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房地产调控分析

房地产调控影响土地财政的理论与实证分析

摘要:

近年来，房地产调控政策不断出台，对房地产市场的过热膨胀产生了一定的抑制作用。

本文主要从房地产调控措施中的房地产价格、房地产税收、房地产商的开发成本和地方政府融资成本四个方面来分析房地产调控对土地财政的影响路径与机制。

然后，以长沙为例并结合具体的图形，为房地产调控如何影响土地财政提供一个直观的解释，并提出相应的解决措施，旨在研究如何促使房地产市场健康稳定持续的发展。

关键字:

房地产，土地财政，影响机制

引言与文献回顾

2003年以来，随着房价的节节攀升，国家开始出台一系列的房地产调控政策。

2010年是中国出台房地产调控政策最密集的一年，之后，各项调控措施也是不断出台。

然而，调控最终依然沦为“空调”，对土地财政的依赖会直接导致地方政府有动机推高地价，进而获取更多的财政收入，在此过程中地方政府官员的寻租机会也会进一步加重地方政府对土地财政的依赖。

地方政府的土地财政依赖实际上反映出地方政府推高地价的激励和手段。

地价的升高必然引起商品房销售价格的上升。

因此，研究地方政府土地财政与房地产调控，有助于解释我国房地产市场现存的现象。

易毅（2009），陈志勇和陈莉莉（2010）认为，“土地财政”是指我国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的一种财政模式。

关于地方政府依赖土地财政的原因，李中（2013），岳桂宁（2009）等大多数文献认为是我国现行财政体制即分税制改革的缺陷：

现行的分税制使得地方政府的财权、事权不匹配，形成地方财政缺口，影响了地方财政的可持续性。

在实证方面，卢洪友等（2011）基于我国地市一级的经验数据分析表明：

我国现有的财政分权模式对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用；地方政府的土地财政行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并促进了地方公共产品供给和公共服务水平的提高，土地财政实则为一种“无奈之举”。

张双长和李稻葵（2010）使用面板数据回归的方法表明了地方政府对土地财政的依赖程度越高，在其他条件相同的情况下，该城市的房价指数也越高。

周彬和杜两省（2010）运用格兰杰因果检验方法和联立方程模型论证了土地财政下地价的升高对房价的升高有显著的解释力，土地价格对房地产的供给数量和价格也有显著影响。

应娟（2012）通过数据分析得出，房地产对我国地方财政的影响仍然很大，地方政府对房地产调控总体上是缺乏弹性的。

综上所述，现有文献对土地财政和房地产市场现象的解释集中于直接从财政角度研究，忽视了其他因素在此过程中所起的作用，而这些作用可能掩盖了房地产市场对土地财政的真实影响。

土地财政依赖直接影响了房地产供给市场，进而影响房价。

但是，在此传导机制中其他因素也发挥着不容忽视的作用，一定程度上影响了实证研究的准确性。

因此，本文在传统变量的基础上，分析了其他三个个变量：

房地产税收、开发商资金成本、地方政府融资成本，研究其对土地财政的影响机制。

旨在能够更准确地研究房地产调控政策对政府土地财政依赖的影响关系，解释土地财政与房地产调控措施的内在联系。

1.房地产调控对土地财政的影响机制

1.1影响房地产价格来影响土地出让收入

在分税制改革和住房制度改革全面铺开后，在一系列基本面因素、投机因素和金融支持以及保障房建设极度短缺下，城市商品房价格飞涨，由此带来了地价的飞涨。

地方政府通过出让土地而获得的收入，即土地出让金，这部分所得在房地产开发成本中是刚性的，这使得近年来房价居高不下，从而相对降低了公众的购买力也。

就是说，土地财政是推动地方房地产价格上涨的重要力量。

因此，可以通过调整房地产价格“倒逼”来影响土地出让收入。

此外，从土地成交量来看，中国指数研究院最新报告显示，2013年5月全国300个城市土地出让金总额1375亿元，环比降30%，同比降38%。

土地成交量和出让金均锐减。

而5月土地成交面积6221万平方米，环比减26%，同比减49%，其中住宅用地成交面积1774万平方米，环比下降42%，同比下降56%。

具体影响路径如下：

房地产调控

土地成交量增加（减少）土地出让收入增加（减少）

房价波动

地价上涨（下跌）房价上涨（下跌）

土地财政依赖加强（削弱）地方政府财政收入增加（减少）

在房地产调控的作用下，我国土地出让收入发生了很大的变化，2003-2012年相关数据如下所示：

表1-1-12003-2012年全国土地出让金收入数据

年份

土地出让金

增速

2003

5421.3

------

2004

5894

8.72%

2005

5505

-6.6%

2006

7676.9

39.45%

2007

12763.5

66.26%

2008

9600

-23.71%

2009

15910.2

63.40%

2010

27000

69.7%

2011

31500

16.6%

2012

25714

-18.4%

数据来源：

国土资源部

以杭州为例，2011年，受限购、限贷、限价政策的影响，杭州主城区住宅成交价均有所下调，月均成交价格同比2010年下跌了8.47%。

下半年，成交均价更是进入下滑通道，尤其9月份之后，成交均价在2万元/平方米以下，2011年年底成交均价较年初下降了24.91%。

同时，土地出让收入方面，2009年杭州土地收入达到创纪录的1200亿元，超过北京、上海，雄居中国榜首，2010年杭州土地收入也达到了近千亿元的高水平。

但2011年，杭州卖地收入迅速回落为755亿，相比2009年下滑了四成；其中主城区（不包括余杭区、萧山区）土地出让金才316亿元，只完成全年计划的六成。

随后在2012年继续遭遇“滑铁卢”。

2012年全年杭州市土地出让收入为350.8亿元，下降17.9%。

而正是土地出让金的下滑，使一直处于领跑者的杭州在2012年上半年成为浙江11个市中唯一财政收入负增长的城市[1].

随着房地产市场分化调整的蔓延，房价分化、楼市调整，这让地方政府不得不谨慎供地，房地产企业拿地也不再像以前那样豪情万丈，供需两端同时降低热情，房价降低使得不少地方土地市场开始大幅降温，土地成交下滑明显。

受此影响，地价涨幅减小甚至有所下降，地方政府期望的高价土地卖不出去，储备的土地得不到开发利用，导致土地出让收入减少，土地闲置率较高。

因此，房价的调整使得地方政府从出让土地中获得的利益就相应的减少了，从而对地方政府的土地财政产生了影响。

1.2通过房地产税收来影响土地财政

1.2.1房地产税收对土地财政的影响机制

“房地产税作为财税体制的重要组成部分，最终的方向是慢慢代替土地财政，降低土地出让金在房价中的占比，成为地方政府的一个新税种”，全国房地产联合会会长聂梅生说。

“房地产税”的实质，就是对不动产征税，它是一种资产税，是化解土地财政的一个方式。

中国房地产业的税收体系是所有行业中较为复杂的一个，它几乎涉及到中国税制结构体系中的所有税种，主要包括；

1）房地产专门税种：

房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税；

2）房地产相关税种：

营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、印花税。

房地产业涉及的十多税种可以按照取得、交易和保有三个环节来划分，同一税种可能涉及多个环节。

当房地产市场繁荣时，可以通过这三个环节来影响地方税收收入，从而影响土地财政：

城镇土地使用税增加

耕地占用税增加

取得土地购置面积增加价格上涨契税增加地方税收增加

印花税增加

......

土地财政受到影响地方财政收入增加

交易房地产交易活跃销售量扩大销售价格上涨

营业税增加

销售总额增加所得税增加

土地增值税增加地方税收收入增加

契税增加

.....

土地财政受到影响地方财政收入增加

用于居住：

房地产数量增加房地产升值城镇土地使

用税增加

保有

用于出租：

租赁成交量上升

房产税增加

营业税增加

房地产租金上涨所得税增加地方税收收入增加

城市维护建设税增加

城镇土地使用税增加

......

土地财政受到影响地方财政收入增加

也就是说，在房地产市场繁荣时，通过在各个环节征收房地产税收，房地产税收的增加使得地方财政收入不断提高，也会使得地方政府对土地财政的依赖性不断减弱。

反之，当房地产市场低迷时，各个环节征收的税收也会下降。

但此时，由于开发商对房地产市场信心不足，拿地热情不高，便会对地方政府的土地财政产生影响，不断降低其对土地财政的依赖。

例如，中国社会科学院2012年5月24日发布《房地产蓝皮书：

中国房地产发展报告NO.9》。

蓝皮书介绍，2011年在主要城市实施限购政策的情况下，全国商品房成交量增速趋缓，商品房销售面积近11亿平方米，同比增长4.9%，增速比2010年回落5.7个百分点；其中住宅销售面积为9.7亿平方米，同比增长3.9%，回落4.4个百分点，分别低于“十一五”期间商品房销售面积、住宅销售面积年平均增速8.7个和9.6个百分点。

房地产调控政策使房地产交易量萎缩，房地产税收受到影响，在各种机制的作用下，便会进一步影响地方政府的土地财政收入。

1.2.2房地产税收对地方财政收入的贡献加大

上海易居房地产研究院日前发布《2013年房地产业对财政收入贡献率研究》报告。

报告显示：

2013年，房地产“五税”总收入为12215亿元，比2012年增长约21%。

自2001年以来“五税”总和占地方财政收入的比重由2001年的6.4%上升至2012年的16.6%，进而又上升至2013年的17.7%，年均涨幅接近1个百分点，涨幅较大。

具体数据如下表所示：

图1-1-22000-2013年房地产五税收入占地方本级财政收入比重

数据来源：

财政部官网

可以看出，当房地产税收全面实施后，其税收收入将大幅提高。

此外，2013年财政部还公布了房地产营业税（5411亿元）和房企所得税（2580亿元），二者合计约8261亿元，再加上直接“五税”收入，共计约20476亿元，占地方财政收入的比重高达30%。

可见，房地产类税收在地方税收中起着越来越重要的作用，对地方财政的贡献逐渐加。

1.2.3土地出让金对地方财政的贡献有所下滑

易居研究院研究员刘卫卫指出，2012年房地产税收收入和土地出让金收入出现分化，房地产税收收入增长显著，但土地出让金收入出现下滑。

2012年1-6月，国有土地使用权出让收入11430亿元，同比减少4342亿元，下降27.5%，而1-11月该收入增至23478亿元，降幅也收窄至17.5个百分点。

从全年来看，2012年，全国土地出让金收入为2.69万亿元，下降15%，较2011年显著下降。

同年土地出让金占地方财政总收入的31%，比2011年降低了7个百分点。

2001-2012年土地出让金占地方财税收入的比重具体如下表所示:

图1-1-32001-2012年土地出让金占地方财税收入的比重

40%40%

35%35%35%34%38%

33%

30%28%30%

31%

25%

25%

20%22%

15%

14%

10%

200120022003200420052006200720082009201020112012

数据来源:

国家统计局、财政部网站

（注：

国务院发展研究中主副主任韩俊：

2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿。

财政部财政科学研究所高培勇：

2011年财政部口径土地出让收入为3.3166万亿元。

）

从图表中可以明显看出，2011年是房地产调控开始发挥效用的一年，影响较大。

因此，在房地产税收收入日益增加以及土地出让收益逐渐减少的情况下，为增加财政收入，地方政府可能会逐渐改变由原来过度依赖土地出让金收入的“土地财政”转向房地产税收收入。

长此以往，土地财政模式渐渐地被淡化，地方政府不断降低对土地财政的依赖，致使土地财政模式受到影响。

图1-1-4土地财政收入占地方财政总收入的比重

数据来源：

国家统计局、财政部网站

1.3影响开发商的资金成本及可得性来影响其土地需求，进而影响土地财政

在房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高，为最主要的部分。

地方政府为了增加财政收入，往往要促进房地产业的发展，主要是不断提高开发商取得土地的成本，以增加其土地财政收入。

从房企融资方式则可看出融资难易，银行贷款作为融资成本较为低廉的融资渠道，是企业的主要融资方式。

但在调控背景下，银行借贷难度不断增加，“限购令”、存款准备金率的提高，直接冻结了市场投机资金，减少了可贷资金...刚性的土地成本不仅导致了房价的居高不下，同时也是造成当前房地产市场低迷的重要原因。

具体影响路径如下：

房地产调控（如贷款利率提高）

土地财政依赖降低

资金获得难度大

土地出让金减少开发商资金成本上升

土地需求减少

根据目前各商业银行披露的2011年年报情况显示，多家银行2011年房地产贷款余额和占比均出现了下降。

工行年报显示，2011年工行房地产贷款减少73.06亿元，下降1.4%，而占比也从2010年的11.2%下降到2011年的9.9%；农行年报显示，房地产业为贷款占比下降最多的行业。

与2010年相比余额下降了460多亿，占比也从2010的15%下降到2011年的12.5%；建行房地产开发类贷款仅较上年增长0.16%，远低于公司类贷款11.80%的增速。

各商业银行对房地产开发贷款的严格限制，事实上冻结了上市房企的融资需求，使开发商获取银行贷款的难度增加，不得不转向成本更高的民间融资或信托融资。

目前，房地产直接融资的具体方式如房地产信托、房地产基金和券商资管等不断发展起来。

据业内估计，2012年的房地产基金规模已经超过1000亿元。

住建部政策研究中心与高和资本日前联合在上海发布《2013年民间资本与房地产业研究报告》，报告认为房地产直接融资占比由2004年的30%上升至2012年的40.5%，资金总额在8年间增长高达6.5倍。

资本的逐利行为使得2013年以来，不论是个人还是企业家，都会感到市场利率的不断升高，银行理财产品收益率持续攀升，从5%渐至6%至7%。

以房企龙头万科为例，2010年初，信托利率约为5.85%，2011年5月信托借款利率进一步上升至11.6%，大幅上浮74.4%。

作为房地产业资产周转率最高、最具实力的房地产开发商之一，万科的偿债能力在房地产业具有明显的优势，其借款利率较基准利率大幅上浮70%以上，房地产商的融资成本之高，由此可见一斑。

1.4影响地方政府融资成本及可得性来影响土地财政

在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入是目前地方政府最常用的一种融资方法。

地方政府在房地产调控的影响下，土地贬值使获得的土地出让收入减少，同时也使得地方政府用土地进行抵押时可以获得的贷款额度降低。

那么政府用于投入房地产业、公共基础设施建设及经济发展等方面的资金链容易断裂，不利于地方经济的增长。

显然，地方经济增长缓慢或下滑又会阻碍地方财政收入的增加，土地财政受到影响。

此外，从2001年至2011年，全国国有土地出让从1300亿增加到30000多亿，城镇化速度也在不断加快，提高了土地征收补偿标准，给地方政府增加了不小的压力。

从一定程度上讲，土地征收的补偿标准提高，将增加政府的土地成本，有可能通过政府“招拍挂”的制度得到放大，从而使得未来地价发生变化，地价的上涨又会使房产商开发成本增加，增加的部分折算成房屋的销售价格。

从而就可能推动未来的房价上涨，并让购房者埋单。

具体可以表示为：

贷款利率提高

房地产调控

土地征收补偿标准提高

......

土地获得成本提高房产商开发成本增加

土地融资成本上升土地融资风险增大土地需求减少

融资平台成本上升

土地融资额度降低土地出让收入减少

地方经济发展缓慢

土地财政受到影响财政收入减少

2012年以来监管部门相继发布多道措施，新增信贷融资基本被卡死。

财政恶化和信贷禁令并没有使地方收缩投资，反而借道高成本的银行表外信贷如信托、理财产品、城投债等来融资（成本在10%左右）。

下表显示，在2012年之前，整体上来看我国政府融资平台债券发行规模程增长趋势，但在2013年政府债券发行却与2012年基本持平，增长缓慢。

表1-1-5近年来我国政府融资平台债券发行情况

发行规模（亿元）

年份

企业

债券

中期

票据

短期

融资券

PPN

及其它

合计

2008年

之前

792.50

—

621.50

—

1,414.00

2008年

404.00

30.00

306.00

0

740.00

2009年

1,734.00

751.00

336.00

0

2,821.00

2010年

1,584.00

666.00

515.00

0

2,765.00

2011年

1,776.00

942.00

416.10

130.00

3,264.10

2012年

4,681.00

1,750.10

780.20

1,034.80

8,246.10

2013年

3,583.80

1,742.16

1,433.80

1,536.50

8,286.26

合计

14,555.3

5,881.26

4,408.60

2,691.30

27,536.46

资料来源：

中债资信整理

财政部代理发行2013年地方政府债券（十期），本期债券期限五年，经投标确定的票面年利率为4.45%，这不仅创下同期地方债券利率的新高，也是今年财政部所发的十期地方债券的利率最高值。

利率的提高意味着地方政府融资成本的加大，在当前地方债务风险递增的背景下，中央政府通过加大融资成本的方式来“倒逼”地方政府改进债务决策、优化投资项目，进而影响土地财政。

绝大多数表外融资是为了维系存量债务展期。

在这种机制下，地方政府通过融资平台的大量投资，已经构成了地方政府对其债务的担保或形成或有负债。

审计署日前公布的审计结果如下表显示：

表1-1-6全国政府性债务规模情况表单位：

亿元

年度

政府层级

政府负有偿还责任的债务

政府或有债务

政府负有担保责任的债务

政府可能承担一定救助责任的债务

2012年底

中央

4376.72

2835.71

21621.16

地方

96281.87

24871.29

37705.16

合计

190658.59

27707.00

59326.32

2013年6月底

中央

98129.48

2600.72

23110.84

地方

108859.17

26655.77

43393.72

合计

206988.65

29256.49

66504.56

数据来源：

国家审计署

2.以湖南省为例，分析房地产调控对湖南省土地财政的影响

2.1房地产调控对土地出让收入的影响

经历过长时期低谷徘徊后的土地市场在2013年开始进入持续回升的通道。

湖南省国土资源厅地产处发布的《2013年一季度湖南省土地市场动态分析报告》显示，土地市场整体从去年的量价低位开始回升，2013年第一季度全省土地出让总价款较去年同期增加35.6%，虽然仍未超过前年价格水平，但土地市场回暖趋势日益显现。

2014年1月8日，湖南省国土地资源厅地产管理处组织发布了《湖南省2013年度土地市场动态监测分析报告》。

数据显示，2013年湖南经济运行呈现稳中有升、稳中向好态势，1—11月，全省完成固定资产投资同比增长25.9%，高于全国平均水平6个百分点。

经济发展形势整体趋稳向好，保障了土地市场的正常运转，因此，2013年全省土地出让价款第一次突破了千亿元大关，达到1077.28亿元，较2012年和2011年分别增长36.9%、26.7%，同时全省土地出让均价为1066.3元/方米，同比上涨17.4%。

供应房地产用地6280公顷，占供应总量的27.2%，同比增加13%，相比近五年平均供应量增加15%。

具体数据如下所示：

表2-1-12011—2013年湖南省土地市场动态监测情况

类别

年份

全省土地供应量

土地出让均价

土地出让金额

2011

同比涨跌

29030.74公顷

857.93元/平方米

850.31亿元

+37.2%

+33.2%

+36.6%

2012

同比涨跌

23609公顷

908.6元/平方米

787.06亿元

-25.1%

+6.7%

-12.7%

2013

同比涨跌

23106公顷

1066.3元/平方米

1077.28亿元

基本持平

+17.4%

+36.9%

数据来源：

湖南省国土地资源厅网站（注：

“+”表示同比上涨，“-”表示同比下跌）

通过对湖南省2011年—2013年土地市场情况的分析，可以看出，2013年湖南省土地出让成交价款和均价有较大提高。

而且，预测2014年湖南省地价依然有明显上涨的趋势。

从整个土地市场看，从2011年开始，在中央政府严厉调控下，2011-2012年楼市处于萧条期间。

全省土地供应量和政府土地成交量减少，房企拿地热情不高，土地市场量价齐跌，土地出让收入减少；2013年房地产市场和土地市场明显回暖，由于土地财政的存在，导致在楼市火爆的时候，全省土地供应量不断增加，政府愿意更多地卖地；土地出让价格上涨，部分高价地的出现又促进了房价上涨，如此形成高地价、高房价的不断循环；高地价给地方政府带来更多的土地出让收入，又会使得地方政府对土地财政的依赖性不断加强。

2.2房地产业对财政收入增长贡献突出 

据财政厅统计，2013年，湖南省房地产税收收入545.73亿元，同比增长26.9%，高于全省财政总收入（12.6%）和税收总收入（13.9%）的增速。

房地产业税收占财政总收入比重16.5%，比上年同期提高2个百分点；占地方财政收入比重27.0%，比上年同期提高3个百分点；占税收总收入比重21.2%，比上年同期提高2个百分点；占地方税收收入比重42.1%，比上年同期提高3个百分点。

2013年1-6月湖南省实现房地产“五税”收入情况：

契税收入59.14亿元，同比增长54.28%，增速比去年同期大幅提高49.67个百分点，占税收收入的比重为4.27%；耕地占用税42.16亿元，同比增长45.41%，增速比去年同期提高15.64个百分点，占税收收入的比重为3.04%；土地增值税收入38.41亿元，同比增长21.24%，但增速比去年同期下降32.25个百分点，占税收收入的比重为2.77%；房产税收入17.56亿元，同比增长14.82%，增幅比去年同期回落19.12个百分点，占税收收入的比重为1.26%；城镇土地使用税收入14.17亿元，同比增长11.04%，增速比去年同期下滑10.1个百分点，但较一季度提高6.38个百分点。

具体数据如下所示：

图2-2-22013年上半年湖南省税收结构图

资料来源：

税政法规处

2011至2013年，全省房地产业税收占地方税收收入比重逐年走高，由2011年的37.8%上升至2013年的42.1%，成为地税系统支柱税源之一，为全省的财政收入增长和税收增长作出了突出贡献。

这种情况下，房地