城镇化进程中的留守土地影响与出路.docx

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城镇化进程中的留守土地影响与出路

城镇化进程中的“留守土地”：

影响与出路

刘保奎

2012-12-1109:

16:

52　　　来源：

《中国房地产》2012年第11期

　　1993年以来，我国农村一直实行“增人不增地、减人不减地”的土地政策，土地承包期从“30年不变”、“再延长30年”到“长期不变”。

而此后，我国进入城镇化快速推进阶段，从1993年的28.14%增加到2011年的51.27%。

第六次人口普查数据显示，仅2000-2010年我国就新增城镇人口2.07亿人，相当于英国、法国、德国的城镇人口总和。

人口向城镇快速转移的同时，农村土地制度安排并未进行相应调整，大量新增城镇人口仍然在农村保留土地权利，呈现出“离乡不离土”的新特征。

“留守土地”的出现导致了几方面问题：

一是人地严重不挂钩。

超过8000万人通过升学、入伍等已转为城镇非农业户口，但仍在农村拥有土地，而农村的新增人口特别是绝大部分新生代农民工却没有名义上的土地。

二是农村居民点用地不集约。

1996-2007年我国农村人口减少了1.23亿，但相应的农村居民点用地不仅没有减少，反而增加了858.8平方公里，人均面积从193.4平方米增加到227.4平方米。

三是制约了农业生产。

根据调查，进城务工的农民工承包地有6.4%撂荒，68.2%由家里老人代种，23.1%交由亲朋耕种，仅有5.6%通过正规途径流转。

已有研究表明，“由老人代种”不利于接受农业科技推广，“交由亲朋耕种”则不具有精耕细作的动力（原因是土地获得成本低），也不具有追加投资的动力（原因是土地随时可能被转交方收回），都在一定程度上影响了耕地的产出效率。

　　可以说，“留守土地”已经成为未来一段时期推进城镇化健康发展和农村集体土地改革所必须面对的现实问题，而无论是推进城镇化，还是农村土地规模经营、流转等集体土地改革，都需要以“留守土地”问题的解决为前提，因此有必要提前谋划，加强对留守土地的研究，形成制度调整和完善的思路。

　　一、留守土地及其类型

　　本文中的“留守土地”是指城镇常住人口在农村保留权利的土地。

根据留守程度可以分为：

一是农村土地改革之后转为非农业户口的城镇常住人口在农村保留权利的土地，称之为留守土地I（或绝对留守土地）；二是进城务工的农民工在农村保留权利的土地，称之为留守土地Ⅱ（或相对留守土地）。

根据土地利用类型可以分为：

一是建设用地，主要是宅基地；二是农用地，包括自留地和承包地。

　　从规模上看，留守土地I的规模较小，而留守土地Ⅱ的规模较大；从处理难度上看，留守土地Ⅰ的处理难度较小，而留守土地Ⅱ则相对较难处理；从紧迫程度上看，留守土地Ⅰ更为紧迫，而留守土地Ⅱ虽然也比较紧迫，但尚需要更长的过程（见表1）。

　　二、留守土地的规模估算

　　1.留守土地I的规模估算

　　1993年11月，中共中央、国务院出台《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，此后绝大多数地方就没有再进行农村集体土地的调整。

换句话说，1994年以后由农业户口转为非农业户口的人，基本上都还在农村保留土地。

　　1994年我国的非农业人口数量为2.1亿，到2011年我国非农业人口增加到4.2亿，除掉期间人口自然增长的影响，累计约有2亿农业人口转移为城市人口，其中被转为城市居民的城郊农民多不再拥有土地，不考虑这部分人口，剩余约有1。

1亿已转为非农业户口但仍在农村留有土地。

以人均1.3亩计算，留守土地I的规模约为1.43亿亩，占我国耕地面积的8.9%；若以人均2.1亩计算，留守土地I的规模约为2.21亿亩，占我国耕地面积的12.3%。

　　留守土地I是导致农村土地“人地不对应”的重要原因。

虽然其在规模和影响上不如留守土地Ⅱ大，但由于这类人口已经完全实现了城镇化，其完全没有必要在农村继续持有土地（包括耕地和建设用地），与此同时，大量新增农村人口却没有名义上的土地，导致在城市发展或基础设施建设征用农村土地进行补偿时，这类已经完全城镇化的人口仍然能得到补偿，而那些新增人口却因没有名义上的土地而得不到补偿，进而造成一种新的分配不公。

　　2.留守土地Ⅱ的规模估算

　　由于缺少统计数据，本文只能估算留守土地Ⅱ的规模，为了缩小误差，本文采用3种方法：

（1）劳动力比例估算法，思路是先测算外出农民工占农村劳动力总量的比例，再测算外出农民工中有名义上的土地权利的比例，最后将两者之积乘以我国农村劳动力人均耕地或人均建设用地拥有量。

（2）人口比例估算法，思路是先测算外出农民工中有名义上的土地权利的人数，再乘以我国农村人口人均耕地或人均建设用地面积。

（3）问卷均值推算法，思路是根据笔者问卷得到的北京外来农民工耕地和建设用地占有情况，推算全国的总体规模。

　　结果显示（见表2），全国留守土地Ⅱ中农用地约为2.41亿-5.11亿亩，占全国的13.2%-28.0%：

建设用地3.38万-4.59万平方公里，占全国的20.6%-28.0%。

问卷均值推算法则是样本均值在全国层面的演绎，人口比例估算法则为名义上的规模，而劳动力比例估算法侧重于实际影响的规模。

三种方法从不同侧面反映了当前我国城镇化进程中留守土地的状况——规模大、影响大，相比之下，笔者认为劳动力比例估算法的数据更具参考意义。

　　三、农民工眼中的留守土地

　　农民是集体土地使用权的主体，土地使用权人对留守土地的态度是政策研究和调整的基础，为此，笔者针对北京外来农民工对留守土地的态度进行了问卷调查，问卷的时间为2011年初，共获取有效样本1445份。

　　I.留守土地总体利用状况不乐观

　　被调查的农民工平均家庭拥有宅基地2.1处，83.3%的人拥有两处（含）以上宅基地，1/4的人拥有3处甚至更多。

而进城务工后，其宅基地利用状况不乐观，未利用或未充分利用的分别占31.5%（闲置）和59.6%（家人在住），出租和出售的分别仅有7.1%和1.8%。

（见表3）

　　由表4可见，被调查农民工家庭人均耕地平均为1.62亩，其中0.8亩以下的占28.6%，0.8-1.2亩的占31.3%，1.2-2.0亩的占29.2%，2.0亩以上的占10.9%。

而其进城务工后，71.3%的由家人耕种，24.2%出租，4.5%表示无暇顾及。

而出租的年租金平均为144元/亩（多由粮食计）。

　　2.农民工对宅基地比农用地更坚持

　　在问卷中提到，如果他们被纳入城市住房保障体系，并享受宅基地换住房的政策，他们中表示会放弃宅基地使用权的仅有13.8%，不会放弃的有67.2%，继续观望的有19.0%。

另外，在问到“如果宅基地可以抵押贷款，是否会抵押”时，82.3%的人表示不会抵押，而只有17.7%的人表示会抵押。

相比之下，对农用地的看法则不如宅基地那么坚持，38.9%的人表示如果政策合适愿意放弃耕地，而41.6%人仍不愿放弃，19.5%的人希望继续观望（见表5）。

　　在访谈中了解到，农民工之所以对宅基地比农用地更为坚持，一是由于即便将宅基地和房屋变卖、折价、征收，其获得的收益与城市房价仍相差甚远，他们仍然支付不起城市住房，难以完全脱离农村实现城镇化；二是能提供住房优惠的城镇与他们希望工作的城镇存在偏差，能提供宅基地换住房政策的多为小缄镇，但他们希望的就业岗位多在大城市；三是农民工不愿意放弃宅基地，也因为目前的宅基地价格不具有吸引力，并且未来升值预期较高，他们希望“暂时观望”以便能等到更好的政策和更高的价格，这也侧面反映出农村宅基地价值长期未显化、被低估。

　　3.对农用地倾向非正式流转方式

　　外出农民工对农用地以交由“家人耕种”为主、出租为辅；其中“家人耕种”以家庭内部成员为主，亲戚和本家为辅；而选择出租等正式流转方式的比例较少。

之所以出现这种态度：

一是由于交易成本的差异，交由家人耕种属于家庭内部的代际分工，不需要签订合同等，交易成本低，而正式的流转则需要花费时间和精力学习相关规则，交易成本较高；二是受农民工就业不稳定的影响，往往需要在其返乡待业时能及时收回土地，因此倾向于亲友代耕等短期性的非正式途径，而不倾向于长期性的正式流转；三是土地流转收益在其收入结构中的边际贡献较小，同时土地留守成本也较低，因此不具备流转和优化配置的市场动力。

　　四、留守土地的出路

　　数量多、影响大的留守土地问题的解决有赖于制度创新，政策设计上应遵循以下原则：

一是集约原则，无论是哪种留守土地，都是要以促进土地集约利用为核心原则；二是公平原则，进一步促进农村居民内部的公平，避免新的贫富不均；三是稳定原则，不引起农民的恐慌和农村的动荡；四是要有助于推进城镇化，增强土地政策设计和促进城镇化之间的政策衔接。

加强和改进留守土地管理，可按照分类分步的思路，以村民自愿为主、以村集体内部实施为主，以促进集体土地局部调整和有序流转为重点，完善相关体制机制。

对留守土地Ⅰ，可通过设置一定的缓冲期，允许转非后的一定时期（如5-10年）内拥有农村土地，待其完成物质和心理建设后，再取消其土地权利，分批分类转给新增农村人口，促进人地衔接。

按照数量公平先于质量公平的思路，不对集体土地进行大规模调整，以对部分群体小范围的土地权利调整为主。

对于留守土地Ⅱ，应以提高土地利用效率为核心，按照效率大于权利的思路，积极促进留守土地Ⅱ的效率提高，对于效率确实低下的，则可酌情采取调整或取消土地权利。

　　1.探索形成土地重新调整的清晰规则和明确限制

　　目前，特别是新生代农民工多数没有土地，促进其市民化缺少可依靠的支点，有必要进行土地重新调整。

《农村土地承包法》允许在某些特殊情况下进行小规模的土地调整，但未明确界定哪些属于特殊情况。

应完善相关法律，具体详细地列出哪些可以视为土地重新调整的“特殊情况”。

中央政府应提供全国性的规定或者同等的政策指令，甚至可以考虑制定《农村土地承包法》的修正案来进一步明确土地重新调整规则，适时推进土地局部调整，收回已转为城镇非农户口的留守土地，按照年龄大小先后分配给没有土地的新生代农民工，为促进其市民化提供土地政策前提。

　　2.建立完善促进留守农用地集约利用的激励机制

　　在现行框架下，外出农民工对留守土地的忽视，根本原因是缺少相应的激励机制，留守成本和流转收益都很低，特别是在取消农业税并且增加了农业补贴之后，保留土地不仅没有成本，而且还有收益，事实证明这并没有促进反而阻碍了土地资源配置和农业生产。

未来应完善促进留守土地优化配置的激励机制，调整农业补贴发放办法，对妥善处理或流转的留守土地使用权人发放补贴，对低效利用的不发放补贴。

同时给予承租者适当补贴，以增加其在土地上追加投资的积极性，增强农地产出能力的可持续性。

　　3.建立健全土地承包经营权流转市场

　　土地适度集中和规模经营是我国农业发展的必然趋势，促进土地流转最有效的办法是加快培育土地承包经营权市场，通过政府引导、村集体参与、农民自愿的土地使用权转让，来减小留守土地对农业生产的负面影响。

政府的引导作用主要体现在健全土地法规、界定土地产权和制定流转规则上，村集体参与主要表现在解释规则、组织实施、缓解纠纷等方面，村民在土地承包关系长期不变和自愿的前提下，按照依法、有序、有偿的市场机制参与流转。

从长远角度，完善土地承包经营权的确权登记，逐步赋予土地承包权完整的土地物权，逐步放开土地承包经营权抵押限制等。

　　4.逐步探索建立农村宅基地流转市场

　　在现行法律框架下，对于符合规划、合法取得的宅基地，由政府土地行政主管部门、房屋主管部门核发土地使用权证、房屋产权证，外出务工者可凭此权益证明按市场需求合法转让。

发证过程中必须坚持每一农户只能获得一张宅基地权益证明的原则，并且一旦凭证转让就不得再申请宅基地，集体如因规划调整需要收回宅基地的，应给予恰当补偿，逐步完善流转条件、期限和方式。

从长期看，要明确宅基地的永久性用益物权，逐步扩大农民宅基地权利的可转让性，逐步放开宅基地抵押限制，加快修改和完善相关法律，逐步赋予农民与城市居民同等权利。

　　参考文献：

　　1.韩俊（主编）.中国农村土地问题调查.上海远东出版社.2009.8

　　2.肖金成.土地管理新论——工业化、城镇化过程中土管理制度研究.中国计划出版社.2007.9

　　3.林坚.中国城乡建设用地增长研究.商务印书馆.2009.12

　　4.蒋省三刘守英李青.中国土地政策改革：

政策演进与地方实施.上海三联书店.2010.7

　　5.汪阳红.农民工市民化过程中的土地问题研究.宏观经济管理.2011.5

　　（作者单位：

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）