有关注，个人管理人陷入“僵尸”困境。
与之相对，自2015年开始，随着供给侧结构性改革的不断深入，司法处置“僵尸企业”及“执转破”等各项工作蓬勃发展，破产案件逐年增加，亟需不断壮大的管理人队伍与之相匹配。
在这种情况下，任由个人管理人队伍日益沉寂有违常理。
有鉴于此，本文以G市中院审理的104件国有“僵尸企业”清算案为研究样本，并结合国内外相关立法及我国破产审判实践，探讨了启用个人管理人名册的应然性与必然性，并从任职资格、任职范围、任职保障等不同角度，构建了个人管理人运作新模式，以期为开创破产审判新思路、服务供给侧结构性改革提供助力。
一、现状检视：
个人管理人的“僵尸”困境与反思
为全面了解个人管理人的现状，笔者从立法、司法、理论研究三个层面进行研究，从不同视野对个人管理人制度进行检视，并对导致上述现象的原因进行反思，具体情况如下：
（一）困境：
个人管理人沦为“僵尸管理人”
1．立法“僵”：
法律规定过于原则。
现行《企业破产法》《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》均于2007年6月1日开始实施。
在当时的社会背景下，适用破产程序的大多为国有企业，破产案件以政策性破产为主，管理人一般由破产清算组转化而来，较为专业的管理人队伍尚未建立。
其中关于管理人的制度构建主要是一种制度设想，所以在制度设计上较为原则。
而且大部分规定并未对机构管理人及个人管理人做明显区分，专门针对个人管理人的规定仅有4个法律条文，即《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第三条、第八条、第十七条、第三十四条。
这四个条文中，体现个人管理人任职范围的是第十七条。
根据该条规定，对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，法院可以指定管理人名册中的个人为管理人。
但是，该条规定十分原则，且是否指定个人管理人可以由法院自由决定，导致大部分法院选择性忽视个人管理人，个人管理人在现实中不断遇冷。
2．司法“僵”：
各地法院普遍忽视。
为充分了解个人管理人的执业现状，笔者在全国范围内进行了抽样调查，调查法院遍及东、南、西、北部不同地区，既包括一线城市，又涵盖二、三线城市，具体情况如下
（1）：
全国主要地区破产管理人名册基本情况
所在法院
机构管理人数量
个人管理人数量
是否启用个人管理人名册
山东高院
390
131
否
天津高院
58
0
否
北京二中院
100
20
是
上海三中院
50
0
否
G市中院
38
27
是
深圳中院
25
0
否
温州中院
63
3
是
绍兴中院
22
3
否
郑州中院
123
0
否
长沙中院
17
0
否
重庆五中院
42
0
否
昆明中院
56
18
否
佛山中院
10
0
否
惠州中院
5
0
否
河源中院
9
0
否
湛江中院
22
0
否
从以上数据可以看出，除山东、北京、广州、温州、绍兴、昆明等少数地区外，全国大部分地区尚未建立个人管理人名册。
已经建立个人管理人名册的法院，也很少启用该名册。
而且，相较于机构管理人的数量，个人管理人人数相对较少，在司法实践中基本处于边缘化状态。
3．理论“僵”：
学术研究基本空白。
笔者曾经借助网络数据库、专家著作、破产法论坛等平台对个人管理人制度的理论研究成果加以整理搜集，发现这一领域几乎处于空白状态。
以中国知网的检索成果为例，笔者以“个人管理人”为关键词进行检索，结果为0，以“管理人”为关键词进行检索，共搜集各类文章1059篇。
在有关管理人的研究成果中，研究方向一般为管理人的法律地位及指定、监督、责任追究等问题，基本没有文章专门研究个人管理人制度。
除了中国知网，笔者也曾翻阅中国人民大学、中国政法大学、北京大学等国内知名法学学府的破产法学习教材，这些著作中对个人管理人着墨不多，且基本是对现行法律规定的解读，并无突破或创新之处。
笔者也曾关注过各类破产法论坛，近几年破产法研究领域对管理人制度的关注热度逐年上升，2017年还在浙江绍兴举办了中国破产法论坛管理人制度的实践与创新专题研讨会。
但是，综观研讨会的论文集，研究重点也集中在管理人的监督、选任、更换、绩效考核等问题，基本没有对个人管理人专门研究。
（二）反思：
“僵尸管理人”成因分析
笔者经分析认为，个人管理人呈现“僵尸”状态是各种因素综合作用的结果，具体情况如下：
1．宏观因素：
破产审判工作呈边缘化状态。
个人管理人是破产法律框架下的法律主体，个人管理人的兴衰成败与破产审判工作的发展状况息息相关。
在过去十年间，我国破产审判工作整体呈边缘化发展。
我国不仅没有专门的破产法院，在2015年以前，全国仅有5家法院成立了专门的清算与破产审判庭。
当时，全国大部分法院甚至没有成立专门的破产合议庭。
即使成立破产合议庭的法院，合议庭的分工也没有实现专门化，破产审判人员不仅需要审理破产及强制清算案件，还需要审理普通民商事案件。
在法院系统内部，破产审判处于小众、边缘地位，在一定程度上制约了个人管理人的发展。
2．中观因素：
破产案件呈平缓化变动。
破产案件是个人管理人展示作用的平台，破产案件的缓慢增长，直接影响到了个人管理人执业平台的拓展。
据调查，在过去十年间，全国各类案件的收案数持续走高，而破产案件增长缓慢，在中间长达数年时间均维持在2500件以下。
在2015年以前，破产案件的收案数基本无太大变化，甚至呈现逐年下降的趋势，2015年的收案数甚至低于2008年。
与其他案件相比，破产案件的增长无疑是十分缓慢的。
在2008年至2015年间，全国法院各类案件的收案总数增长近1.78倍，破产案件的收案数反而呈负增长。
此种情况下，破产案件尚不足以满足机构管理人的需要，更遑论个人管理人，缺乏执业机会的个人管理人难以得到有效发展。
3．微观因素：
管理人队伍呈两极化发展。
根据法律规定，个人管理人源自机构管理人，个人管理人的发展也受到机构管理人发展状况的制约。
而目前，机构管理人呈两极化发展态势。
一方面，执业水平高的机构管理人更加注重集体协作，执业人员的个人作用相对弱化，个人一般负责破产程序中的某一类或某一项工作，个人管理人所应具备的综合素质难以得到有效培养。
另一方面，执业水平低的管理人所获得的执业机会相对较少，执业人员难以得到有效的执业训练，加之水平低下的管理人难以承办重大案件，管理人报酬也相对有限，这也制约执业人员参与破产审判工作热情与积极性。
二、开局之举：
打破“僵尸”困境的应然与必然
从前文分析可知，造成个人管理人“僵尸”困境的成因是多方面的。
随着社会经济的不断发展，制约个人管理人发展的障碍正逐步消失，启用个人管理人的应然性与必然性已经具备，打破个人管理人“僵尸”困境势在必行。
（一）制度理性：
打破“僵尸”困境的应然之义
1．审判制度：
顺应现代破产审判制度发展的需要。
个人管理人制度并非我国首创，在其他破产法律制度较为完善的国家或地区，个人管理人均是不可或缺的法律主体。
例如，德国破产法第56条第一款规定，破产法院任命的破产管理人，应当是适合个案情况，尤其是有商业经验，并独立于债权人和债务人的自然人。
（4）美国破产法第321条规定，有能力胜任托管人职责的自然人可担任托管人。
（5）在这些国家和地区，个人管理人肩负着重要使命，在重大案件的办理上也不乏个人管理人的身影。
我国破产法律制度若与世界接轨，个人管理人就不能处于“僵尸”状态。
同时，个人管理人也有机构管理人所不可比拟的特殊优势。
一方面，个人管理人必须购买执业保险，而机构管理人并无这一限制。
相对于规模小、承担风险能力低的中介机构，个人管理人的承责能力更有保障。
另一方面，个人管理人的工作质效与管理人报酬及执业声誉直接挂钩，个人负责制也让个人管理人无法将责任转嫁给他人。
因此，启用个人管理人、发展壮大个人管理人队伍是未来破产法的发展方向。
2．管理人制度：
培育专业高效管理人队伍的需要。
根据法律规定，个人管理人应当具备相关专业知识并取得执业资格，最终入册的人员一般都是管理人行业的佼佼者。
启用这些千挑万选出来的个人管理人对整个管理人队伍的培育意义深远。
一方面，能够发挥“波纹效应”。
个人管理人就像一颗小石子，抛进水里能够连锁带动其他从业人员的积极性和参与热情。
以G市中院的司法实践为例，G市中院在2017年8月启动个人管理人名册后，在2017年底就收到了大量从业者的申请，纷纷要求加入个人管理人名册。
申请人的参与热情及远非之前可比。
另一方面，能够提升管理人队伍的执业水平。
目前机构管理人名册主要由律师事务所组成。
由于律师行业的流动性强、业务范围广，若经验丰富的律师离职，或者破产财产数额较小，机构管理人出于利益考虑，很可能会指派缺乏经验的律师负责案件，案件的审判质效会受到很大影响。
而个人管理人是个人负责，案件质量相对而言更有保障。
（二）现实理性：
破解“僵尸”迷局的必然选择
1．政策现实：
供给侧结构性改革不断深化。
为服务供给侧结构性改革，最高人民法院高度重视破产审判工作，将运用破产法律程序依法处置“僵尸企业”和破产案件审理列为法院的一项重要工作任务，（6）破产审判工作的专业化水平显著提升，个人管理人发展的外部环境逐步完善。
特别是近两年来，最高人民法院先后出台各项政策推动破产审判工作。
2016年2月，最高人民法院下发《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》，全国各地的破产审判庭如雨后春笋般陆续出现。
截至2017年底，全国法院的清算与破产审判庭，从2005年初仅5家的基础上增至97家，包括3家高级法院、63家中级法院、31家基层法院。
（7）2017年12月底，最高人民法院又召开全国法院破产审判工作会议，形成《全国法院破产审判工作会议纪要》，为解决破产审判重大性、普遍性、瓶颈性问题指明了方向。
2．司法现实：
破产案件预计将有大幅增长。
近三年，随着社会经济不断发展，破产案件的数量也在逐年提升，司法实践对管理人执业能力的需求不断增加。
如前文所述，在2015至2017年间，全国破产案件收案数从2418件一跃增长至9542件，年均增长率高达198.7%。
而且，在接下来很长一段时期，随着供给侧结构性改革的不断深化，司法处置“僵尸企业”的力度将不断加大，“僵尸企业”破产及强制清算案件的数量也会有所增加。
同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》等法律及司法解释打通了执行程序与破产程序的衔接通道，“执转破”案件也会急剧增长。
例如，浙江2017年受理由执行部门移送的破产案件1223件，比2016年上升213.6%；共化解执行积案26831件，比2016年上升3027‰。
（8）随着破产案件的数量不断增长，管理人的队伍急需扩大。
与扩大机构管理人名册相比，启用被闲置的个人管理人名册无疑更为恰当。
因为个人管理人一般具有丰富的经验，远非新入册的机构管理人可比。
3．样本现实：
个人管理人价值已经凸显。
尽管个人管理人制度在司法实践中一再遇冷，个人管理人仍然在有限的执业机会中展现了其独特的价值。
以G市中院为例，G市中院于2017年8月15日集中受理104件“僵尸企业”破产及强制清算案件，并通过竞争方式选定了20家管理人，其中包括14家机构管理人，6名个人管理人。
（9）14家机构管理人共承办77件破产及强制清算案件，6名个人管理人共承办27件破产及强制清算案件，平均每家机构管理人承办5.5件案件，每名个人管理人承办4.5件案件，且案件是以随机方式进行分配，办案压力并无显著差别。
在同等的办案压力下，个人管理人的执业能力毫不逊色。
从结案情况看，截至2018年6月15日，上述104件案共审结70件，其中机构管理人审结52件，个人管理人审结18件，机构管理人承办案件的审结率为67.53%，个人管理人承办案件的审结率为66.67%，两者相差尚不足一个百分点。
从结案时间分布上，个人管理人的工作效率甚至高于机构管理人。
据统计，虽然两类案件的管理人在十个月内的审结率无明显差异，但个人管理人的结案速度远远高于机构管理人。
在个人管理人审结的18件案件中，94.44%的案件在6个月内审结。
机构管理人审结的52件案件中，82.69%的案件在6个月内审结。
三、破局之路：
构建个人管理人运作新模式
从前文分析可知，无论是从理论角度还是实践角度，启用个人管理人均有其必要性及合理性。
在打破个人管理人“僵尸”状态后，如何构建个人管理人运作新模式就成为不容回避的问题。
由于现行法律规定的较为原则，笔者结合各地理论及实践经验，建议构建如下模式：
（一）任职资格：
考试及回避
1．积极资格：
考试。
为提升管理人的专业素质，统一管理人准入条件，笔者建议借鉴统一司法资格考试制度和注册会计师考试制度，设立专业的管理人考试考核制度，精准的筛选出适合承担管理人工作的候选人，主要理由如下：
一是符合管理人的角色定位。
管理人的能力是多元化的。
根据《企业破产法》的相关规定，管理人需要协调破产企业的职工、股东、债权人、债务人、上级主管单位、行政管理部门等各方利益主体之间的法律关系，处理财产保管、职工安置、债权审核、债务追收、资产处置、财产分配等各项法律及非法律的破产事务。
因此，管理人应当兼具法律、财务、会计、审计、企业管理等各项专业知识。
对律师、注册会计师进行管理人准入资格考试，可以督促其自觉学习弥补知识短板，有利于其更好地履行管理人职责。
二是符合破产法的发展趋势。
由于我国市场经济起步较晚，与其他发达国家相比，破产法律制度尚不完善。
在其他破产法律体系较为健全的国家，设立管理人准入资格考试制度已经十分常见。
例如，英国规定，专职管理人要求具有3年以上从事破产事务的经验，通过特殊的专业考试，同时还需接受至少50小时的专业培训。
（10）除了国外立法例，在我国破产审判工作相对领先的地区，已经在编制管理人名册时引入了考试制度，如深圳中院将机构中执业人员的考试成绩作为入册的筛选标准之一。
2．消极资格：
回避。
关于个人管理人任职的消极资格，《企业破产法》第二十四条、《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第九条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第三十四条等已作出详尽规定，其中涵盖了影响管理人正常执业的常见情形。
在司法实践中，还有一类管理人回避情形并未列在其中，即同一管理人同时担任债权人、债务人的管理人。
笔者认为，在这种情况下，管理人也应当回避，主要理由如下：
一是符合管理人角色定位。
根据法律规定，在破产程序推进期间，管理人对债务人进行全面接管，管理人与债务人之间存在着不可分割的密切联系。
若管理人同时担任债权人、债务人的管理人，管理人即代表一家企业申报债权，又代表另一家企业审核债权，管理人既当运动员又当裁判员，很难保证公正履行职务。
二是符合司法实践的需要。
在司法实践中已经出现了相关判例。
例如，在G市中院审理的104件案件中，某个人管理人同时担任中国冶金进出口G市公司、G市冶金开发公司、G市冶金物资经销公司、中国冶金设备G市公司四家企业的破产管理人。
在案件审理过程中，G市中院查明该个人管理人作为债权人中国冶金进出口G市公司管理人同时向其担任管理人的其他三家公司申报债权。
G市中院认为该种情况下，管理人应当依法进行回避，遂作出更换管理人的决定。
（11）这个案例在司法实践中并非特例。
破产案件在近几年间飞速增长，管理人的执业机会大大增加，同一管理人承办多件破产案的情形将愈发常见，多个破产企业之间存在债权债务关系也不无可能。
特别是在“僵尸企业”中，同一家集团公司的多个下属子公司一起破产的情况十分普遍，这些公司之间难免存在交易往来，管理人需要回避的可能性大大增加。
因此，笔者建议将这种情形列入管理人应当回避的情形之中，避免各地法院裁判尺度存在差异。
（二）任职范围：
三类案件
根据现行法律规定，对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，法院可以指定管理人名册中的个人为管理人。
由于上述标准较为原则，笔者结合司法实践，对个人管理人的适用范围作了进一步划分，建议指定个人管理人担任以下三类案件的管理人：
1．“三无”案件。
所谓“三无”案件，即无财产、无人员、无账册的案件。
这类案件一般没有财产处置、职工安置等工作，也没有账册可供审计，清理难度较小。
国内许多法院参照《德国破产法》《日本破产法》《英国破产法》《瑞士破产法》中的破产案件简易审理程序，（12）对该类案件适用简化审理程序，例如北京、深圳及浙江部分法院。
相较于普通破产案件，该类案件的审理程序相对简化，管理人的工作任务也相对简单，个人管理人完全有能力处理该类案件。
而且这类案件也更适宜由个人管理人负责。
因为机构管理人是团队作业，即使简单的案件也需要调动相应的人力物力资源加以配合，执业成本相对较高。
加之“三无”案件没有财产可供分配，管理人报酬也无处着落，机构管理人的工作积极性将受到较大限制。
而个人管理人是单兵作战，不仅比机构管理人机动灵活，执业成本也相对较低。
虽然无法获得报酬，但个人管理人一般可通过办理案件积累经验及行业声誉，工作积极性比机构管理人更高，更加有利于案件的顺利开展。
2．选任联合管理人的案件。
联合管理人并非法律概念，而是司法实践中创新出的一种管理人组合模式。
浙江高院于2012年9月14日发布的《浙江省高级人民法院关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》中首次规定了破产联合管理人模式。
之后，山东、江苏纷纷开始试行这一模式。
（13）目前，联合管理人模式已经逐渐得到大众的认同。
笔者认为，在选任联合管理人时，应当优先考虑个人管理人。
因为联合管理人优点在于不同的管理人之间优势互补，缺点在于联合管理人之间权责不清、联合松散，个人管理人可以有效扬长避短，充分发挥联合管理人的价值。
一方面，个人管理人由具备专业执业资格的人员担任，律师、注册会计师可以发挥各自专业优势，相互补充融合。
另一方面，个人管理人是单个的自然人，比机构管理人更加机动灵活，也更加容易管理。
个人管理人与其他机构或个人管理人联合作业时，双方之间更容易实现专业分工细化、技能互补和经验共享。
3．选任临时管理人的案件。
在我国现行法律框架下，并无临时管理人这一制度设置。
但在司法实践中，临时管理人确实有其存在的必要性。
最高人民法院在2017年12月25日发布的《全国法院破产审判工作会议纪要（征求意见稿）》中，建议各地法院探索临时管理人制度，实践中也出现了选任临时管理人的积极尝试。
（14）笔者认为，在选任临时管理人时，应当优先考虑个人管理人。
因为临时管理人的主要特征是“临时”，具有短期性、快速性的特点。
个人管理人恰好具备机动灵活的优势，可以快速投入工作，也可以快速从工作中抽离。
在选任出正式管理人后，个人管理人还可以迅速与正式管理人进行工作交接，避免交接工作影响清算进程，且其人力成本、时间成本均低于机构管理人。
（三）任职保障：
三重保障
由于司法实践中启用个人管理人名册的法院较少，个人管理人的履职保障体系也没有得到充分关注。
笔者认为，随着个人管理人队伍的不断发展壮大，设立符合个人管理人特点的任职保障体系尤为必要，笔者建议设置以下三重保障：
1．相对固定的居住或办公场所。
个人管理人属于自然人，没有工商注册登记地址可供查询，个人管理人的身份证地址也经常与实际住所存在差异。
若债权人向个人管理人申报债权，或者职工、股东或其他利害关系人与个人管理人进行联系，也没有统一的联系地址。
因此，笔者建议，个人在申请加入个人管理人名册时，必须提供相对固定的居住或办公场所。
实际上，在其他国家的立法中已经有相关的规定，例如美国破产法第321条规定，有能力胜任托管人职责的自然人，在未决破产案件所在的司法区域中，或者在任何与该区域相邻的司法区域中居住或有办公场所。
（15）
2．机构提供的背书保障。
个人管理人的优势在于灵活机动，缺点在于势单力薄。
相对于机构管理人的团队作业，个人管理人可以调动的力量相对有限。
而破产程序是一个系统工程，在申报债权、发布公告、召开第一次债权人会议等环节，均有严格的时间限制，且破产程序具有不可逆性，若破产程序出现偏差，也无法像诉讼案件一样进行纠错。
而且个人管理人是自然人，若个人管理人因突发、意外状况无法执业时，无法像机构管理人一样指派他人接手负责。
即使法院更换管理人，也需要花费一定的时间。
在新、旧管理人移交工作前，破产案件很可能处于无人负责的空档状态。
因此，笔者建议个人管理人在接受指定后，必须由其所在机构提供背书保障，在个人管理人因突发、意外状况无法执业时，由机构临时指派他人暂时负责，确保破产案件不因个人管理人的突发状况而出现任何程序偏差。
3．组合式执业保险。
根据法律规定，个人管理人应当购买执业保险。
该项规定对于应对个人管理人执业风险具有重要意义。
除此之外，笔者还建议增加组合式执业保险，即个人管理人参与办理重大破产案件时，除购买常规的执业保险外，还应当购买额外的责任保险。
因为常规的执业保险只能应对普通的破产案件。
而随着破产制度的不断完善，个人管理人参与重大破产案件的机会大大增加。
此时，常规的执业保险已无法满足现实需要。
而个人管理人又无法像机构管理人一样通过营业收入应对风险，加之我国又没有设定个人破产制度，此时有必要增加额外的保障措施予以防范。
结语
十年时间，白驹过隙、沧海桑田，被冷藏十年的个人管理人通过G市中院的司法实践，向我们展示了其存在的意义和价值。
随着我国破产审判工作的不断发展，激活个人管理人，打破个人管理人的“僵尸”困境将是完善破产法律制度的必然选择。
特别是在市场经济高速发展的今天，各国之间的法律制度相互融合借鉴，启用国际通行的个人管理人也是与国际破产法接轨的具体表现。
当然，启用个人管理人只是起点，用好个人管理人才是关键。
对于个人管理人这一既“旧”又“新”的法律主体，如何充分发挥其特殊作用，保障其顺利履行职责还有待理论界、司法实践界进一步研究论证。
希望在不久的将来，我们能够看到个人管理人这颗新星冉冉升起，为提升破产审判质效、助力供给侧结构性改革添砖加瓦。
（作者单位：
广州市中级人民法院）
责任编辑：
孙欣
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