论行政法院对於行政处分不当理由之补正以撤销诉讼之诉愿决定为中心.docx

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论行政法院对於行政处分不当理由之补正以撤销诉讼之诉愿决定为中心

論行政法院對於行政處分不當理由之補正─

以撤銷訴訟之訴願決定為中心

蕭忠仁

※綱目

壹、前言─問題之提出

貳、行政法院得否補正行政處分之不當理由

一、否定說之立場

二、肯定說之立場

三、小結

、行政法院補正權之限制

肆、限制補正權之例外

伍、結語─法制化之必要

※本文

壹、前言─問題之提出

在現行法制中，行政機關的層級救濟程序，對於前程序作成之處分，及司法機關的審級救濟程序，對於前程序作成之判決，其理由為不當者，均設有補正之機制，即得以其他認為正當之理由予以補正，無須撤銷或廢棄其處分或判決，而發回原處分機關或原判決法院；前者，例如訴願法第79條第2項規定：

「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。

」；後者，例如行政訴訟法第255條第2項規定：

「原判決依其理由雖屬不當，而依其他理由認為正當者，應以上訴為無理由。

」。

故就行政事件而言，在提起行政訴訟之前的行政層級救濟及提起行政訴訟之後的審級救濟，皆設有後程序補正前程序不當理由的規定；惟行政訴訟審理對象之行政處分（應包括訴願決定及原處分，下同；按訴願決定，係訴願機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦屬行政處分之一種，訴願法第3條、第77-83條參照），其理由為不當時，行政法院得否以其他認為正當之理由予以補正，則未設規定。

這種賦予後程序有權補正前程序不當理由之事項，在行政的「層級」救濟程序及司法的「審級」救濟程序均設規定，唯獨在以行政行為作為審判對象之行政訴訟未設規定之情形，在相關法律規定的解釋適用上，可能產生下列疑問，亦即應認為行政法院對於行政機關之行政處分無此權限，或應認為其屬立法疏漏；若屬立法疏漏，行政法院「應當」有權為之，則行政法院之補正權應否設限；若應設限，有無例外；及上開程序事項，有無法制化之必要等。

此等問題涉及行政訴訟中行政權與司法權之分際，行政訴訟中程序經濟、程序保障等原則之考量，當事人程序主體權之尊重，以及行政訴訟法制之完善等課題，誠屬重要，值得研究。

茲以撤銷訴訟之訴願決定為中心，試探討相關之問題。

貳、行政法院得否補正行政處分之不當理由

關於行政法院有無補正行政處分不當理由之權限，因觀點不同，可能採取否定說或肯定說之立場。

茲以撤銷訴訟之訴願決定為例，分別說明之。

一、否定說之立場

採否定說者，可能以權力之分立、法律之規定及違法審查之對象等作為論據。

依否定說之立場，在權力之分立方面，訴願機關之作成訴願決定，其理由的形成，往往涉及行政權之行使，基於權力分立之原則，司法機關應予尊重。

我國的行政法院屬於司法機關，與其他立法例屬於行政機關之情形不同，故縱使認為訴願決定之理由為不當，因行政權與司法權各有分際，仍不許行政法院越俎代庖，逕自補正訴願決定之不當理由。

在法律之規定方面，觀之行政「層級」及司法「審級」的救濟程序均設有規定，而行政訴訟法則未規定行政法院得補正訴願決定之不當理由，依「明示其一，排除其他」之法理，應認為不承認行政法院有此權限，係立法者有意之安排。

在違法審查之對象方面，撤銷訴訟有關訴願決定違法性之審查，應以訴願決定之「理由」為對象，故訴願決定之「結論」縱屬正確〔按「結論」一詞，在本文意指處分（或決定）之效果而言，亦可稱為「結果」，如三、小結之「理由雖有不當，結果並無二致」之用語是〕，若其形成之理由有所違誤，即無可維持，應予撤銷，發回訴願機關重行決定，不得由行政法院補正其不當之理由。

二、肯定說之立場

相對於否定說，肯定說就前開論點，自有不同之意見，分述如下。

在權力之分立方面，關於行政法院有無補正行政處分不當理由之權限，縱有涉及行政權與司法權間「權力分立」之問題，惟在我國憲法的法源理論，並非採用強調三權分立彼此制衡的學說，而係採取「五權分治」之設計，期能產生「分工合作」的效果。

是依我國的憲政體制，承認行政法院有此權限，應有較大之空間。

何況行政訴訟之目的，在於保護人民權益，促進依法行政，故其訴訟程序的運作，必會產生司法權涉入行政權的情形。

以撤銷訴訟為例，即屬司法機關之高等行政法院審查行政機關訴願決定及原處分違法性之訴訟（行政訴訟法第4條參照）。

是以權力分立為由，否認行政法院有補正行政處分不當理由之權限，並非適當。

在法律之規定方面，肯定說認為，否定說從法律規定的形式觀察，排除「規範補充」之可能性，並非可取。

蓋法律規定未必完備，基於補充法律漏洞之必要性，法律所未規定的事項，為發揮一定的規範作用，仍得準用（類推適用）其他相關規定，以符合規範之目的。

就撤銷訴訟之訴願決定以觀，行政法院審查訴願機關之訴願決定是否違法，行政法院係行使司法權的裁判機關，固毋庸論。

而訴願機關審查下級機關原處分是否違法或不當，乃行使「事後審查」的職權，亦具有類似裁判機關之「準司法」的權限。

此由行政訴訟法規定，行政法院判決書之應記載事項，包括主文、事實及理由（第209條第1項第5、6、7款參照）；而訴願法規定，訴願機關訴願決定書之應載明事項，亦包括主文、事實及理由（第89條第1項第3款參照），即可明瞭。

因此，在行政事件的救濟程序，行政法院與訴願機關之間，實處於一種類似司法裁判的審級監督關係。

是就撤銷訴訟觀之，訴願機關既為行政法院「實質的」下級審，居於審級監督、事後審查的作用，行政法院應具有補正訴願決定不當理由的「正當性」。

循此而論，訴願決定之結果並無二致，但理由卻有不當時，雖法律未設規定，行政法院為填補法律之漏洞，若能準用（類推適用）行政訴訟法有關最高行政法院得補正原審高等行政法院判決之不當理由之規定（第255條第2項參照），不必動輒將訴願決定撤銷，發回訴願機關重行決定，應屬合理且為必要。

而此規範作用，亦可達到程序經濟、疏解訟源之效果。

在違法審查之對象方面，按行政法院審查行政處分之違法性，依審查層次之不同，可能以其理由或是結論作為對象。

就撤銷訴訟之訴願決定而言，若違法性審查係以其理由觀察，僅理由於法有違，不問訴願決定的結論是否正確，均予撤銷，發回原訴願機關重行決定，似屬過苛，且不符合程序經濟。

若以結論為對象，只要訴願決定之結果為正確，並無違法損害人民權益之情事，雖其形成的理由有所違誤，仍可由行政法院予以補正，維持其決定。

如此，讓行政法院有補正訴願決定不當理由之空間，不必將其決定撤銷，發回訴願機關重行決定，應較節省行政救濟程序，符合程序經濟之要求。

因此，違法審查對象之不同，可能影響行政法院有無補正權限之決定；而上開以行政處分之結論作為違法性審查之對象，承認行政法院有權補正行政處分不當理由之見解，亦較符合我國行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項有關「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為『損害其權利或法律上之利益』，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。

」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上『具體事件』所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

」之規定及其採取的「具體訴權說」之理論。

三、小結

由上觀之，有關行政法院得否補正行政處分之不當理由，應以肯定說為可採。

且在我國司法實務，亦可常見行政法院法官在裁判書中補正其理由，並諭示訴願決定、原處分「理由雖有不當，結果並無二致」（以撤銷訴訟之訴願決定為例，常見之情形有：

應以訴願不受理而誤為訴願駁回之決定，應以訴願駁回而誤為訴願不受理之決定，同屬訴願不受理之決定其理由為不當，及同屬訴願駁回之決定其理由為不當等），而仍予維持。

此種審理裁判之方式，依本文所見，幾已成為高等行政法院審判實務之慣行；足證就此問題，我國的實務意見，一般亦採肯定說之見解。

惟不可諱言，若採取肯定說，以行政處分之結論作為違法審查之對象，倘遇行政機關怠於提出適正的理由時，行政法院在行政訴訟審理中，經常需要補正不當之理由，難免增加審判工作之負擔，造成司法資源之耗費。

或鑑於此，曾有學者認為，訴願決定在程序上違法時，例如誤認原告提起訴願逾法定期間，或原告提起之訴願標的並非行政處分，而訴願決定為實體之判斷等情形，行政法院判決主文為「原決定撤銷」即可，由訴願機關就其訴願從程序上決定駁回訴願等語；對此問題，似與一般實務見解有異，固非無見。

惟為程序經濟計，依前開各節所論，仍以採肯定說為宜。

至於作成行政處分之行政機關未提出適正之理由時，若行政法院認為其處分之結論並無違誤，應可在訴訟程序中，經辯論審理（必要時得行使闡明權），使原處分機關補陳正確完整之理由，以利於其不當理由之補正，減輕法院審判之負擔。

、行政法院補正權之限制

雖然欠缺法律之規定，基於程序經濟之考量，仍以承認行政法院有權補正行政處分之不當理由為是，已如前述。

惟行政法院此項權限，是否有其分際，應否受到約制，則係接續需要處理之問題。

首先，在程序利益的保護方面，應注意有關「程序保障」之事項。

行政處分之理由為不當，原則上行政法院得以其他理由予以補正；惟若遇有「前程序」欠缺程序保障之情形，以撤銷訴訟之訴願決定為例，倘經行政法院審理結果，發現訴願決定有訴願機關組織不合法，應迴避之人員參與訴願決定，訴願機關於權限之有無辨別不當，訴願人於訴願未經合法代理或代表，未依法給予訴願人陳述意見之機會等事由；亦即有「相當於」訴訟程序上「當然違背法令」應廢棄原判決之事由者（行政訴訟法第243條第2項、第258條，民事訴訟法第469條、第477條之1參照）；其因訴願程序有違反基本的程序保障之重大瑕疵，縱然實體上有得補正原來不當理由之正當理由，行政法院補正其不當理由的權限，亦應受到限制。

準此，為除去訴願程序之瑕疵，保護當事人之程序利益，行政法院不應逕予補正其不當理由，而應將欠缺程序保障之訴願決定撤銷，發回由訴願機關踐行程序之保障，而為適法之決定。

其次，在審理的範圍與事證的搜集方面，行政法院補正之理由，不應超出該行政事件（事件同一性）之範圍（就行政處分之同一性，亦應注意撤銷訴訟「訴願前置」之問題）；而且，在行政法院形成補正理由的審理程序，因行政事件之特殊性（尤其是有關「公益」之考量），關於所補正的理由，就該事件係有關權利之行使者，應注意其適用「處分權主義」之原則或例外；就該事件係有關事證之提出者，應注意其適用「職權探知主義」之原則或例外，亦屬重要，併予敘明。

肆、限制補正權之例外

對於欠缺程序保障之行政處分，為了保護當事人之程序利益，行政法院補正不當理由的權限，應受限制。

惟此限制，並非絕對，依其違反程序保障事由之性質，於一定範圍，容有例外情形。

詳言之，倘「前程序」欠缺程序保障之事由，係當事人享有處分權者，基於程序主體權之尊重，應許當事人決定其程序保障之欠缺是否影響「後程序」之進行。

在此情形，若當事人拋棄（處分）程序利益，不再爭執欠缺程序保障之瑕疵，則「後程序」得以繼續進行，自然排除了行政法院補正權之限制。

就撤銷訴訟之訴願決定觀之，若欠缺程序保障之事由，係訴願人有處分權者，例如訴願人於訴願未經合法代理或代表，未依法給予陳述意見之機會等；倘訴願人就訴願未經合法代理或代表，事後已予追認，或就未依法給予陳述意見之機會，事後已不再爭執；則以撤銷訴訟而言，其前置的訴願程序，欠缺程序保障的問題，已經消失，程序瑕疵，已經治癒。

循此以進，訴願決定若有不當理由，行政法院自得予以補正，而不再受訴願程序欠缺程序保障事由之約制。

如此一來，由於尊重當事人之程序主體權，賦予其利害衡量的機會，而當事人為了免於程序之耗費，行使程序處分權的結果，可能使行政法院補正不當理由的權限因而擴張，在一定範圍，得以穿過程序保障的限制，又再發揮程序經濟的作用。

伍、結語─法制化之必要

行政法院有無補正行政處分不當理由之權限，我國行政訴訟法未設規定，可能產生爭議，有待釐清。

就此法無明文的事項，如何解決問題，依選擇的方式，或採取類推適用等方法，以填補法律之漏洞，或制定相關的規定，以補充法律之空隙，不一而足。

惟此一程序事項，縱持肯定說之立場，仍須處理行政法院的補正權應否設限，設限的情形有無例外等問題，其所規範的情況，較為複雜。

是以為能提供行政法院及行政事件當事人程序上較為明確的「行為規範」，實以制定相關規定，予以法制化為宜。

尤其，就此程序問題，於鄰近的中國大陸及日本的相關法制，仍未設法解決之際，立法者若能把握程序經濟、程序保障、尊重當事人程序主體權等原則，再為集思廣益，制定完備的規定，則不但可解決我國自身的相關問題，其法制化的成果，若有可供他國借鏡之處，對於我國在行政爭訟領域，能夠達到先進法治國家的境地，應有貢獻。