波兰混合型私有化与企业重建.docx

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波兰混合型私有化与企业重建

波兰“混合型”私有化与企业重建

【  正  文】

　　在中东欧转轨国家中，波兰是一个拥有3860万人口的大国，又是20世纪90年代经济恢复和增长速度最快的国家。

1989年政局剧变后，1990年开始经济转轨，经历了两年经济严重滑坡，1992年波兰在转轨国家中率先到达谷底并出现回升，到1998年，经济水平已超过剧变前18%。

1998年东亚金融和经济危机，使俄罗斯和一些转轨国家经济陷入严重困境，波兰受到的影响相对较小，1998、1999和20XX年的经济增长率仍保持较高的水平，分别为%、%和%。

　　西方学者认为，波兰经济的基本经验是“成功地实施了休克疗法”。

而波兰经济学家、1994至1997年曾任波兰第一副总理兼财政部长的科勒德克则认为，“波兰的成功来自于抛弃了休克疗法，而非相反。

”（注：

〔波兰〕格泽戈尔兹·W·科勒德克：

《从休克到治疗：

后社会主义转轨的政治经济》，中译本，上海远东出版社20XX年版，第2页。

）按照他的意见，经济转轨包括相互的三个组成部分：

一是经济自由化和宏观经济稳定；二是结构改革和制度变革；三是产业生产力的微观结构重组。

只有第一个部分是可以选择激进还是渐进的方式；第二部分，包括私有化和公司治理结构的改革，总是要采取渐进改革的方式，除非能够很快达成政治上的共识，还有大量资金投入（如原东德那样）；第三部分是现存生产力的微观结构重组，也必须是渐进式的，在这个问题上连原东德也不能例外。

　　波兰在1990～1991年实施第一个方面的激进改革后，出现经济极度不稳定，以后就开始进行调整，按科勒德克的说法，逐步“抛弃”了休克疗法，并取得经济恢复和增长的效果。

　　令作者感兴趣的是，以实行激进式转轨著称的波兰，却在所有制结构改造方面实际实行比捷克、匈牙利更加渐进的方式，而且在私有化过程中比较注意兼顾效率和公平。

本文试图初步考察波兰在私有化和重建方面的经验和教训。

　　一　所有制改造概况

（一）转轨前后所有制结构的变化

　　1989年转轨开始时，波兰经济中公有制占主导地位。

国有成分（包括地方政府所有）占该年国内生产总值的70%，加上集体经济，这一比重超过80%。

公有经济在就业中的比重为%。

金融业、通讯业和运输业以及许多工业部门几乎没有私有成分。

农业是惟一的私有成分就业比重（%）大大高于公有经济的领域。

转轨开始后，新建的私有迅速增加，国有实行私有化，使波兰的所有制结构发生根本性变化，在国民经济的各个领域私有经济已经占有绝对优势（见表1）。

银行部门的所有制结构也有了重大变化。

到20XX年3月，商业银行的全部股份中，国家财政、中央银行和其他国有单位只拥有%；波兰的私人单位和个人股东拥有%；外国资本在银行资本中占有的份额增加迅速，已经超过一半，达到%；合作银行还有%的比例（注：

Poland  into  the  New  Millennium,Edited  by  George  Blazyca  and  Ryszard  Rapacki,

Edward  Elgar,20XX,）。

　　表1　波兰经济中私有成分比重的增长（%）  

　　　　1989年　　　  1995年　　1998年

就业人数　　  　　  　　　

国内总产值　　　  　　  　　　

工业　　　　  　　  　　　

建筑业　　　  　　  　　　

零售贸易　　  　　  　　　

出口　　　　  　　　　　　

进口　　　　  　　  　　　

　　注：

工业和建筑业为销售额；出口和进口位于1989年项目下的为1990年数字。

　　资料来源：

各年的官方统计。

转引自”Poland  into  the  New  Millennium”,Edited  by  George  Blazyca  and  Ryszard  Rapacki,

Edward  Elgar,20XX,

　　与捷克、匈牙利等其他中东欧国家比较，波兰国内总产值中私有成分的比重相对较低，国有仍在工业中拥有相当的实力。

例如，在1998年，国有的数量在全部工业中只占%，但仍占工业销售额的31%，占该年工业就业人员的%，在投资额中却占%。

各部门中私有成分的区别很大：

在采矿业和公用事业（电力、瓦斯和供水）中，私有化的比例极小；而在乳品、汽车制造、消费性电子产品、化学工业、人造纤维、鱼制品、服装以及造纸工业等部门，已经实现了私有化任务。

（二）私有化进程简述

　　早在20世纪80年代后期，当时的波兰政府在团结工会的强大压力下就已经开始允许建立私人。

1988年12月23日议会通过的经济活动法，对建立规定了宽松的规则，并为公有和私有提供平等的待遇。

1989年以团结工会为首的政府成立后，将国有的私有化列入重要议程。

1990年7月13日制定的国有私有化法，为原国有资产的私有化奠定了法律基础。

法律规定，可通过各种途径使国有私有化，包括“资本私有化”、清偿（liquidation）私有化、雇员租赁私有化、大众证券私有化等。

　　波兰的国有分两部分，大多数中小型可直接进行清偿私有化。

所谓清偿私有化，不是一般地理解为出售倒闭的，而是指不经过将国有转变为商业性公司而直接出售。

“清偿”可以是全部出售或部分出售，也可以通过租赁实现私有化。

财务状况较好的的清偿私有化，按国有私有化法令第37条进行；财务状况恶劣的的清偿私有化则按1981年9月25日通过的国有法第19条执行。

据波兰私有化部提供的报告，清偿私有化进行得比较顺利。

到1994年9月底，按照私有化法第37条清偿的原国有1003家，其中通过租赁实现的绝大多数资产转入原的职工和经理手中；按照国有法第19条进行清偿的1202家，由于它们的经济条件恶劣，一般都卖给外部投资者或合资（注：

Marek  Belka,Anna  Krajewska,and  Stefen  Krajewski,Corporate  Governance  and 

 Economic  Performance  in  Poland,Eastern  European  Economics,,,January-February  1999.）。

　　另一部分大中型则先转变为国家独资的商业性公司，然后再通过“资本私有化”和“大众私有化”改造成股份制或其他私有。

“资本私有化”包括以下三种方式：

一是通过拍卖或直接谈判向外部的战略投资者出售；二是通过国家投资基金实行大众私有化；三是债务转变为资产。

这部分的资本私有化进行得并不顺利。

到1994年9月，656家原国有已经转型为国家的独资公司（公司化或“商业化”了），即已完成了实际私有化的第一步。

其中，只有123家的50%或更多的股份出售给了国内或外国投资者。

大约450家国有公司进入了国家投资基金计划。

其余的公司根据1993年2月3日通过的银行和融资重建法实行债务转变资本式的私有化。

　　1990年波兰共有8441家国有，其中工业2860家。

根据私有化部的数据，到1994年年末，2862家国有已经改变了所有制，401家破产，281家变成社会财产。

大约21%的仍为国有，8%的处于破产程序中（注：

Marek  Belka,Anna  Krajewska,and  Stefen  Krajewski,Corporate  Governance  and 

 Economic  Performance  in  Poland,Eastern  European  Economics,,,January-February  1999.）。

这是大众私有化正式实行前的状况。

　　由于政治上和经济上的种种困难，波兰的大众私有化推迟到1994年才正式实施。

波兰第一个大众私有化计划是在1992年由所有制改革部提出的，但被当时的议会否决。

经过政治上的反复讨价还价，议会于1993年4月30日最终通过了关于国家投资基金及其私有化法令。

大众私有化从1994年11月开始，分为三个阶段：

第一，国有商业化；第二，用股份公司形式建立15家国家投资基金；第三，分配给每个波兰成年公民一份国家投资基金的所有权证，约有2700万波兰人向国家投资基金支付20新兹罗提（约合18美元）注册费用后即可获得一份所有权证书。

到1997年年末，大众私有化全部完成。

　　二　私有化途径的主要特点

　　波兰与捷克、匈牙利等其他中东欧国家比较，私有化途径的多样性是其明显的特点，而且私有化的速度也较慢。

捷克的私有化以大众性的证券私有化为主；匈牙利则实行有偿的直接出售，没有在公民中进行无偿的国有资产分配；而波兰几乎实施了转轨国家所有的私有化方法，各种方法的作用也比较均衡，因此，有的经济学家把波兰的私有化称为“混合型”私有化。

从私有化途径与随后的公司治理、业绩的关系来考察，波兰私有化途径还有以下一些特点：

转轨初期私有成分的“增量改革”作用较大；国有改变经营机制与私有化并进；职工在私有化过程中具有重要作用；私有化进程中比较注意吸引战略投资者和以后的公司治理；试图与资本市场进行配套改革，等等。

正是由于强调私有化以后的经济效果，波兰私有化的准备阶段比上述两个国家长，因此进度较慢。

（一）转轨初期私有成分的“增量改革”

　　前面提到，20世纪80年代后期，波兰已经开始经济活动的自由化。

早在经济转轨正式开始前的1989年，波兰已有将近100万小型的个体经济。

90年代前期，新成立的私人如雨后春笋纷纷出现，私人经济成分迅速发展。

1994年秋，200多万个非农业私人单位正在从事经营活动。

其中170万家为个人所有，其余30万家为各种合伙（注：

Marek  Belka,Anna  Krajewska,and  Stefen  Krajewski,Corporate  Governance  and  

Economic  Performance  in  Poland,Eastern  European  Economics,,,January-February  1999.）。

　　转轨初期迅速增加的私人经济，对缓和90年代初期的经济危机和使波兰经济走出谷底趋于回升，具有重要作用。

1990年波兰经济下降%，而该年公有经济下降%，私人经济却增长了%;1991年波兰经济继续下降%，其中公有经济下降%，私人经济增长%。

私人经济对全国经济下滑的缓冲作用十分明显。

1992年波兰经济开始回升，当年恢复性增长速度为%；以后连年回升。

而公有经济的危机性下降一直延续到1994年（该年大中型国有的大众私有化正式开始），可见，私人经济增量性改革对波兰90年代前期的经济恢复起了重要作用。

　　私人经济，特别是小的重要性，实际上要大于上述官方数字。

因为有许多新建立的小没有正式注册，处于“灰色地区”。

直至90年代中期这部分产值约占波兰国内总产值的1/3。

1996年以后，灰色经济开始相对收缩，但到90年代末，仍占国内总产值的15%～25%。

“灰色经济”的积极作用有以下几个方面：

首先，灰色经济主要为非熟练工人提供了就业机会。

1995年，至少有88万就业人员将非正式工作作为他们惟一的收入来源。

其次，灰色经济虽然有损于国库收入，但对转轨初期的资本积累和投资却有重要作用。

1990～1993年的非正式经济投资成为随后1994～1997年经济增长的有利因素。

最后，非正式经济还对增加出口起了积极作用。

1994年，非正式的出口达27亿美元，占全国出口总额的16%。

一些经济学家认为，如果没有早期的私有经济的增量改革，波兰有可能像俄罗斯等其他转轨国家那样，在90年代遭受更多的混乱和经济困难（注：

Poland  into  the  New  Millennium,Edited  by  George  Blazyca  and  Ryszard  Rapacki,

Edward  Elgar,～150.）。

（二）国有的商业化、公司化与私有化

　　1989年10月，以当时的财政部长巴尔采罗维奇为首提出的政府激进改革计划，重点不在私有化上，因为当局认为，当时的主要问题是预算赤字、通货膨胀和国际收支赤字，这些问题必须通过休克疗法加以解决；而私有化则是一个渐进的过程。

在私有化正式实施前，大中型首先实行“商业化”或“公司化”，即对国有加强预算约束，迫使它们按效率原则从事经济活动，在私有化以前就经受市场竞争。

一些经济学家认为，这是波兰转轨比较成功的又一个重要原因（注：

Poland  into  the  New  Millennium,Edited  by  George  Blazyca  and  Ryszard  Rapacki,

Edward  Elgar,）。

　　根据波兰官方统计，到1996年，在已经转变为国家独资公司的所有原国有中，只有183家通过出售形式的资本私有化完成了私有化任务；另外512家公司进入了大众私有化的程序。

但是，不管是否实行私有化，它们都被要求进行经营机制改革（注：

Privatization  and  Economic  Performance  in  Central  and  Eastern  Europe,Edited  by  

Ivan  Major,Edward  Elgar,1999,）。

1980～1981年波兰团结工会的全国性罢工，迫使议会通过了《国有活动法》，确立了工人委员会在重大决策中的决定性地位。

其结果，大中型的经营陷入了所谓“百慕大三角”，工人委员会、工会与经理之间责、权、利关系不顺，国家作为所有者的作用是极其有限的，实际上一切重要的改造工作都处于停顿状态。

　　国有的“商业化”在制度上要求作出如下改变：

第一，撤消工人委员会；第二，建立监事会，作为所有者的代表；第三，建立董事会。

监事会一般有9名成员，主要由私有化部的代表组成，其中2名监事从职工中选举产生。

它的主要任务是代表国家的利益。

董事会则由高层经理组成。

这样，大大减轻了决策的多中心问题。

尽管经济学家对商业化的作用有不同的看法，认为它没有达到使全部应该私有化的都及时实现私有化，但不少经济学家从转向市场化经营的角度给予肯定的评价，他们认为，由于商业化，采用新的会计制度和规则，使经营透明度增强，并改善了控制机制，有利于硬化的预算约束。

加上经营外部环境的变化，迫使大中型开始走上市场化经营的道路。

有的经济学家指出：

“最初强调私有化是改革的关键措施，不久与经验结果相矛盾。

特别是，仍为国家所有的按市场方式作出了相应的反应。

”他们还着重提出，波兰提出了一个难题，因为它是转轨较早并保持最快的增长速度的国家之一，但是与其他先进的转轨国家比较，波兰大多数国有的私有化较慢。

　　波兰特大型国有克拉科夫钢铁联合的改造，是“商业化”改造取得初步成果的一个案例（注：

金雁、秦挥：

《经济转轨与社会公正》，河南人民出版社20XX年版，第122～138页。

）。

1991年，克拉科夫的“列宁钢铁联合”改组为“T.森吉米拉冶金股份公司”（HTS），当时是国库独资公司，以后逐渐进行参股式的产权结构改造。

从1992年开始，该公司就按波兰专家制定的方案进行改造。

首先，剥离非冶金过程的各种辅助性产业和福利性机构，成立了多个子公司，雇员从4万人减少为1万人。

同时，通过国家担保筹集国内外贷款，进行技术改造，新建一条年产205万吨钢坯的连铸流水线，并重建了热轧厂。

在生产组织方面，也按“灵活专业化”原则进行了改组。

改造后的大大提高了在国内外市场上的竞争力。

　　（三）在私有化过程中职工参与的重要性

　　在波兰的私有化模式中原国有的经理和职工的作用是非常关键的。

在宏观层次上，波兰的议会中有强大的工会力量，代表职工的利益来讨论和审议各种私有化方案；在微观层次上，各个是否私有化以及采取什么方式私有化，经理和职工的意见具有决定性意义。

这个特点的积极意义是，减轻和避免了私有化过程中因利益冲突而产生阻碍，使产权结构的改革在工联主义思潮严重的波兰得以顺利进行；而且，的经理和职工往往从利益出发，要求新所有者在购买资产时允诺随后对进行进一步投资和改建。

其不利方面是，弱化了国家对私有化过程的统一管理，增加了所有制变迁的成本。

在私有化过程中原的经理和职工要求无偿或低价得到部分股份，一般说来，他们可以无偿地得到15%的股份；并迫使新所有者承诺随后保证就业机会的要求。

　　原国有经理和职工过高的要求，往往使潜在的投资者望而却步。

尤其是工会组织力量较强的重工业大，私有化进程极其缓慢。

为了缓解各种障碍，1996年8月通过了一个新的私有化法。

这个法令为职工提供了更加优惠的得到股份的条件；但是，法律提出了负债和具有战略重要意义的的专门的私有化程序。

按照这个法令，在启动直接私有化时，不必寻求“内部人”的批准（注：

Privatization  and  Economic  Performance  in  Central  and  Eastern  Europe,Edited  by 

 Ivan  Major,Edward  Elgar,1999,～306.）。

　　（四）战略投资者参与私有化过程

　　由于波兰私有化的主要目标是竞争地位的实际改进，因此常常使拥有部门经营知识和资本的战略投资者处于资产购买者优先的地位。

特别是在公开竞标的资本私有化场合，战略投资者的实际参与是波兰私有化的另一个重要特点。

　　1990～1997年有228个大中型通过非大众私有化的资本私有化途径实现产权结构的改造。

这样的资本私有化要求出售给有知识和资本的投资者，他们能够实际进行公司治理和重建。

与潜在投资者谈判的关键内容是一系列协议，如关于社会和就业保证、关于投资承诺、关于环境的义务等。

为了保证公正和透明性，招标和投标的过程是在国际顾问的参与下进行的。

这个方法增强了外国投资者的信心，因此，在90年代前期，资本私有化过程中约有一半的资本是由外国投资者购买的，这对波兰经济的恢复和发展起了重要作用。

　　但是，直至1997年资本私有化的规模还是有限的，它主要在消费品工业和

银行部门进行。

1998年以后，才对诸如通讯、运输、能源、钢铁和港口等关键部门开始进行资本私有化改造（注：

Robert  Cull,Jana  Matesova,Mary  Shirley,”Ownership  and  the  Temptation  to  Loot:

Evidence  from  Privatized  Firm  in  the  Czech  Republic”,Journal  of  Comparative  

Economics  30,20XX.）。

　　（五）大众私有化与公司治理

　　波兰的大众私有化政策的设计，在一定程度上考虑到与随后公司治理结构改造和资本市场的建立和发育相结合。

本文将在下一部分比较详细地阐述这一特点。

　　三　与公司治理要求相结合的大众私有化

（一）“国家投资基金”私有化的进程和要求

　　1990年，波兰经济学家就提出通过建立“国家投资基金”实现大中型国有大众私有化的计划，但是，关于这个计划的争论在20世纪90年代前期的两届议会和四届政府的任期内持续进行，使波兰成为原苏联和东欧地区国家中实现大众私有化计划较晚的国家。

尽管早在1990年7月波兰议会就通过了第一个私有化法，但是大众私有化的法律框架却是在1993年4月通过的《国家投资基金及其私有化法》后才建立起来的。

其主要内容如下：

　　首先，法律规定建立15个国家投资基金，而不是像捷克那样公有和私有公司及个人都可以建立许多私有化投资基金。

在波兰的大众私有化计划中，国家投资基金要求作为“实际的所有者”，对它们占主要股份的公司进行控制，执行提高公司效率和增加公司价值的政策，使转变成追求利润、对市场能及时作出反应的厂商；在协议的10年期内，使改造成真正的私人，在证券市场上上市或出售给战略投资者。

到这个过程结束后，国家投资基金将由深入介入公司经营的“风险资本型”基金，变成不直接参与公司事务的典型的投资基金或多种功能的基金。

　　其次，与上述要求相适应，基金管理者的选择和任命也与捷克不同。

到1994年年末，即《国家投资基金及私有化法》公布20个月之后，15个国家投资基金的监事会主席和成员已由政府任命。

为了保证基金由有经营经验的人员进行管理，由于国内缺乏机构投资者的经营经验，规定15个国家投资基金均由专门的基金管理公司负责经营，通过公开的国际招标使外国专家在这些基金管理公司中起重要作用。

美国、英国、法国和奥地利等西方国家的公司和专家通过各种合作渠道参与了波兰的基金管理公司。

到1995年7月，14家国家投资基金已经选择了它们的基金管理公司，签订了为期10年的合同，只有一家基金（第9号基金）将由自己的人员负责基金管理。

第1、2、3号3家基金的管理公司由波兰机构持有多数股份；6家基金（第5、6、8、10、12和13号基金）由单一的外国机构绝对控制（超过50%的股份）；有4家基金（第4、7、14和15号基金）的管理公司是波兰机构与外国机构合伙的，但外国机构处于控制地位；还有一家（第11号基金）的管理公司没有占多数的控制者（注：

Iraj　Hashi,The  Polish  National  Investment  Fund  Program;Mass  Privatization  With  a  

Difference?

Comparative  Economic  Studies,,20XX.）。

　　再次，波兰国家投资基金管理者的报酬是与基金的业绩相的。

法令规定，基金管理者除了固定报酬外，还有每年的业绩报酬，为其增加资产价值的1%；另一部分为“忠诚”的报酬，为10年协议期末增加资产价值的5%（注：

Iraj　Hashi,The  Polish  National  Investment  Fund  Program;Mass  Privatization  With  a  

Difference?

Comparative  Economic  Studies,,20XX.）。

波兰大众私有化计划的设计者试图利用这些措施鼓励基金经理，使他们的战略能将他们自己的利益与基金证券最终所有者的利益结合起来，以达到改善公司经营状况的目的。

　　最后，为了使国家投资基金能够对所控股的公司进行有效的控制，法令还规定了进入大众私有化计划的512家公司的股份在各种所有者以及在15个国家投资基金之间的分配方案：

每个公司的股份60%由各国家投资基金拥有，15%由的雇员所有，另外25%仍为国库的资产。

归国家投资基金所有的股份中，有一家主导的基金可拥有给定公司33%的股份；其余14家国家投资基金每家拥有%的股份，即总计拥有27%的股份。

设计者试图使主导的国家投资基金能够凭借其33%的股权行使控制股东的权力；又能得到来自小股东（国库、雇员和其他14家国家投资基金）对公司治理的监督作用。

（二）大众私有化的公司治理结构

　　波兰的法律规定，拥有公司33%股份的“主导”基金可占有公司监事会不到一半的席位；其他14家基金在监事会中可以得到1～2个席位。

总计，基金代表在公司监事会中将得到一半以上的席位；雇员和国库是大众私有化公司的其余两个主要股东，他们也可以在监事会中拥有自己的监事。

根据公司的规模监事会可分别设5～9名监事，其名额的分配见表2。

　　表2　公司监事会名额的分配  

总计　　　　  5　　　7　　　9

其中：

主导基金*　　　  2　　　3　　　4

少数股基金　　　　1　　　2　　　2

国库　　　　　1　　　1　　　1

雇员　　　　　1　　　1　　　2

　　*主导基金的一名代表通常被任命为监事会主席。

　　资料来源：

Iraj  Hashi（20XX）.

　　很明显，为了在监事会中能够发挥足够的影响，基金之间的利益协调是必要的。

因此，从大众私有化开始后，国家投资基金之间就有默契，主导基金也参与任命少数股基金的代表。

当然，这样将增加主导基金采取机会主义行为的可能性。

在实践中，由主导基金任命的少数股基金的代表，总是在投票时与主导基金一致行动，只有