地方政府学提纲.docx
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地方政府学提纲
第一节地方政府
二、地方政府的定义（简答）
★“政府”广义使用:
是指由各国家机构组成的整体。
“地方政府”中的“政府”从广义角度使用仅包括地方立法机关与地方行政机关。
★“政府”狭义使用:
是指国家承担社会公共管理职责的行政机关。
★本书“地方政府”的定义：
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。
★对定义的解释：
第一，地方政府是由中央政府设置的；
第二，地方政府是治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务的政府单位；
第三，地方政府是指一个政府单位
三、地方政府单位的组成（了解）
★中国地方国家机构的设置分为两种情况：
乡、镇只设人民代表大会与人民政府；县以上地方各级设人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院
★地方各级没有自身的军事机关
★人民代表大会主要职责是行使议决权，人民政府是人民代表大会的执行机关，人民法院与人民检察院属司法机关
★在实行民族区域自治的地方，只有人民代表大会和人民政府是自治机关，司法机关不是自治机关
“地方政权”与“地方政府”的区分
★“地方政权”是指由同级所有地方国家机关组成的整体，在县以上地方各级政权，包括人民法院与人民检察院；
★“地方政府”是指由人民代表大会与人民政府组成的一个政府单位
四、地方政府的地位（了解）
国家的本质是实施阶级政治统治的机器，但在形式上则是由一定地域居民组成的社会政治组织。
从结构上看，国家这种组织是由一系列大大小小的地域性政治组织，以某种形式结合的整体。
治理这些地域性政治组织的是地域性政府。
当国家结构是单一制国家时，这种地域性政府就是我们的研究对象--地方政府。
在联邦制国家，地方政府是指联邦成员单位下属的地域性证书和极少数直隶于联邦政府的地域性政府。
任何阶级要实施其政治政治统治，只有在国家这一组织存在时才有可能，因此，维护这一社会组织的存在与发展，是国家实现政治统治必不可少的先决条件。
为实现这一目标，国家面临来自内、外两个方面的压力：
对外，它在参与国际活动和同它国交往的过程中，必须维护自身的独立与主权完整，维护和增进国家这一正常社会组织的利益；对内，它必须通过对社会的公共管理，形成国家所企求发的正常社会秩序，从而维护国家统一和领土完整，促进社会发展，实现政治统治。
中央政府和地方政府因而产生，构成一国的地方政府体系，成为国家政治制度不可分割的组成部分。
★在国家政治生活中，中央政府与地方政府的地位彼此不可取代，强有力的中央政府为地方政府发挥有效作用创造所需的环境和条件，有效率的地方政府则为中央政府实现国家的内外目标奠定基础
第二节地方政府的特征与作用
一、地方政府的基本特征（简答）
（一）地域的特定性：
一方面：
这种地域是指一国内的部分地区；另一方面：
地方政府作为特定区域内公共管理的主体，其治理权力仅限于它所管辖的地域范围及其居民
（二）地位的双重性---既是执行者又是领导者
一方面，从国家政治系统职能的纵向关系来说，地方政府必须服从和执行中央政府的法令；
另一方面，地方政府又要对所辖区域进行管理和领导
（三）权力的有限性：
一是权力的非主权性；一是职权的局部性
权力的非主权性
★主权：
对国家权力的行使，拥有最高、最后的决定权，是一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力，不受任何其他国家或实体的干涉和影响
★《基本法》第二条明确规定：
全国人民代表大会授权特别行政区按照基本法规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。
职权的局部性---地方政府的权限是局部的
★主要包括两个方面：
1）其治理的地域范围，是国家部分地域
2）其承担的治理职责，是国家事务的一部分
（4）职能的社会性
★国家的两大职能：
政治统治和社会管理
★中央政府一般较多地承担其政治职能
★地方政府较多地承担了其社会职能
（五）结构的差异性
★一是外部结构的差异，即地方政府纵向的层级结构和横向的类型结构
★二是内部结构的差异，即每一地方政府都是由一些大小不等，类型不同的政府部门和机构组成
二、地方政府的作用（了解）
（一）地方政府的政治作用
1、对国家政治统治的持续和稳定有重要的影响
2、有助于促进民主政治的加强和发展
3、有利于中央政府完成对社会事务的公共管理
（二）地方政府的社会作用
1、为居民提供一个安定的生活环境和工作环境
2、有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体，从而促进地方的社会进步
第2章地方政府的产生和演变
目前中国的地方政府特点：
（了解）
1）在坚持“议行合一”体制下，承担议决权与执行权的机关不再是一个，而是由两个机关分别承担，这样既加强了权力机关对议决权的行使，也加强了权力机关对执行机关的领导、监督；
2）在兼具地方行政体与地方自治体的特点下，进一步扩大了地方的权力，使之能在中央集中统一领导下，更好地发挥地方的积极性；
3）行政机关实行首长负责制，一方面有助于提高行政效率，另一方面能更好地发挥中国共产党对地方政府的领导作用；
4）从权力来源讲，目前中国地方行政机关的权力来自于两个方面：
一个是本级权力机关，另一个是上级人民政府，因而是双重领导负责体制的地方行政机关。
第三章地方政府的类型
地方政府类型划分的依据（都是简答题）
第一节按地方制度分类的地方政府
（行政体、自治体、混合体地方政府）
1、国体和政体
2、政治体制
第二节按设置目的分类的地方政府
（一般地域型、民族区域型、城镇型、特殊型）
3、地方政府的设置目的
第三节按层级分类的地方政府
（高层、基层、中层地方政府）
4、地方政府所居的层级位置
第一节按地方制度分类的地方政府（重点简答）
地方政府的体制结构:
是一个国家制度的体现形式，也是国家行政管理体制在地域上的安排，它是指维持地方政府运行的各种相互联系、相互作用的规范和组织的构成机制。
一、行政体地方政府——是中央政府或上级政府任命产生的地方政府
1、实质：
行政体地方政府是集政治统治权、行政管理权于一身的地方国家行政机关。
（典型：
中国古代封建帝制时期的地方政府）
2、行政体地方政府的基本特征是：
1）不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关；
2）地方政府首长及其所属官员是由上级任命的；
3）管辖事务的范围和权限不确定
二、自治体地方政府：
——是由当地居民依法选举产生的地方政府
自治体地方政府的基本特征：
1）具有独立的法律地位和法人资格；
2）自治体地方政府依据法律赋予的权限，在规定的自治事务和地域范围内，代表当地公民的利益和意愿处理地方公共事务，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当地居民负责；
3）自治体地方政府同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属与服从关系，但必须接受后者的法律监督；
4）自治体地方政府拥有独立的财政来源和法定的某些征税权力，以筹措自治所需的资金
三、混合体地方政府——是由当地居民选举产生的，但它的行政机关同上级政府的行政机关之间却存在着不同形式的上下级关系。
混合体地方政府的基本特征：
1）存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）选出执行机关即行政机关；
2）地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关，在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系；
3）行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导；
4）地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。
第二节按设置目的（功能）分类的地方政府（了解）
（地方政府的功能结构）
地方政府功能结构的设置主要基于两种考虑：
1）直接基于维护政治统治的考虑而设置；
2）直接基于行政管理的需要而专门设置
地方政府的功能结构或是按设置目的的分类：
一般地域型、民族区域型、城镇型、其他特殊型
一、一般地域型地方政府
一般地域型地方政府的基本特征：
第一，它是纯出于地域治理需要而设置的地方政府，对它不存在其他特定需要；
第二，它所辖的地域范围，通常都包含城镇地区和乡村地区；
第三，这类地方政府所在的行政区划单位，设置时不存在某种特定的要求
当前中国一般地域型地方政府单位主要有：
省、县、乡三种
2、民族区域型地方政府
（国家设置这类地方政府时的考虑因素）
1）辖域内少数民族在总人口中的构成比例；
2）维护当地少数民族的正当权益，维护国家统一，加强民主团结
在我国，这类政府分为两类：
一类是拥有民族区域自治权利的；
一类是不拥有民族区域自治权利的。
3、城镇型地方政府（建制单位主要有：
市、镇、市辖区）
城镇型地方政府设置时考虑的因素：
1）非农业人口的数量、比重和居住的集中程度；
2）该地域在政治经济或军事文化等方面的重要地位
我国城镇型地方政府设置现状存在的问题：
1）成分结构复杂；
2）地级市数量增长过快；
3）城市化水平参差不齐；
4）镇的体制不规范；
5）街道办事处的地位不确定
四、特殊型地方政府
特殊型地方政府的特点：
第一，有明确的特定设置目的；第二，其存在数量总是很少；
第三，存在时间相对较短，稳定性不足
特殊型地方政府具体设置目的：
一是为了满足政治需要而设置的；二是为满足经济社会发展需要而设置的。
第三节按层级分类的地方政府（了解）
地方政府层级结构是由各地方政府单位之间，通过各种关系而形成的纵向的上下体系。
这种关系表现为三种情况：
一是行政上的领导关系
二是法律上的监督关系
三是行政区划上的包含关系
地方政府在层级结构上通常分为三类
与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府
---高层地方政府
表现
我国高层地方政府为省级政府，包括：
省、自治区、直辖市、特别行政区
职权
一是行政执行权；二是行政领导与管理权；
三是地方行政立法权；四是行政监督权；
五是人事行政权；六是行政保护权
二是介于两者
之间的
--中层地方政府
表现
自治州、地级市、自治县、县、县级市
影响中层地方政府
设置的因素：
1、国土面积的大小和人口的多少；
2、基层地方政府单位的数量；
3、有效管理可能达到的幅度；
4、国家的地方政治体制
问题
一是中间层级过多而且混乱；
二是市管县体制弊端日益突出
直接与当地居民发生关系，承担直接治理职责的
地方政府
---基层地方政府
表现
乡、民族乡、镇和市辖区
基层地方政府设置时应遵循的基本原则
一是有利于当地居民参与地方事务的管理；
二是有利于地方政府充分履行职责，发挥行政效益；
三是便于公共物品和公共服务的提供与配置；
四是应充分考虑其辖区的面积与居民数量
基层地方政府
承担的职能特点
第一，从种类上看，相对要少；
第二，从内容上看，大都同当地居民日常生活密切相关；
第三，从性质上看，较多的呈现出社会管理的特性
我国乡镇政府的
职权范围
一是行政执行权；二是行政管理权；
三是行政保护权；
四是办理上级人民政府交办的其他事项
第三章行政区划
一、行政区划的基本概念
（一）行政区划的含义
行政区划一般是指一个国家依据相关法律法规，在综合考虑经济发展、地理条件、历史传统等因素的基础上，结合国家行政管理和政治统治的需要，将该国划分为若干层次、大小不同的行政区域，并且设立相应的行政建制管理地方公共事务，从而实现统一、有效地管理整个国家的目的。
（二）行政区划的构成要素
一个行政区的形成主要包括三个要素：
1、行政区必须有一定的地域范围
2、行政区域要有一定数量的人口3、行政区要有相应的行政机构
除此之外，一个行政区的构成还包括：
1、每个行政区必须有一个行政中心
2、每个行政区都有一个建制，即通名
3、每个行政区在整个行政区体系中都有上下级的隶属关系
4、每个行政区都有一个名称
（三）影响行政区划的因素（简答）
1、自然环境对行政区划的影响
一是国家的大小是行政区划的基本依据
二是许多自然地理物常常成为划分行政区域的边界线
2、政治因素对行政区划的影响
首先，一国国家政权的性质决定着行政区划的性质；
其次，国家结构形式决定着各国选择不同的行政区划模式；
最后，政府职能转变程度也直接决定着行政区划
3、经济因素对行政区划的影响
首先，经济体制对行政区划的影响
其次，经济技术尤其是工业化、城市化、信息化发展对行政区划的影响
4、社会因素对行政区划的影响
（二）我国现行地方行政区划存在的问题（可以写小论文）
1、省区数量偏少，范围偏大，而且规模悬殊
2、纵向的行政管理层级过多
3、“市管县”的弊端日益显现
第一，城乡悖论第二，财政悖论第三，效率悖论
4、部分县乡镇设置不合理
（三）我国行政区划的发展趋势（了解）
1、划小省区，增设一级行政区划
省级单位规模过大，幅员过宽的不利影响：
第一，不利于统一管理和统一指挥，容易降低行政效率；
第二，容易在省、县之间增加一个中间层级，导致市管县体制的形成；
第三，在现行地方行政区划和设置的格局中，少数省份面积过大、人口众多，地形复杂，所辖不同地域的自然条件差别很大，增加了省级行政管理、协调、指导工作的难度，对区域发展造成负面影响
增设直辖市应考虑的因素：
首先是区域布局要合理，新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间，应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能；
其次是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位，这是一个城市经济社会效益的基础；
最后是应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求
2、撤销地级市，实行“省管县”
各地“省管县”试点呈现出的特点：
第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下方到县；
第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入；
第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县
目前可以窥见“省管县”具有的优越性：
第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡和区域经济协调发展；
第二，实行“县财省管”体制可以绕过市级的周转，一定程度上缓解了县的财政困难，强化县主观上努力程度，调动其发展积极性；
第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现工作重心转移，有利于进一步的行政体制改革
3、乡镇撤兵，扩大县乡规模4、探索新的设市模式
第四章地方政府的权力
第一节地方政府的权力与权限（了解）
一、权力和权限的界定
权力:
是主体基于对特定资源的支配而使客体服从并使客体的不服从丧失正当性的一种作用力
中央政府权力是在该国领土范围社会公共领域存在和作用的国家权力；
地方政府权力是在国家部分地域的社会公共领域内存在和作用的国家权力
国家权力的有限性表现为国家权力作为主体实现利益的手段存在功能上的限度：
一方面，国家权力主体对客体的支配只能达到一定的强度而不可能是无限的；
另一方面，国家权力只是维系社会存在和调节社会秩序的手段之一而不是全部，还有一些社会生活领域，没有甚至排斥国家权力。
二、地方政府权限的特点
地方政府权限有以下三方面的特点：
第一，地方政府权限由中央政府划定；
第二，地方政府权限限于法定的地域范围；
第三，地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务
三、地方政府权力的内涵
地方政府权力是指地方政府在所辖的行政区域内管理社会公共事务的权力；
地方政府权力的大小与地方政府的权限相关；
地方政府权限范围内管理的公共事务的内容：
一种是固有事务；另一种是委任事务。
地方政府权力的内容：
应该如何治理本行政区域，如何实现本行政区域的治理，以及如何通过对本行政区域社会公共事务的管理来完成这种治理。
议决权是决定如何治理本行政区域的权力，即通过商议共同做出治理本行政区域决定的权力；
执行权是如何实现本行政区域治理的权力，即在明确居民意愿与利益后，通过具体的行动，采取相应措施以实现这种意愿与利益的权力；
行政权是对本行政区域社会公共事务的管理权力。
第二节地方政府权力的来源与配置（了解）
一、地方政府权力的来源
（一）行政体地方政府权力的来源——中央授权
在民主政体下，中央政府作为国家主权的代表者，代表全体人民授予行政体地方政府治理本行政区域的权力；
在专制政体下，行政体地方政府的权力来自于代表皇权或专制统治者的中央政府
（二）自治体地方政府权力的来源——通过选举由自治团体居民直接授予的
二、地方政府权力的形成
（一）行政体地方政府权力的形成
一是由中央政府直接以行政方式分配和配置；
二是由中央政府立法间接地以法定方式规定
三、地方政府权力的配置
（一）地方政府权力配置的概念
地方政府权力的配置属于权力的横向配置，具体是指地方政府权力在政府各机关如何分配，由何种机关行使何种权力。
地方政府的权力：
●议决权→决定应如何治理的权力
●执行权→决定如何实现治理的权力
●行政权→决定完成治理的权力
（二）地方政府权力配置的分类
1、“议行合一”体制---理论依据是人民主权理论
选民通过一次选举，把三种权力都交由一个机关执行，两种权力归属于一个中心，分为：
“绝对议行合一”和“相对议行合一”体制；
2、“议行分立”体制---理论依据是权力制衡理论
选民通过两次投票分别把两种权力授予两个机关，两个机关彼此独立行使权力，各自对选民负责，两种权力归属两个中心，分为：
“相对议行分立”和“绝对议行分立”体制
第三节不同权力结构体制的地方政府（简答）
一、议行合一体制的地方政府
（一）绝对议行合一体制的地方政府
议决权和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会直接行使执行权，同时承担当地社会事务的公共管理职责。
1、英国的议会委员制
地方政府由一个权力机关即议会组成，同时拥有立法权、执行权，不存在单独设立的地方行政机关，议会决定的事务和当地社会公共事务由议会内设的委员会和职员完成
2、美国的委员会制
地方政府由一个委员会组成，同时拥有议决权、执行权，委员会会议决定的事务和当地社会公共事务的管理由委员会下设行政部门直接承担
（二）相对议行合一体制的地方政府
选民选举产生一个权力机关，仅行使议决权，由它产生一个机关行使执行权和行政权；或者，由权力机关行使议决权和执行权，另指定机关行使行政权
1、美国的议会经理制
在美国的一些市、县，地方政府由议会和经理组成，议会同时拥有议决权和执行权，由议会聘任的经理行使行政权。
2、德国的市行政主任制
地方政府由权力机关和执行机关组成，权力机关即议会行使议决权，由执行机关即议会选出的管理委员会行使执行权，由管理委员会任命的行政主任行使行政权
二、议行分立体制的地方政府
（一）绝对议行分立体制的地方政府
选民经过两次投票，分别产生两个权力中心，各自独立行使议决权和执行权，行使执行权的首长担任行政长官领导行政工作
1、美国的强市长议会制
地方政府由议决机关和执行机关组成，议决机关即议会行使议决权（立法权），执行机关即市长行使执行权和行政权
2、日本的市长议会制——地方政府由议决机关和执行机关组成，两者是分立与制衡的关系，议决机关即议会行使议决权（立法权），执行机关即市长行使执行权和行政权，议会占优势。
（二）相对议行分立体制的的地方政府
选民只投票产生地方议会，由议会依法选举产生一位行使执行权的地方长官，地方长官依据国家法律的规定独立行使职权，不受议会的干预，议会也无权罢免
1、法国的市长议会制
地方政府由权力机关和执行机关组成，由权力机关即市议会行使议决权，由执行机关即由市议会选举产生的市长行使执行权和行政权，市长的地位较独立，占优势。
三、双轨体制的地方政府（了解）
双轨体制地方政府的主要特征：
在同一行政区域内存在两个依法行使行政权力的行政机关，一个是经由行政区域地方政府议决机关选举产生的行政机关，另一个是由国家在该行政区域设置的国家行政机关。
（一）行政并列体制
1、瑞典的行政并立制地方政府
（瑞典的行政区划分为省和市政区两级）
以省为例：
瑞典的省政府由省议决机关即省议会和省执行机关即省议会执行委员会组成，中央政府在省设置了国家驻省的行政机构。
（二）国家代表制
国家代表制分为两种情况：
一种是中央政府直接任命的国家代表，如法国的大区专员、省专员；
另一种是法定的国家代表，如比利时、荷兰等国选举产生的省、市长，依据国家法律是国家驻该省市的当然代表
第四节中国地方政府的权力（了解）
一、中国地方政府的权力来源
●地方各级国家权力机关即地方各级人大的权力来源于本行政区域全体居民
●地方各级人民政府分别是由地方各级人民代表大会选举产生的，是它的执行机关；同时，地方各级人民政府又是国务院统一领导下的国家行政机关，是上一级国家行政机关的下级国家行政机关。
●地方各级人民政府是一种双重领导体制：
一方面，作为同级地方国家权力机构的执行机关，它必须向同级地方人民代表大会负责并报告工作，执行同级地方人民代表大会作出的决议；
另一方面，作为地方国家行政机关，它必须向上一级国家行政机关负责并报告工作，执行上级人民政府的决定，统一服从国务院
●地方各级人民政府的权力来源：
一是作为同级地方国家权力机关的执行机关，其权力来源于同级人民代表大会；
一是作为中央和上级国家行政机关的下级机关，其权力来自于上一级国家行政机关和最高国家行政机关---国务院
●特别行政区政府的权力是由代表国家的中央政府授权选民，再由选民通过选举授予的
二、中国地方政府的权力配置
人民通过选举产生人民代表大会，并将全部国家权力交给人民代表大会，国家权力只有一个中心，即国家权力机关人民代表大会，从权力结构体系看，我国是一个“议行合一”的国家；
全国人民代表大会产生国务院，国务院是全国人大的执行机关，也是国家的行政机关，执行权和行政权由同一国家机关行使
地方政府在权力配置上同中央政府是一致的，也采用大民代表大会制，只是地方政府实行的是双重领导体制；
同其他国家地方政府的权力结构体制相比，我国地方政府属于相对议行合一体制，但同时又具有双轨体制的特点。
香港和澳门特别行政区的行政长官和立法会都由当地居民直接普选产生，因而属于绝对议行分立体制
第5章地方政府的构成
第1节地方政府单位及其构成
一、地方政府单位——地方政府单位是国家按地方行政建制设置的治理所辖地域的政府单位，它是由相应的国家机关组成的整体。
地方政府单位这一概念的内涵：
1、地方政府单位的基础是地方行政建制
2、地方政府单位是由国家设置的
3、地方政府单位必须实施对所辖地域的治理
4、地方政府单位是由相应国家机关组成的整体
二、各种体制地方政府单位的构成（简答）
（一）行政体地方政府单位的构成
行政体地方政府单位由地方国家行政机关构成，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。
（二）自治体地方政府单位的构成——（由实施地方自治的自治机关构成）
绝对议行合一体制，地方政府权力由一院制的地方议会（或委员会）统
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