明代州县官的施政及障碍.docx
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明代州县官的施政及障碍
明代州縣官的施政及障礙
2014-05-1411:
37:
47《東北師大學報：
哲社版》柏樺
明王朝是高度專制主義中央集權的國家，對地方權力控制相當嚴密。
作為州縣官來說，他們都是由中央任命，持有同樣的行移勘合來到各地充任長官。
州縣官在官僚階層中地位不高，在這個承上啟下的位置內，州縣官受到多方面的牽制，他們不得不照顧到各種關系，又不得不考慮自己的利益，尤其是在“不由以擢，則由以敗”的情況下，他們的施政行為又與當時的社會緊密相聯的。
施政行為除受到政治、制度、社會、倫理、道德等多方面的影響和制約之外，還有州縣官本人的氣質、性格、儀態等心理因素。
在各種矛盾沖突之下，州縣官的施政呈現出多棱多彩。
一
百裏之邑長，在官僚群體中算不上高官顯貴，但也不是不值一提的官，其作用一直為歷代最高統治者所關註。
州縣官的級別雖屬於下之上等，但他們是朝廷命官，擁有一定的治理權，在本轄區內的地位最高，且有“小君”之稱，號為“百裏之侯”，故歷代都不放棄對其選用和任命權力（註：
《皇朝經世文續編》卷十七載閻敬銘：
《請道府州縣四項無庸減成疏》。
）。
封建國家的權力和義務分配原則是：
下級服從上級，地方服從中央，最後一切聽命於君主，否則便有違君之命和乖上之罪。
州縣官在本地的地位雖高，且是荷朝命而治一方的首腦，負有一定的行政和政治責任，然實際上州縣官本身在政事上是不能獨專，沒有獨立的治理權，故顧炎武有雲：
“今日之尤無權者，莫過於守令”（註：
顧炎武：
《日知錄》，卷一三。
）。
即便如此，州縣官負有“宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊”（註：
《明實錄》卷一六一。
）等諸項使命，政不得不辦，事不得不理，既無權又要辦事，這正是州縣官施政的難點所在。
早在漢代就有人論及為縣令之難，認為縣令責重權輕而待遇低下，文人雅士不屑為此官。
及至明代，州縣官難為的議論更多且廣，其議論的重點主要是三個方面：
一是“世愈降，官愈繁，政令紛然，守令欲舉其職難矣！
”（註：
（明）王鏊：
《震澤長語》卷上《經傳》。
）。
二是“辟官、蒞政、理財、用人，郡縣之四權也。
今皆不得以專之。
”（註：
顧炎武：
《日知錄》，卷一三。
）州縣官權力有限，施政的阻力自然會增大。
三是“北齊宰縣，多用廝役。
至於士流，恥居百裏。
五代選令，必有鄙猥之人。
自古以來，以社稷民人所寄之庸瑣者，有此二敗。
以今方古，得無同之。
”（註：
顧炎武：
《日知錄》，卷一三。
）輕守令之選，塞守令升遷之路，則難激其上進之心。
除此之外，還有如謝肇制所講為州縣官的“八難”等諸多評論（註：
（明）謝肇制：
《五雜俎》，卷一四。
）。
所論州縣官之難，其一半是來自上方，一半則是自身和左右，其難都是來自人為，而鮮見來自政務。
人為政治，這正是“人治”社會的必然現象。
在中國古代政治中，特別強調人的作用，以為“其人存，則其政舉；其人亡，則其政息”（註：
《禮記•中庸》）。
而“法不能獨立，類不能自行；得其人則存，失其人則亡。
法者，治之端也，君子者，法之原也”（註：
《荀子•君道》）。
朝廷固有明法在，而在實際上是依靠於人。
以嚴刑峻法而治國的朱元璋，一面廣泛制定法規，一面強調人才的作用。
法是不變之法（註：
《皇明寶訓》卷三。
），人是常變之人。
在不變之法不足以應付日已變化的社會時，可以用例為一時權宜。
在統治者看來，以不變之法應常變之人，以權宜之例應變化的社會，只要駕馭得法，即可達到治理。
而這種治理必須是建立在人治的基礎上，正如朱元璋所講：
“構大廈者，必資於眾工，治天下者，必賴於群才。
”（註：
（明）余繼登：
《典故紀聞》，卷五。
）
人治的因素在於人，人的品質、信仰和心理活動，必然反映到政治上；政治和社會等方面的壓力，又直接影響人的品質、信仰和心理活動。
在這種情況下，人和政治密不可分，交互作用。
從這種意義來看明代州縣官的施政行為和動機，則具有普遍意義。
君主專制政體需要的是臣民的畏懼和服從，要的是下級必須服從上級，不允許有絲毫違誤；而君主和上級之所以能使臣民和下級畏懼和服從，所依賴的是刑賞二柄，刑以戒之，賞以勸之。
誘之以利，刺激人的欲望；施之以法，扼制永遠不能滿足的欲望，正是統治者駕馭整個官僚機器的最基本手段。
在專制政體下，官僚的權力主要來自君主，是一種“主賣官爵，臣賣智力”的雇傭加主仆關系，君主以刑賞二柄駕馭臣下，操官僚生死榮辱於手中。
對官僚來說，權力的中心來自君主。
為了獲取更大的權力，為了在眾多官僚競爭中獲勝，他們向君主借用權力，達到自己的政治目的，就成為他們圖謀的重點所在。
州縣官身在外地，似乎與皇帝關系不大，但在其所處的環境裏也有權力的中心，也有自己的政治目的和圖謀重點。
在政治、社會、思想、文化及生活習慣等環境制約下和趨利避害的共性基礎上，再加上人本身的素質因素，也就造成相同的州縣官有不同施政方法。
在不同的政治圈子裏，這些不同的施政方法，既有共同的政務，又有不同的政治手段。
前者是很少變化的，後者則是經常變化的。
很少變化的政務之中，在不同的時期有不同的重點；經常變化的人，在不同政治環境有不同的心理表現；而這些又是直接關系州縣官的施政行為。
二
明代州縣官職責繁雜，僅《明史•職官誌》就列有賦役、養老、祀神、貢士、讀法、表善良、恤窮孤、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟、致貢等十余項。
明人葉絅的《惠安政書》十二卷，所言圖籍、地理、版籍、鄉約、裏社、社學、保甲等事，其講政務順序是：
田土（附屯田）、戶口（附清軍）、貢賦（附魚課、鹽課）、力役、驛傳、巡檢、裏社、學校、保甲、賑災等事。
而事關州縣官處分事項則有公式、降罰、升選、舉核、考績等數十項。
清代康熙時期的黃六鴻的《福惠全書》“自筮仕以迄升遷，為部一十有四；自謁選以迄辭上官，為條二百一十有九；於錢谷刑名之大，又分析為條一百一十有九”（註：
（清）黃六鴻：
《福惠全書•自序》。
）。
明成祖在永樂十五年曾命令禮部“移文中外諸司，一尊成憲，愛恤軍民，必崇實惠，且以農桑衣食為本，必及時勸課；學校育才之地，必加意勸勉；賦役必均平，科征必從實，祭祀必誠敬，刑獄必平恕，孝順節義必旌表，鰥寡孤獨必存恤，材德遺逸必存舉，邊僥備必嚴固，倉庫出納毋侵欺”（註：
《明太宗實錄》卷一九四。
）。
這是重申太祖制定的《到任須知》。
《到任須知》是朱元璋頒布規範性的法令，其中列舉地方官應辦理的事務有三十一款，號稱是“為官之機要”。
州縣官職繁任重，本州縣的事無不在其職內。
金代制定《辟舉縣令法》雲：
“以六事考之，一曰田野闢，二曰戶口增，三曰賦役平，四曰盜賊息，五曰軍民和，六曰詞訟簡”（註：
《金史》卷五五《百官誌一》。
）。
六事課吏至此成為考核地方官的標準，也成為地方官的要責和施政的重點所在。
朱元璋在開國之時就曾講：
“元以六事責守令，徒具虛文。
今喪亂之後，中原草莽，人民稀少，所謂田野闢、戶口增，此正中原今日之急務（註：
《明太祖實錄》，卷三七。
）。
主張因地制宜地治理地方。
後來制定《到任須知》和《責任條例》，因事事具備，而事關功效的，實際上還是“六事”，故朱元璋認為：
“州縣之官，宜宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊，時命裏長告戒其裏人，敦行孝悌，盡力南畝，毋作非為，以罹刑罰。
行鄉飲酒禮，使知尊卑貴賤之禮，歲終察其所行善惡而旌別之”（註：
《明太祖實錄》，卷一六一。
）。
在明代中期出現的“學校、田野、戶口、賦役、訟獄、盜賊之六事者，乃國朝督崇守令典”（註：
（明）林希元：
《林次崖先生文集》卷九。
）的說法，乃是從考課的角度生成的。
“六事”重在考課，當然是地方官施政的重點所在。
但從州縣官的權責來看，其所司無逃乎吏、戶、禮、兵、刑、工之事，故有“六部之事系於一人”之說。
從州縣官施政來看，“大而錢谷、刑名、教養、風俗，小而建制、修舉、科條、庶務”（註：
（清）黃六鴻：
《福惠全書•自序》。
）。
其大者當然是重點。
一般來說，錢糧之中以戶口、田產、漕運、雜派、徭役、房產等為主；刑名之中以命案、盜案為大，次者逃亡、奸情，其戶婚田土，偷蒙拐騙亦不可輕。
教養之中以宣論、學校、崇祀等為主，以勸善禁邪為輔。
風俗之中以敦節儉、倡禮儀為主，以戒賭博、毀淫祠為輔。
綜而言之，大者關乎州縣官的前程，而錢谷刑名最為重要，因朝廷和上級考核多以錢糧多寡，刑當訟理為基準，其核心實質是征稅派役和平理獄訟。
講錢糧必有征比，征比則在戶口田土，究其根本，應在安撫民人，勸課農桑，故朝廷總是三令五申地要求“務在興民之利，除民之害”（註：
《大誥續編•常熟縣官亂政第四十九》。
）。
民安而國寧，國寧而何憂天下不定。
正如朱元璋所雲：
“保國之道，藏富於民，民富則親，民貧則離，民之貧富，國家之存亡系焉。
”（註：
（明）余繼登：
《典故紀聞》，卷四。
）通覽《大明一統誌》之《名宦傳》所登錄的州縣官的政績，在洪武時期，安撫流民、開墾田土、勸課農桑等是進入名宦的基本條件。
然而，前者是見功甚慢的政務，在明初期地方官多久任的情況下，在這方面下大氣力，乃是安身保位的長策，而在州縣官的任期有限的情況下，能在這方面下大氣力的人終是不多。
而催科征比來的快，且易見實效，故州縣官辦事無不以此為先。
講刑名必及獄訟，獄訟則在審斷。
州縣官的重要職責之一是在理刑問案，雖然有佐貳協理刑名，但作為主官，必須親自問案定獄，書寫判詞，這也是州縣官所必備的才能之一。
再者，州縣官所寫的判詞必須申報上級批準審核，上級也多以此來作為考核州縣官的實據，更何況禦史巡行也多以查刑名為舉核的憑據。
這樣一來，州縣官就不得不將刑名作為要事來辦。
刑名之事雖鄙瑣不堪登大雅之堂，然一案辦好，足以揚名於天下。
名聲一起，當然對州縣官本人的前程有利。
錢谷刑名易見功效，但只是保官求升，難以揚名，若欲留名，當以修建最易見時效。
我們在一些地方誌的金石誌中可以看到許多碑記，多是某官倡修某事，其中以歌功頌德者居多，為官者無不將自己姓名鐫刻其上。
正如謝肇制所講：
“余當為人作誌傳矣，一事不備，必請益焉；一字未褒，必祈改焉；不得則私改之耳。
當預修郡誌矣，達官之祖不入名賢不已也，達官之子孫不盡傳其祖父不已也；至於廣納苞且，田連阡陌，生負穢名，死汙齒煩者，猶娓娓相嬲不置。
或遠布置以延譽，或強姻戚以祈求，或挾以必從之勢，或示以必得之術。
哀丐不已，請托行之；爭辯不得，怒罷繼焉。
強者明掣其肘，弱者暗敗其事。
及夫成書之日，本來面目十不得其一二矣。
嗟夫，郡乘若此，何有國史哉！
”（註：
（明）謝肇制：
《五雜俎》，卷一三。
）從不放棄身前身後名的官僚們，在修建問題上大多懷有個人動機，而明朝官僚更甚。
無怪乎陳懋仁在看到泉州《萬安橋記》僅153字時感嘆道：
“可見古人不肯擅美如此！
”（註：
（明）陳懋仁：
《泉南雜誌》卷上。
）由此可知當時官僚爭功博名之風甚盛。
上有令下必有應，上有所賞下必有爭。
凡上方提倡而又有獎勵和懲罰的事，州縣官也是樂行而不敢怠的。
朱元璋建國伊始，即令全國府州縣建立學校，認為“此最急務，當急行之”（註：
《皇明寶訓》卷一。
）。
對積極興建學校的地方官給以不次升賞，且將學校作為考課州縣官的重要前提。
筆者翻閱百余種地方誌，發現在洪武時期的名宦功績中，近乎一半有崇學建校方面的事，而在永樂以後則漸漸減少，至成化、正德時又漸見增多，嘉靖以後又見少且鮮有因此事而入名宦誌的。
總之州縣的事務繁雜，事事均關乎州縣官的命運。
同樣的事在此州縣可成人之美，在彼州縣則害人之深。
不同的人在處理相同的事時，其結果也會迥然不同。
三
按中國古代“君臨之術”的理論，君主應該以六柄、四位、七術、察六微、兩手等，作為駕馭國家機器、驅役全國臣民的手段。
所謂六柄，即：
生、殺、富、貧、貴、賤。
所謂四位，即：
文、武、威、德。
所謂七術，即：
眾端參觀、必罰明威、信賞盡能、一聽責下、疑詔詭使、挾智而問、倒言反事。
所謂察六微，即：
權借在下、利益外借、托於似類、利害有反、參疑內爭、敵國廢置。
所謂兩手，即：
刑、德。
上述手段只是君主單方面的駕馭之術。
然而，任何事物都不可能是單方面的，君主所面臨的群臣甚多，十人十色，難以劃一。
管子將之分為法、飾、侵、諂、愚、亂、奸臣等七類對君主不利的臣僚（註：
《管子•君臣下篇第三十一》。
）。
荀子將之分為態、篡、諂、順、功、忠、諫、輔、聖臣等九種臣僚（註：
《荀子•臣道》。
）。
唐朝趙蕤將臣僚分正邪兩種各六類，其“六正”是：
聖、大、忠、智、貞、直等臣；“六邪”是：
具、諛、奸、讒、賊、亡國等臣（註：
（唐）趙蕤：
《長短是非篇》。
）。
此外散見各論的還有良臣、拂臣、諍臣、社稷臣和國賊等等不一而足，他們對付君主各有其“臣奉之道”。
由此可見，在君主身邊聚集著各種各樣的人，君主與臣僚，臣僚與臣僚之間構成一種錯綜復雜的政治關系，這裏面到處是陷井，處處有危機，無論是君還是臣，稍有松懈，便有羅難致禍的危險。
這也僅就君臣上下的政治關系而言，而州縣官的政治關系則較君臣上下的政治關系更為復雜。
因為其是處在上下左右包圍之中，受到多方制約，況且是在“而上、而下、而旁交，而凡百垂涎於令，小不如意，輒怪言怒色，墜淵之計行焉”（註：
《海瑞集》下編，《贈黃村趙先生升靖安大尹序》。
）的復雜政治環境下，州縣官除不能有半點疏忽和松懈之外，還應具有應付上下左右的能力。
在這種復雜的政治關系下，州縣官的施政行為必然會受到各種阻力，遇到許多意想不到的障礙。
這些阻力和障礙來自上下左右，無不與州縣官施政有關。
除此之外，還有來自州縣官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障礙。
其來自上方的阻力和障礙：
可以說上至朝廷，下及府州，架屋疊構，都能幹涉州縣事務。
首先是來自朝廷的阻力。
按海瑞所言：
“上而朝廷，吾父母”（註：
《海瑞集》上編，《知縣參評》。
）。
朝廷既指皇帝，也包括中央各部院衙門。
即為父母，其命不得不從，雖然有些正直而強項的州縣官的態度是：
“承乎上焉，必凜凜以畏，則獲乎上，雖不敢公拒，則亦不曲從其非理之命也”（註：
《海瑞集》下編，《今箴》。
）。
而做為“朝廷，禮法之所自出，天下之所瞻視”（註：
《明太祖實錄》，卷八五。
）。
容不得臣下陽奉陰違，即便是非理之命，也不願意下面拒不執行或有所指摘。
明王朝實行的是高度專制主義中央集權制度，在這種情況下，國家是以君主為中心，從中央到地方層層控制的統治機構是君主實行統治的工具。
為達到君主“獨制四海之內，聰智不得用其詐，險躁不得關其佞，奸邪無所依。
遠在千裏之外，不敢易其辭；勢在郎中，不敢蔽善飾非。
朝廷群下，直湊單微，不敢相逾越”（31）的專制理想王國，充分發揮君主的作用，朱元璋在總攬大權的情況下事必躬親，按他所說：
“朕歷年久而益懼者，恐為治之心有懈也。
懈心一生，百事皆廢，生民休戚系焉。
故日慎一日，惟恐弗及。
”（註：
《皇明寶訓》卷一。
）他自始至終不放棄權力，認為統治權力必須由君主獨占和完全控制運用，但凡有一分可能，絕不容許被分割，那怕是一州縣事，在他力所能及的時候，都親自發號施令。
僅從他頒布的大誥初、續、三編204條來看，事關州縣的條目占一半以上，可見其對州縣政事的關心。
君主直接幹涉州縣政事，對州縣官施政的影響很大，尤其是在朱元璋重點治吏的情況下，動不動便以誥令詔書等形式頒布天下，這不但使州縣施政重點隨著誥令詔書而轉移，也影響著州縣官的施政行為。
例如，朱元璋頒布《大誥》，允許民陳有司賢否，凡“害民取財”、“有司不才”、“清廉直幹”、“撫民有方”等事關州縣政事的，均許民連名上奏（註：
《大誥•民陳有司賢否第三十六》。
），對民持誥擒拿奸惡官吏赴京的給以重賞（註：
參見《大誥續編•如誥擒惡受賞第十》。
）。
這樣就造成兩方面後果，一是州縣官在民強官弱的情況下，不敢正常辦事，反過來“惟縣民瞻”，“乞憐哀免於老民”（註：
《大誥三編•縣官示免於民第十七》。
），使民對官“若待盜賊犬豕，似難以訓”（註：
（明）陳繼儒：
《真珠船》卷二《浮粱二令》。
）。
這樣上有督責，下又不好駕馭，上下均不好交待，平添州縣施政之難。
二是使州縣官利用民力，誘迫民為自己保奏，以開通宦路或避免懲處（註：
參見《大誥三編•有司逼民奏保第三十三》。
）。
提高民權，固然在封建社會是難能可貴的而值得稱贊的，但在專制政體下，不治其本源，專求其表面，雖可得到一時之治理，但難持久，“蓋久則弊生”（註：
（清）趙翼：
《廿二史劄記》卷三三。
），而且所帶來的後果，往往更壞。
明人謝肇制曾講：
“從來仕宦法網之密無如本朝者，上自宰輔，下而驛遞巡宰，莫不以虛文相酬應，而京官猶可，外吏則愈甚矣。
”（註：
（明）謝肇制：
《五雜俎》，卷一四。
）弄虛作假之風隨著專制程度提高而手法也更加巧妙了。
從三編《大誥》所講州縣官犯罪的事例來看，虛出實收、受贓行賄者有之，盜改文書、冒告文引者有之，結交內侍、奉承上官者有之，掩非飾過、昧己謾人者有之，逼民譽己、同惡相濟者有之，上不能清理、下妄生枝節者有之，等等不一而足，在洪武時期就“百弊叢生”，正所謂：
“法雖密於牛毛，而人深於九淵。
”（註：
（明）袁中道：
《珂雪齋集》卷二○。
）網得小魚爛蝦，漏去鯨吞橫蟹，這正是只治其表而不治其裏的必然結果。
朱元璋廢除丞相制度，以六部分領庶務，六部權重一時，而後內閣生成，承擔代替皇帝草擬詔令誥敕，起草批復奏章的“票擬”工作，致使閣權漸重，至洪宣之後，其首輔“偃然漢唐宰輔，特不居丞相名耳”（註：
《明史》卷一○九。
）。
在讓內閣“票擬”的同時，皇帝又使用宦官司禮監太監代替自己“批紅”。
因此，內閣雖號輔政，但往往要受宦官的鉗制，實際上形成雙軌輔政機制。
在這種情況下，首輔權勢大，則宦官阿諛首輔；宦官權勢大，則首輔奉承宦官，兩種機制的實權叠相消長，既相互排斥又緊密勾結和配合。
這兩種權勢雖都集在中央，但其能量卻不局限在京城一隅，而是直接影響全國，勢必也會影響到州縣官的施政行為。
如嚴嵩專權，“雖州縣小吏，亦以貨取撫按之歲例，致有司遞相奉承，而民財日削”。
閹宦魏忠賢專權，天下為之建生祠。
這些無不影響到州縣官的施政行為以及為官作風。
清代史學家趙翼在談明代貨賄問題之時指出：
“是可知賄隨權集。
權在宦官，則賄亦在宦官；權在大臣，則賄亦在大臣。
此權門賄賂之往鑒也。
”（註：
（清）趙翼：
《廿二史劄記》卷三五。
）這些權臣巨珰，憑借皇帝的權力，舞權弄法，順昌逆亡，其影響範圍自然波及全國，而州縣官亦不免卷入其流。
中央部院事權所在，對州縣事務既有指導又有幹涉。
僅以經費來說，“由宗廟以至庶司百府，鹹取給之，（州縣）若日入不為額，而出焉無經，疇能謀之耶？
”（註：
（明）沈榜：
《宛署雜記》，卷一五。
）額定的經費，分文不能少，按季奏報（註：
（明）祁彪佳：
《祁彪佳文稿》載《祁忠敏公揭帖》。
）；尚有常例，更是耽誤不得；而各種名目的需索，則難以名狀（註：
（明）沈榜：
《宛署雜記》，卷二○。
）。
至於部差、院使等奉部院之命行於各地的，其當沖要的縣，對於這些差使，“正官無遠近必親往，加以奔走守候，尊卑酬應，帶星往返，惟日不給，是勞之不暇節，非廨之不廣也”（註：
（明）沈榜：
《宛署雜記》，卷二。
）。
僅是應酬就使州縣官難有精力辦理本地事務，更何況這些差使並非仁人君子，欺淩需索又乃是常事。
在朱元璋重典治吏時，差使人越禮犯分的問題就很突出，朱元璋把此列入《大誥》，明令“若六部、都察院、在京諸衙門及駕前校尉、力士、旗軍、行人等，非捧制書，止受批差，敢有似前越禮犯分者，許所在長官實對入遞”（註：
《大誥•差使人越禮犯分第五十六》。
）。
但這些差使都是奉公事而出，且以所在權力輕重為軟硬。
軟者以誹語傷之，見報於將來；硬者以強勢脅之，見報於當時（註：
（明）王世貞：
《觚不觚錄》。
）。
即便是遇到強項之令若海瑞者，將欺淩之事付諸公案，其差使人之罪也僅是公罪，最多是杖六十而已（註：
《明律》卷一二《禮律•公差人員欺淩長官》。
）。
處分從輕，實際上是承認這種以公事而橫行於州縣差使人的不良行為是合法的，州縣官逢迎自然也是難免，這不但敗壞官場風氣，而且影響到州縣政治。
閣臣、貂珰、中央部院，雖與州縣有關，但畢竟還不是直接統帥，中間還相隔一定距離。
故此，雖事關州縣官的前程，尚不至使州縣官立見榮辱。
直接關系州縣官切身利益和榮辱的，當然是與地方事務有關的督撫、巡按、藩、臬、道、府、州等職在考察督責的監察官員和上司們。
明代督撫制度經過一個萌發、形成和發展過程，在中葉以降，基本形成制度，其名雖列在督察院系統，而實際已起到地方大吏的作用。
嘉靖時，“凡徭役、裏甲、錢糧、驛傳、倉庫、城池、堡隘、兵馬、軍餉及審編大戶、糧長、民壯、快手等項地方之事，俱聽巡撫處置。
”（註：
《明會典》卷四○。
）成為地方上舉足輕重的重要職官。
總督成為制度比巡撫制度要晚一些，此職一出現就具有“總領一方，節制文武”的權力，後來發展到“巡撫以下並聽節制”（註：
《明史》卷二○四。
）。
督撫制出現以後，藩、臬二司考察所屬，均要經過督撫審定，然後再申送部院。
更何況“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”（註：
（清）孫承澤：
《天府廣記》，卷二三。
）。
在地方事權相對集中在督撫身上，尤其是在地方官的考課和彈核決定權基本操之於手的情況下，州縣官不得不畏之如虎。
本來州縣正官參謁督撫不行跑拜禮，按海瑞所講，同為官員，彼乃“長兄弟”而已，但自督撫基本定制以後，“守令不問賢不肖，惟以奉承為臧否，跪拜頻仍”（註：
《明經世文編》卷一○○○。
）。
更有甚者乃“卑諂無所不至”（註：
《明史》卷三○六。
）。
在這種情況下，州縣官的施政，既使是督撫不加左右，州縣官也難免望風承應。
巡按是都察院派遣出巡地方的監察禦史，其“代天子巡狩，所按藩服大臣，府州縣官諸考察，舉核尤專，大事奏裁，小事立斷”（註：
《明史》卷七五。
）。
論級別，巡按禦史不過正七品，與知縣級別相同。
但其“任紀綱之職，受耳目之寄，糾核百僚，肅清庶政。
巡按一方，則禦史朝廷所差，序於三司之上”（註：
（清）孫承澤：
《天府廣記》，卷二三。
）。
其位既尊，其權更大。
按巡按出巡事宜規定，其有倚重監司、分道巡歷、委任府佐、審取官評、督責縣令、整飭紀綱、詳慎審錄、親審詞狀、拿問官員、嚴禁訪察、躬行節儉等十余種權力，幾乎涉及所有地方事務。
尤其是糾核督責、拿問審評之權，不但直接關系到州縣官的施政，而且關系到州縣官的命運。
如天順朝，李綱巡按浙江，核去官吏至四百余人（註：
《明史》卷一五九。
）；嘉靖朝，胡宗憲巡按口北、湖廣、浙江，所到無不舉核和薦舉“有司官員”，且直接提出處理意見，並且對布政使以下的府、州、縣官員施加評語、考定政績（註：
參見日本德山毛利家藏《三巡奏議》。
）。
巡按直隸的李新芳因小誤竟笞廣平知縣周謐，知府報不平，李新芳竟派遣推官去擒知府，且能調兵三千以助（註：
（明）朱國楨：
《湧幢小品》，卷二五。
），可見巡按之權勢顯赫。
藩、臬二司，即承宣布政使司和提刑按察使司。
其“布政使掌一省之政，朝廷有德澤、禁令，承流宣播，以下於有司。
凡僚屬滿秩、不稱職，廉其稱職，上下其考，報撫、按以達於吏部、都察院。
”“按察使掌一省刑名按核之事。
糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚風紀，而澄清其吏治。
大者暨都、布二司會議，告撫、按，以聽於部院”（註：
（清）孫承澤：
《天府廣記》，卷二三。
）。
他們是本省的主要長官，也是本省州縣的頂頭上司，自然操州縣於手中。
在明前期，二司權力很大，如洪武十八年，浙江按察使陶晟，“將會稽縣知縣淩漢，吹毛求疵，入獄收監五月有余，有罪無罪，並不與決，故意枉禁淩漢”（註：
《大誥續編•枉禁淩漢第三十一》。
）。
明中期以降，撫、按權重，二司漸變為承行之官，但在例行公事上，仍左右著州縣。
守巡即分守道和分巡道。
分守道以布政司參政、參議領其事，掌“派管糧儲、屯田、清軍、驛傳、水利、撫民等事”（註：
《明史》卷七五。
）。
分巡道以按察副使、k24i405.jpg事領其事，掌“凡貪官汙吏，蠹政害民，及一切興利除害之事”（63）。
凡州縣政務無不經手盤查，必要時還親自督帥州縣以完成某些要務，既是監察官又是政務官，具有雙重身份，故於州縣施政關聯頗大。
府州即知府和（直隸州和轄縣州）知州。
府州是州縣官的直接上司，不但負責州縣官的政務考核，而且凡州縣事務無不在其管轄範圍之內。
故時人認為：
“府，非州非縣，而非縣之政，無一不與相幹。
府官，非知州知縣，而知州知縣之事，無一不與相同。
是知府一身，州縣之領袖，而知州知縣之總督也。
”（註：
（明）呂坤：
《實政錄•知府之職》。
）州縣官施政必須通告知府，經知府認可方能實施，所謂“縣百事統於府，舊例，小有故，必參謁”（註：
《海瑞集》上編，《知縣參評》。
），凡事都要通告
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