土地管理法.docx

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土地管理法

《土地管理法》实施20多年来，土地所有制所有权和使用权己

经发展到分离土地日益成熟的制度，从无偿到有偿、使用期从无限

到有限，上地是从没有顺序的低效果进行统一供应到土地储备收购，

从土地的协议出让至招拍出挂让，这均是我国进行国有土地使用规

范制度、逐渐形成了制度化、市场化、规模化等;而且针对于土地

的集体制，特别是农村集体建设用地，因为缺乏相关法律法规的规

范与引导，根据多年来的土地现状，土地还一直处在停滞阶段，在

一定的条件下，我们可按照流转的有限度外，就针对集体土地的国有

土地是一直存在着弱化产业权，集体农田制度建设需要征购为国有土地

后才能流转。

随着经济社会的发展，农村集体建设用地自发流转现象日益突

出，尤其在东南沿海经济发达地区，土地流转数量大，面积广，流

转秩序较为混乱，对国有土地市场秩序形成较大的冲击，在一定程

度上造成了国家财政收入的流失。

二十世纪九十年代初期，湖南省开始出现集体建设用地使用权

流转，到末期开始大量出现，特别是城乡接合部是发生流转的主要

区域。

如长沙市雨花区80-90%的村民以出租房屋、仓库等的方式出

租土地;浏阳市大瑶镇90%以上的花炮厂用地通过集体建设用地使

用权流转得来;郴州市安仁县和汝城县的100多家小水电站用地均

来自于集体建设用地使用权流转。

农村集体建设用地流转的现实与法律法规方面的空白之间的矛土地市场不可能与农村集体建设用地市场分割而孤立存在，二者有

机统一才有利于形成全面规范的土地市场。

传统的城乡二元结构不仅严格地区分了城市与农村、工人和农

民，同时人为的把土地划分为城镇国家所有，农村土地集体所有的

格局。

农村集体建设用地使用权的流转，改变了集体土地必须通过

征购改变其身份才能进入土地交易市场的繁杂手续，连通了农村与

城镇不可逾越的天堑。

各地实践证明，单纯以行政手段禁止农村集

体建设用地流转的办法己不现实，必须转变观念，研究改革农村集

体建设用地使用制度，规范农村集体建设用地流转，建立全面、规

范、有序的土地市场才是治本之策。

施行农村集体建设用地使用权

流转的市场调节机制，使农村集体建设用地利用和农村经济发展更

多地遵循经济规律的要求而不是在行政力量支配下的“非常态运动”

状态，可以从制度上减少行政部门寻租的机会，规范土地市场的运

作，促进土地市场健康发展。

（2）有利于维护流转各方权益，切实保护农民利益

随着市场经济的发展和维权意识的整体提高，农民对涉及自己

的切身利益越来越关注，特别是对土地资产的关注度越来越高。

通

过行政手段从农民手中获取土地，极大地损害了农民的利益，实践

证明这种让农民不得利而失去集体土地使用权的做法是行不通的。

市场经济追求公开、公平、公正，在等价交换的市场中，一切市场

主体都是平等的，竞争也是公平的。

要实现农村集体建设用地使用

权的规范流转，必使政府不能随意地干预农民的市场行为，弱化其

作为土地管理者的行政权力，减少暗箱操作，切实保护农民利益，

解决农民后顾之忧。

农村集体建设用地使用权上市流转可以规范土地市场，实现农

村集体建设用地与国有土地的“同地、同权、同价”，使农村集体

建设用地的土地使用者与国有土地使用者享受同等权利，即可出租、

抵押、转让、继承等，从而使两种产权制度的土地纳入一个土地市

场管理成为现实，可以有效地保护流转各方的利益。

（3）有利于促进农村经济社会发展，推动农村剩余劳动力转移

农村城镇化是农村经济和社会发展到一定阶段的客观要求，而

农村集体建设用地使用权的市场化则是促进农村经济社会发展，加

速农村城镇化的起动工具。

形式各异的集体建设用地使用权流转，

可以为乡镇企业和小城镇发展积累原始资本，提供进一步发展的空

间，从而为城镇化乃至农村经济社会的发展提供必备的物质载体。

同时，集体建设用地使用权的流转，使农村各生产要素能按产业发

展的需要，在市场机制的作用下自动有效地流转，必然会加速农村

产业结构的升级调整，促进农村剩余劳动力向二、三产业快速转移。

C4）有利于保护耕地合理利用土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。

但是，

在耕地保护的严峻现实面前，我国的土地利用结构却很不合理，建

设用地需求旺盛的同时伴随着严重的土地闲置和低效率利用现象，

而闲置和低效土地主要集中在农村集体建设用地上。

通过农村集体

建设用地使用权的流转，在土地市场改变土地使用权主体，可以优

化土地资源配置，减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，

从而减少占用耕地，达到保护耕地的目标。

因此，农村集体建设用地使用权遵循市场经济规律流转，也是，，

十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的应有

之义。

（5）有利于推进节约集约利用土地

农村集体建设用地使用权的流转，客观上起到了盘活农村集体

存量建设用地的作用。

在这种背景下实现集体建设用地使用权的合

法流转，一方面能够充分实现土地的经济价值，使农民真正感受到

土地价值的存在，从而自觉、主动地利用、管护好每一寸土地。

另

一方面可以有效地缓解建设用地供给不足的状况，提高集体存量建

设用地使用效率，从而盘活集体存量建设用地，推进节约集约利用

土地资源。

二、国内外研究综述

（一）国内研究动态

国内学者对于农村集体建设用地流转的研究，主要集中在集体

建设用地产权制度和利益分配制度等方面，因国内尚无农村集体建

设用地流转方面的法律法规指导，集体建设用地流转模式尚处于探

索阶段。

在产权制度方面，国内学者意见尚未统一。

土地产权制度是农村集体建设用地流转的根基，这需要科学合理来确定土地权与流转

权益进行于核心的问题，因农村土地集体制研究一直是研究的热点

关注。

针对于土地的产权定义，主要是根据理解上的不同。

曲福田[fZl

认为土地产权上的财产土地产权，包含于所有权与派生占有土地权、

使用权、收益权、处分权，以及有关所有权之其他权利。

而吕益民[[3]

理解土地产权与使用权全能为根基，同时反映出转让与交易的过程

中，个人所体现或社会受益所体现的，权益受损所体现的体系。

戚

名探[4]对土地产权理解为土地所有权为核心一系列多层次的财产权

利土地组合。

周诚[f51对土地产权理解为有关土地财产的权利一切总

和，土地使用权、所有权、收益权，这些是财产权利中土地的组成

成分。

综上，土地产权就是由各土地权利单项所组成土地权的利束，

包含使用、占有、处分、收益等四项基本权能。

而且钱忠好[6]在理解

此问题就是从“土地产权和土地制度”之关系分析土地产权的含义，

土地产权就是指由界定“土地制度”并且得到了人们相互之间所认

可的，它是关于这一切土地财产权利之总和。

土地产权跟土地制度

有所相对应的。

土地产权的分类上，主要包含土地“所有权、使用

权、转让权、售卖权、收益权等”。

纵观上述观点可分析出，大多数

学者之意见就是:

土地产权，就是按土地“所有权与使用权”为核

心一系列的权利束。

土地所有权包含土地占有、土地使用、土地收

益、土地处分等的权能。

对于农村集体建设用地产权主体，学术界普遍认为存在缺陷。

大多数学者认为农村集体土地产权的缺陷的表现主要是在所有权不

确定性与多级性，关于我国的集体土地，所实行的就是“对为根基，

三级所有”形式。

但是在农村集体属于非法律的权利的主体，这跟农民全体集合有关，它是一个抽象体，没有意义上的法人属于的群

体集合，作为农村土地权利的主体，这必然关系着农村集体用地建

设所有权之缺位主体。

对农村集体土地产权体系的构建，学者们提出各种的设想。

俞

树毅、张小凤、郑扶军等人主张参照大陆法系物权体系，认为我国

农村集体土地物权应设定土地所有权、土地使用权、用益物权、担

保物权和其它权利，其它权利包括空间权、相邻关系权等【1j0

学术界也对土地流转收益分配提出了若干建议。

童建军[[46]认为，

我国土地流转收益分配应当遵循效率原则、公平原则和可持续原则，

从土地税收、土地费和地租等方面改革现行土地收益分配制度，并

提出了农用地征用价格方案。

殷少美等[1]认为集体建设用地流转后的

收益应该根据各方权益的大小分配，不能简单的三七或四六分成。

学术界对于农村集体建设用地产权、权能及主体的研究，丰富

了农村集体建设用地的内涵，对完善农村集体建设用地流转方面的

法律法规具有指导意义，对于促进农村集体建设用地流转、规范流

转秩序具有重要作用。

学术界对集体建设用地流转收益的分配虽然

提出了原则性的建议，但操作性也不强。

而对于农村集体建设用地

流转模式的设计尚处于探索阶段，主要是对各地存在的农村集体建

设用地流转方式的总结和概述，是否适合湖南省农村集体建设用地

流转的实际情况，还需要研究。

目前学术界对农村集体建设用地流

转的研究，或侧重土地权利，或侧重土地收益，从权利上完善土地

流转又从土地收益上保障农民权益的综合方面缺乏。

（二）国外研究动态

在国内很多关于土地流程这个说法，但是在美国就很少存在此

问题的研究。

关于土地经济学存在着很多研究，笔者认为，土地流程领域的研究主要是体现在买卖、租赁等，还存在抵押、转让所有

权的交易。

在马克思时期，均有对土地流转的研究，这就是所谓的

经济学家[[7]。

马克思与恩格斯经常研究土地经济学方面，给我国土地

经济流程跟生产生活资料有关，马克思分析经济流转是走向经济市

场的必然因素。

土地是作最主要“生产资料”之一。

这些所体现出

来的是，土地可以流转、不能进行移动等特点，说明了我国走土地

流转这路子与国外的土地经济是有所不相同的。

马克思也是研究土地的经济学家，土地产权将在法律上得到保

护与有权进行经济上的形式也是地租。

马克思这样就建立了地租的

理论。

在17世纪后叶，关于英国配第对马克思理论继续研究做出了

贡献，开启了先河。

他说到，地租是关于土地上的作物的剩余所得

的劳动成果，地租的高低不是跟城市的远近有关系的，而是跟土地

的肥沃或者便于技术耕作程度有关联的。

在德国，土地就是根据地

理位置决定的，根据区位的变异价格与地租额学说。

关于上述理论，

权流转的土地使用理论，这是它们的建设过程方面也是其不可磨灭

之贡献[f81。

在现代，随市场经济之发展与经济理论的现代化研究，许

多经济学家，如萨缪尔森、诺得豪斯等把土地与资本放于一章节过

程中研究进行[f9l。

如曼昆分析出:

“土地或资本之购买的价格，就是

一个人是为无限期那些拥有生产的要素，从而支付所有价格。

租赁

的价格，就是一个人为在有限的时期内所使用生产那些要素，从而

支付所有价格，关于这价格，就是由不同经济力量所决定”。

根据资

料分析得出，西方的土地经济者，他们一般是不提“土地流转”这

词的。

但在英联邦成员国，一些国家在形式上的土地属女王所有的，

这样在土地的流转进行创造“土地的批租”等之制度，根据批租所

获得的使用权者[io-ii]。

在这过程中可再进行“出租、买卖、抵押等”使用权，此制度是通过了香港传至我国大部分地方，从而我国对于

土地立法将其产生了重要影响!

‘“]。

国外土地交易实例为我国开展土地流转提供了研究样本，其对

于土地交易形态的研究不仅指导了我国城市土地的流转，而且将对

农村集体建设用地流转提供借鉴。

由于国外没有土地流转概念，其成功经验不一定适合中国国情，

因而在借鉴国外土地交易经验时应采取批判吸收的态度，为规范中

国特色社会主义农村集体建设用地流转所用。

三、研究内容

本文通过对农村集体土地使用权流转这一课题的研究，期望达

到以下目的:

首先从当前农村集体土地使用权流转现状着手，分析农村集体

建设用地使用权流转的趋势，在分析湖南省农村集体土地使用权流

转的现状及问题的基础上，探索规范农村集体土地使用权流转的对

策，即必须尽快完善农村集体非农建设用地流转的政策和法律依据，

严格规范农村集体土地使用权流转的范围和程序、建立合理的农村

集体土地流转收益分配制度、建立健全集体土地流转的相关配套制

度。

最后在结合湖南省农村集体建设用地流转实际情况，探索适合

湖南省情的农村集体建设用地流转模式，提出规范湖南省农村集体

非农建设用地使用权流转的对策和管理措施，使湖南省农村集体土

地使用权流转走上规范有序、健康发展的道路。

四、研究方法和思路

（一）资料来源

本文数据收集主要通过典型调查方式取得。

根据湖南省经济社五、相关概念概述

（一）农村集体建设用地

当前，我国加强了集体建设的用地规划问题，但是并没有得到

确切的定义，关于《土地管理法》提到规定，建设用地是用以建筑

物的土地、这些是城乡住宅、公共用地、交通建设用地、城乡建设

用地等，这些都可以说是建设用地的范围。

虽然“农村集体建设用地”的定义没有得到明确的规定，但是

它存在着各自的特点:

“非国有、非农用、非未利用、依法批准农业

地转的建设”用地的特点。

另外其还有个特点:

所有权属于农民集

体。

据此“农村集体建设用地”可作如下的界定:

农村集体建设用

地是指农村宅基地、乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建

设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地【1]0

（二）土地流转

关于土地流转，其实就是土地流通或者转让，按照性质分为权

利流转和功能流转。

在我国，称为土地权利流转，这说明了土地使

用权在以经济为主体的前提下，他是存在流动或者转让的。

关于我

国集体土地，这属于国家所有，这就是一个转变国有的土地的形式。

关于抵押、转让等这些土地所有权不转变的条件下进行流转形式。

但是关于我国在集体国有用地上“流转”只能通过国家征收这一种渠道

实现，而国家对集体土地的征收又多具有强制性，因此，在我国所

研究的“土地流转”，说到底是在所有权不变的前提下，出让、出租、

转让、转租和抵押土地使用权的行为。

本文着重研究的也即农村集

体建设用地使用权的流转f1310

她含着笑，切着冰屑悉索的萝卜，  

她含着笑，用手掏着猪吃的麦糟，  

她含着笑，扇着炖肉的炉子的火，  

她含着笑，背了团箕到广场上去  

晒好那些大豆和小麦，  

大堰河，为了生活，  

在她流尽了她的乳液之后，  

她就用抱过我的两臂，劳动了。

大堰河，深爱着她的乳儿；  

在年节里，为了他，忙着切那冬米的糖，  

为了他，常悄悄地走到村边的她的家里去，  

为了他，走到她的身边叫一声“妈”，  

大堰河，把他画的大红大绿的关云长  

贴在灶边的墙上，  

大堰河，会对她的邻居夸口赞美她的乳儿；  

大堰河曾做了一个不能对人说的梦：

在梦里，她吃着她的乳儿的婚酒，  

坐在辉煌的结彩的堂上，  

而她的娇美的媳妇亲切的叫她“婆婆”  

…………  

大堰河，深爱她的乳儿！

大堰河，在她的梦没有做醒的时候已死了。

她死时，乳儿不在她的旁侧，  

她死时，平时打骂她的丈夫也为她流泪，  

五个儿子，个个哭得很悲，  

她死时，轻轻地呼着她的乳儿的名字，  

大堰河，已死了，  

她死时，乳儿不在她的旁侧。

大堰河，含泪的去了！

同着四十几年的人世生活的凌侮，  

同着数不尽的奴隶的凄苦，  

同着四块钱的棺材和几束稻草，  

同着几尺长方的埋棺材的土地，  

同着一手把的纸钱的灰，  

大堰河，她含泪的去了。

这是大堰河所不知道的：

她的醉酒的丈夫已死去，  

大儿做了土匪，  

第二个死在炮火的烟里，  

第三，第四，第五  

而我，我是在写着给予这不公道的世界的咒语。

当我经了长长的飘泊回到故土时，  

在山腰里，田野上，  

兄弟们碰见时，是比六七年

她含着笑，切着冰屑悉索的萝卜，  

她含着笑，用手掏着猪吃的麦糟，  

她含着笑，扇着炖肉的炉子的火，  

她含着笑，背了团箕到广场上去  

晒好那些大豆和小麦，  

大堰河，为了生活，  

在她流尽了她的乳液之后，  

她就用抱过我的两臂，劳动了。

大堰河，深爱着她的乳儿；  

在年节里，为了他，忙着切那冬米的糖，  

为了他，常悄悄地走到村边的她的家里去，  

为了他，走到她的身边叫一声“妈”，  

大堰河，把他画的大红大绿的关云长  

贴在灶边的墙上，  

大堰河，会对她的邻居夸口赞美她的乳儿；  

大堰河曾做了一个不能对人说的梦：

在梦里，她吃着她的乳儿的婚酒，  

坐在辉煌的结彩的堂上，  

而她的娇美的媳妇亲切的叫她“婆婆”  

…………  

大堰河，深爱她的乳儿！

大堰河，在她的梦没有做醒的时候已死了。

她死时，乳儿不在她的旁侧，  

她死时，平时打骂她的丈夫也为她流泪，  

五个儿子，个个哭得很悲，  

她死时，轻轻地呼着她的乳儿的名字，  

大堰河，已死了，  

她死时，乳儿不在她的旁侧。

大堰河，含泪的去了！

同着四十几年的人世生活的凌侮，  

同着数不尽的奴隶的凄苦，  

同着四块钱的棺材和几束稻草，  

同着几尺长方的埋棺材的土地，  

同着一手把的纸钱的灰，  

大堰河，她含泪的去了。

这是大堰河所不知道的：

她的醉酒的丈夫已死去，  

大儿做了土匪，  

第二个死在炮火的烟里，  

第三，第四，第五  

而我，我是在写着给予这不公道的世界的咒语。

当我经了长长的飘泊回到故土时，  

在山腰里，田野上，  

兄弟们碰见时，是比六七年